我國(guó)自然資源節(jié)約集約利用制度改革策略探析

■ 石吉金/林健宸

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

我國(guó)自然資源節(jié)約集約利用制度改革策略探析

■ 石吉金1/林健宸2

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

健全自然資源節(jié)約集約利用制度，是建立完善的生態(tài)文明制度體系的重要途徑。我國(guó)自然資源節(jié)約集約利用制度主要包括節(jié)約利用制度、集約利用制度和綜合監(jiān)管制度。目前尚存在規(guī)劃管控不夠、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不嚴(yán)、市場(chǎng)配置不足、考評(píng)機(jī)制不健全和監(jiān)督體系不完善等問(wèn)題。建議通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)控制、健全利用標(biāo)準(zhǔn)、完善激勵(lì)約束機(jī)制、優(yōu)化考核評(píng)價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)等措施，對(duì)我國(guó)自然資源節(jié)約集約利用制度加以完善。

自然資源；節(jié)約集約；制度；綜合監(jiān)管；規(guī)劃引導(dǎo)；標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；考評(píng)機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)正處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)自然資源的需求日益增大，但資源粗放利用進(jìn)一步加劇了供需矛盾。針對(duì)嚴(yán)峻的資源供需形勢(shì)，黨的十八大報(bào)告提出，要“全面促進(jìn)資源節(jié)約”，“要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過(guò)程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益”。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確，要“健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度”。因此，全面完善自然資源節(jié)約集約利用制度，并建立嚴(yán)格的實(shí)施機(jī)制，是落實(shí)中央有關(guān)要求，緩解資源瓶頸，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。

1 自然資源節(jié)約集約利用制度的內(nèi)容

自然資源節(jié)約集約利用的核心內(nèi)涵包括兩方面：一方面是節(jié)約資源，主要通過(guò)系統(tǒng)政策法規(guī)和綜合技術(shù)手段，減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然資源造成不可逆的消耗，強(qiáng)調(diào)總量控制，突出利用效果；另一方面是集約資源，主要是通過(guò)增加生產(chǎn)要素投入、更新技術(shù)方法等措施，提高資源利用強(qiáng)度和效率，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量提高，注重利用方式。一般地，資源集約利用必然促進(jìn)資源節(jié)約利用，前者是后者的主要手段。基于以上內(nèi)涵，自然資源節(jié)約集約利用大致包含三方面制度內(nèi)容，即節(jié)約利用制度、集約利用制度和綜合監(jiān)管制度（詳見(jiàn)圖1）。

1.1 節(jié)約利用制度

節(jié)約利用制度注重從“量”上進(jìn)行源頭嚴(yán)控，基本制度是規(guī)劃管理和總量控制。資源規(guī)劃作為頂層設(shè)計(jì)，具有鮮明的戰(zhàn)略性和長(zhǎng)久性，是未來(lái)一段時(shí)間資源利用規(guī)模和方式的總綱，其科學(xué)性及落實(shí)程度對(duì)資源節(jié)約利用具有統(tǒng)領(lǐng)作用。目前，我國(guó)單門(mén)類資源均有本領(lǐng)域資源規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、森林資源規(guī)劃、草原規(guī)劃、海域使用區(qū)劃與規(guī)劃等。此外，多數(shù)資源建立了總量控制制度，如建設(shè)用地總量控制、稀土礦和鎢礦開(kāi)采總量控制、流域和區(qū)域取用水總量控制、森林限額采伐、圍填海造地年度計(jì)劃等，對(duì)全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。

1.2 集約利用制度

圖1 自然資源節(jié)約集約利用制度體系

集約利用制度突出從“質(zhì)”上進(jìn)行全過(guò)程管控，基本制度包括標(biāo)準(zhǔn)控制、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是資源審批、供應(yīng)、利用評(píng)價(jià)考核和供后監(jiān)管的重要政策依據(jù)和制度規(guī)范，是促進(jìn)轉(zhuǎn)變資源利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效措施。部分單門(mén)類資源已初步建立實(shí)施了集約利用標(biāo)準(zhǔn)體系，如土地使用標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)等。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主要通過(guò)運(yùn)用資源稅費(fèi)金和價(jià)格杠桿，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，如土地出讓金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、階梯水價(jià)、海域使用金等。

1.3 綜合監(jiān)管制度

綜合監(jiān)管制度強(qiáng)調(diào)從“量”和“質(zhì)”上進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管和結(jié)果考評(píng)，基本制度包括監(jiān)測(cè)監(jiān)管、激勵(lì)約束、考核評(píng)價(jià)等。監(jiān)測(cè)監(jiān)管主要通過(guò)開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，掌握資源實(shí)際利用狀況，并加強(qiáng)督促檢查工作，如建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、土地督察、森林資源監(jiān)督等。激勵(lì)約束制度主旨在于運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)資源節(jié)約集約利用效果好壞進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并實(shí)現(xiàn)與考核制度相結(jié)合，形成正確導(dǎo)向，提高資源節(jié)約集約利用意識(shí)。

2 我國(guó)自然資源節(jié)約集約利用制度存在的問(wèn)題

近年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，國(guó)家有關(guān)部門(mén)和地方政府從規(guī)劃計(jì)劃、定額標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)考核等方面做了大量工作，初步形成了有利于資源節(jié)約集約利用的制度框架體系。然而，與黨的十八大、十八屆三中全會(huì)對(duì)資源節(jié)約集約利用的有關(guān)要求相比，仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 未發(fā)揮規(guī)劃對(duì)資源利用的源頭管控作用

目前，由于各單門(mén)類資源規(guī)劃之間以及各單門(mén)類與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃間缺少協(xié)調(diào)和銜接，造成資源規(guī)劃不僅沒(méi)有發(fā)揮“源頭嚴(yán)管”的作用，更難以發(fā)揮統(tǒng)籌資源利用經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的作用。以土地資源為例，由于在資源開(kāi)發(fā)、投資建設(shè)等方面缺乏統(tǒng)籌，盲目發(fā)展各類開(kāi)發(fā)區(qū)和推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，致使發(fā)生用地空間布局重疊、散亂和用地效率低下等現(xiàn)象，造成大量土地資源浪費(fèi)[1]。此外，受資源規(guī)劃法律效力不強(qiáng)、規(guī)劃調(diào)整嚴(yán)肅性不夠、執(zhí)法監(jiān)督力度不大等因素影響，大部分資源規(guī)劃的執(zhí)行效果不佳，超規(guī)劃總量現(xiàn)象十分普遍，直接影響資源節(jié)約集約效果，如許多地方特別是東部沿海省份，出現(xiàn)土地規(guī)劃基期建設(shè)用地指標(biāo)超過(guò)規(guī)劃期指標(biāo)的現(xiàn)象。

2.2 缺乏科學(xué)的資源利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

建立內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序、科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系是開(kāi)展資源節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)?？傮w上看，資源節(jié)約集約利用在調(diào)查、評(píng)價(jià)等方面的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)缺乏，覆蓋資源開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)體系還未建立。例如，建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成，部分行業(yè)用地指標(biāo)尚未完成編制，用地量較大的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)還是空白[1]；農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、土地復(fù)墾與土地整治標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)等存在一些薄弱環(huán)節(jié)[2]。同時(shí)，由于更新不及時(shí)等原因，資源利用標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況屢見(jiàn)不鮮，如我國(guó)現(xiàn)行工程項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)背景下的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件不相符，需按新要求給予修訂等。此外，我國(guó)地域廣泛，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和自然條件差異性影響，同種資源在不同地區(qū)的節(jié)約集約利用情況差別較大，這要求在國(guó)家（或省級(jí)）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下制定差別化標(biāo)準(zhǔn)。但有些地方在實(shí)際操作中，往往機(jī)械套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（或直接套用省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)），導(dǎo)致無(wú)法科學(xué)準(zhǔn)確地反映當(dāng)?shù)刭Y源節(jié)約集約真實(shí)情況，極易造成相關(guān)管理政策缺乏針對(duì)性。

2.3 未全面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

當(dāng)前，市場(chǎng)機(jī)制尚未發(fā)揮在配置資源中的決定性作用，主要原因在于沒(méi)有建立合理的資源價(jià)格形成機(jī)制，資源的取得和保有成本偏低，以致發(fā)生多占、濫占和浪費(fèi)資源現(xiàn)象。取得環(huán)節(jié)上，土地、礦產(chǎn)、海域等資源基本實(shí)現(xiàn)有償取得，但目前仍存在大量以協(xié)議方式出讓的非市場(chǎng)行為，特別是海域使用方面尤其突出；其他資源有償取得方面相對(duì)滯后，如水資源于2014年剛開(kāi)始在河南、寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、甘肅和廣東7省區(qū)開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)。持有環(huán)節(jié)上，資源利用經(jīng)濟(jì)成本偏低。例如，土地保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等征管不嚴(yán)，一些地方甚至不征收，導(dǎo)致土地大量閑置浪費(fèi)[3]；礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按礦種分別以銷售收入0.5%～4%的費(fèi)率計(jì)征，起步費(fèi)率低，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均費(fèi)率，甚至低于眾多發(fā)展中國(guó)家[4]，不僅影響國(guó)家所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)，還不利于資源綜合利用效率提高；水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，大部分省市水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)占綜合水價(jià)的比例不超過(guò)5%，難以體現(xiàn)水資源的價(jià)值，不利于促進(jìn)水資源合理開(kāi)發(fā)利用[5]。

2.4 缺少健全的資源節(jié)約集約利用考評(píng)機(jī)制

在現(xiàn)行地方政府官員政績(jī)考核體系中，GDP仍然是絕大多數(shù)地區(qū)的核心內(nèi)容，缺乏有關(guān)資源節(jié)約集約利用內(nèi)容，難以約束部分官員的急功近利行為。在這樣的考核機(jī)制下，地方官員執(zhí)政方針往往對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)、資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題考慮較少，而更注重任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。因此，通過(guò)出讓資源獲取收益，或通過(guò)行政配置資源方式進(jìn)行招商引資，達(dá)到增加地方GDP的目的成為普遍做法和現(xiàn)象，一定程度上導(dǎo)致資源節(jié)約集約利用制度大打折扣，甚至難以落實(shí)。

2.5 未建立完善的資源節(jié)約集約利用監(jiān)督體系

在資源利用過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)對(duì)違法及不節(jié)約集約利用行為的監(jiān)督懲處力度不夠。受制于現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政政策等多方原因，許多地方政府對(duì)資源財(cái)政，特別是“土地財(cái)政”依賴較大，導(dǎo)致在資源節(jié)約集約利用方面，對(duì)有關(guān)法規(guī)的執(zhí)行水分較大，“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。許多違法違規(guī)利用資源事件，地方政府出于自身利益考慮，都睜一只眼閉一只眼，助漲了資源浪費(fèi)之風(fēng)。此外，現(xiàn)有資源利用監(jiān)督體系基本屬于內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督和公眾監(jiān)督機(jī)制還未全面建立，影響監(jiān)管效果。

3 完善我國(guó)自然資源節(jié)約集約利用制度的對(duì)策建議

節(jié)約集約利用資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。應(yīng)按照“規(guī)劃管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入、激勵(lì)約束、考核評(píng)價(jià)、加強(qiáng)監(jiān)督”的思路，完善和落實(shí)最嚴(yán)格的自然資源節(jié)約集約利用制度。

3.1 強(qiáng)化資源規(guī)劃引導(dǎo)控制作用

在全面提高單門(mén)類資源規(guī)劃科學(xué)性和加強(qiáng)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)資源利用的約束作用，嚴(yán)格執(zhí)行資源利用總量控制，避免因盲目投資、過(guò)度超前和低水平重復(fù)建設(shè)所造成的資源浪費(fèi)，維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威性和嚴(yán)肅性。對(duì)于無(wú)充分理由隨意調(diào)整規(guī)劃行為，要嚴(yán)格追究地方黨政一把手的責(zé)任。此外，要加強(qiáng)資源規(guī)劃管理制度和實(shí)施保障制度建設(shè)，不斷完善規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估、監(jiān)管和修編制度，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源的合理需求。

3.2 健全資源節(jié)約集約利用準(zhǔn)入制度

在梳理各單門(mén)類資源技術(shù)流程和標(biāo)準(zhǔn)需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合節(jié)約集約利用工作實(shí)際，加快修訂不合時(shí)宜的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，抓緊新編一批急需的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，逐步形成完善的資源利用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，并將其納入資源開(kāi)發(fā)利用許可或合同，提高資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入門(mén)檻。同時(shí)，全面實(shí)施資源利用的“五量調(diào)控”，即總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高。

3.3 完善資源節(jié)約集約利用激勵(lì)約束機(jī)制

利用“價(jià)、稅、費(fèi)、金”等經(jīng)濟(jì)杠桿，健全資源節(jié)約集約利用的激勵(lì)約束機(jī)制。積極盤(pán)活存量建設(shè)用地，大力推進(jìn)土地二次開(kāi)發(fā)，全面清理閑置土地。通過(guò)規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)設(shè)置和稅費(fèi)減免等措施，調(diào)動(dòng)礦山企業(yè)節(jié)約集約利用資源動(dòng)力，促進(jìn)開(kāi)采回采率、選礦回收率、綜合利用率的提高。進(jìn)一步加強(qiáng)森林采伐管理，加強(qiáng)引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格執(zhí)行采伐規(guī)程，逐步規(guī)范采伐方式，有效控制采伐強(qiáng)度，全面提高森林質(zhì)量；對(duì)于大部分重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，應(yīng)全面停止森林采伐，以盡快恢復(fù)其生態(tài)功能。

3.4 優(yōu)化資源節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)機(jī)制

按照存量和增量并重原則，制定完善包括規(guī)劃執(zhí)行度、資源利用效率、執(zhí)法監(jiān)督效率和節(jié)約集約利用制度建設(shè)等在內(nèi)的指標(biāo)考核體系，以及相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法體系，將考核評(píng)價(jià)結(jié)果真正地納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核中，并制定相關(guān)考核獎(jiǎng)懲辦法。對(duì)于資源節(jié)約集約利用效果好的地方政府，除給予榮譽(yù)表彰外，還要給予一定數(shù)量資源利用指標(biāo)、有關(guān)資源利用和恢復(fù)工程項(xiàng)目及資金等方面獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮資源節(jié)約集約利用正效應(yīng)。

3.5 加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用監(jiān)管制度建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)資源節(jié)約集約利用各環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，全面落實(shí)各項(xiàng)政策措施。按照權(quán)責(zé)一致原則，明確各級(jí)政府、各部門(mén)、各行業(yè)在資源節(jié)約集約利用中的責(zé)任，形成完善的共同責(zé)任機(jī)制。同時(shí)，要大力推廣3S、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)在自然資源綜合監(jiān)管上的應(yīng)用，全面推進(jìn)綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，提高監(jiān)管效能。此外，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方監(jiān)督力量，發(fā)揮人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用，探索建立有償舉報(bào)制度，力爭(zhēng)建立一個(gè)全天候、多維度的資源節(jié)約集約利用監(jiān)管體系。

[1] 潘文燦.淺析“構(gòu)建土地節(jié)約集約集約利用新機(jī)制”問(wèn)題及建議[J].國(guó)土資源情報(bào),2010(7):26-32,41.

[2] 申文金,馬梅.集約不集約,標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)了算[J].中國(guó)土地,2013(7):8-10.

[3] 姚華軍.構(gòu)建節(jié)約集約用地激勵(lì)與約束機(jī)制[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012,12(1):6-12.

[4] 陳甲斌,梁振杰,高鵬.中國(guó)銅資源現(xiàn)狀與發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].世界有色金屬,2005(12):8-12.

[5] 史丹,何輝.水資源費(fèi)征收存在的問(wèn)題及政策建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(63):3-7.

Reform Strategy with Regard to the System of Economical and Intensive Use of China’s Natural Resources

SHI Jijin1, LIN Jianchen2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. School of Management and Economics Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

Improving the system of economical and intensive use of natural resources is an important way that must be taken if we are to develop sound systems to underpin ecological progress. Economical utilization system, intensive utilization system, and comprehensive supervision system have been the constituents of China’s economical and intensive use of natural resources system. However, there are some problems that we face in the reform of the system of economical and intensive use of natural resources such as limited planning control, slack standard specif cation, lack of market allocation, evaluation mechanism imperfect, and supervisory system incomplete. Therefore, we should enhance our efforts to the control and guide of planning, improving both utilization standards and the motivation and re straint system, optimizing the evaluation mechanism, and strengthening the construction of supervision system. By doing so, the system of econo mical and intensive use of our natural resources can be improved.

natural resources; economical and intensive use; system; comprehensive regulation; planning guide; standard specif cation; evaluation mechanism

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2015）08-0034-03

2015-07-01；

2015-07-13

石吉金（1980-），男，湖南省株洲市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，理學(xué)碩士，研究方向：國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究。