“多規(guī)合一”技術整合模式探討

■ 袁 磊/湯 怡

（1.云南師范大學信息學院，昆明 650500；2.西部資源環(huán)境地理信息技術教育部工程研究中心，云南 昆明 650500；3.昆明理工大學國土資源工程學院，云南 昆明 650093）

“多規(guī)合一”技術整合模式探討

■ 袁 磊1，2/湯 怡3

（1.云南師范大學信息學院，昆明 650500；2.西部資源環(huán)境地理信息技術教育部工程研究中心，云南 昆明 650500；3.昆明理工大學國土資源工程學院，云南 昆明 650093）

從“多規(guī)合一”技術整合的視角，分析了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃等各類規(guī)劃之間產生矛盾的技術根源，探討了“多規(guī)合一”的內涵、技術整合的關鍵與核心內容，在此基礎上提出了基于GIS技術為支撐的空間分析整合模式、以彈性規(guī)劃為引導的空間彈性整合模式和以反規(guī)劃理念為控制的空間管治整合模式三種技術整合模式，以期豐富當前“多規(guī)合一”的研究成果，為推動“多規(guī)合一”的實踐工作提供參考。

“多規(guī)合一”；多規(guī)融合；規(guī)劃協調；技術整合；模式

0 引言

規(guī)劃作為對未來的一種謀劃、安排、部署或展望，在引領經濟社會發(fā)展、實現資源的有效配置中發(fā)揮了重要作用。因此，近年來國家層級和地方一級均形成了針對不同領域的各類規(guī)劃。據統(tǒng)計，我國經法律授權編制的規(guī)劃至少達83種[1]。但規(guī)劃種類過多又造成了規(guī)劃之間內容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費了規(guī)劃資源，更使實施部門無所適從，失去了規(guī)劃應有的意義和作用[2]。

在這一現實困境下，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等聯合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號），研究部署“多規(guī)合一”試點，探索土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經濟社會發(fā)展規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合問題。實際上，在此之前，一些地方政府已經意識到多頭規(guī)劃帶來的不合理問題，并開始啟動“三規(guī)合一”或“多規(guī)融合”的實踐探索工作。例如，浙江省早在2007年便基于ArcGIS疊加分析功能對城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃進行了兩規(guī)有效協調研究[3]；廣州市于2012年開展了全市“三規(guī)合一”工作[4]；昆明市在《昆明市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中也提出了“五規(guī)合一”的構想[5]。學術界也從已往更關注于空間資源的合理配置與高效利用，轉向環(huán)境容量控制、資源有效保護、生態(tài)承載力的研究，力求促進經濟社會和人口、資源、環(huán)境的全面協調發(fā)展。這是科學發(fā)展的內在要求，更是“多規(guī)合一”的核心目標。

目前，基于“三規(guī)合一”或“多規(guī)融合”的多規(guī)協調研究多集中于規(guī)劃體系、規(guī)劃管理與組織方式、規(guī)劃協調機制及規(guī)劃協調實踐方面的探討[6]，但系統(tǒng)性的研究框架尚未建立，諸多研究還依然處于隔離式、分散化狀態(tài)，尤其是專門針對“多規(guī)合一”技術整合體系的研究不多。因此，本文從“多規(guī)合一”技術整合的視角，分析現行各類規(guī)劃產生矛盾的技術根源，探討“多規(guī)合一”技術整合的關鍵與核心內容，在此基礎上提出了幾種技術整合模式，以期豐富當前“多規(guī)合一”的研究成果，為推動“多規(guī)合一”的實踐工作提供參考。

1 “多規(guī)”矛盾的技術根源

“多規(guī)”是指國民經濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境與生態(tài)保護規(guī)劃及其它相關的城市空間規(guī)劃的統(tǒng)稱[7]。

“多規(guī)”矛盾深刻而廣泛。具體講，“多規(guī)”矛盾主要存在于三個方面：(1)規(guī)劃目標各不相同。例如，土地利用總體規(guī)劃其目標主要體現土地利用的總體布局和安排，而城市總體規(guī)劃的目標則主要確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向[8]。(2)規(guī)劃編制采用的標準（規(guī)劃指南）不盡相同，造成了不同規(guī)劃之間難以銜接。(3)規(guī)劃實施管理制度也不盡相同，造成規(guī)劃實施過程中“令”出多家。正是由于不同規(guī)劃的規(guī)劃目標、標準及實施管理制度的差異，使得各個規(guī)劃從開始規(guī)劃的那一刻起，在技術路線的確定、規(guī)劃技術及實施手段的選擇上便有了較大不同。

就“多規(guī)”矛盾的技術根源而言，主要是規(guī)劃數據基礎、規(guī)劃技術標準、規(guī)劃調控重點、規(guī)劃空間范圍及規(guī)劃期限等多方面的差異所致。規(guī)劃數據基礎的差異主要體現在各類空間數據采用的基期、分類、空間坐標與精度的不同；非空間數據，如社會經濟數據統(tǒng)計口徑上的不同等。規(guī)劃技術標準方面，不同規(guī)劃因有各自正式成文的技術標準或行業(yè)默認的技術指南等，它們即使對同一問題的分析或預測往往采用的技術方法、數學模型、參數設置等也均不相同，其結果常常大相徑庭。規(guī)劃調控重點對不同的規(guī)劃而言，更是天壤之別。例如，國民經濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃注重于從全局宏觀角度統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)經濟格局；城市總體規(guī)劃則根據工程地質、自然環(huán)境、資源條件等，并結合城市發(fā)展定位，對城市空間進行禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)空間范圍的劃定；土地利用總體規(guī)劃則根據區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，結合當地自然稟賦、經濟、社會條件統(tǒng)籌安排區(qū)域各類用地，重點保護基本農田，控制非農建設占用農用地。這就導致了不同調控重點之下，即使對同一空間同一地塊的功能定位也各不相同。在規(guī)劃空間范圍及規(guī)劃期限的確定上，各類規(guī)劃也存在較大差異，例如，城市總體規(guī)劃一般為20年，近期規(guī)劃期限一般為5年，規(guī)劃范圍則具有很大的隨意性，一般由政府部門根據當地城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要劃定；土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃期限一般在10年以上，規(guī)劃范圍為區(qū)域內全覆蓋的土地利用范圍。以上技術面層的差異也是“多規(guī)合一”實踐工作中需要著重研究和解決的問題。

2 “多規(guī)合一”技術整合的關鍵與核心內容

“多規(guī)合一”的實質是把各項規(guī)劃涉及的相同內容統(tǒng)一起來，落實到一個共同的規(guī)劃空間。因此，有學者將“多規(guī)合一”表達為“3+1”“3+2”“3+3”項規(guī)劃合一。加號前面的“3”指土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加號后面的“1”“2”“3”則指環(huán)境與生態(tài)保護規(guī)劃及其他產業(yè)規(guī)劃等，即通過“一張圖”“一個信息平臺”“一個協調機制”“一個審批流程”“一個監(jiān)督體系”，達到“多規(guī)合一”[9]。

基于上述“多規(guī)合一”的基本內涵，其技術整合的關鍵可圍繞以下幾個方面內容開展。

(1)建立統(tǒng)一的數據基礎，明確統(tǒng)一的指標體系。即在統(tǒng)一土地利用數據、規(guī)劃用地分類、空間數據屬性（坐標、精度）及社會經濟數據等“多規(guī)合一”支撐數據的基礎上，通過對區(qū)域各類規(guī)劃的分析與評價，厘清影響各規(guī)劃因素之間的共性與差異，并結合區(qū)域未來經濟社會發(fā)展環(huán)境、趨勢，統(tǒng)一影響未來規(guī)劃的人口、經濟、產出效益等規(guī)劃指標體系。

(2)確定統(tǒng)一的空間規(guī)劃范圍，構建統(tǒng)一的空間規(guī)劃形態(tài)。以某一區(qū)域空間范圍為規(guī)劃空間基準，綜合考慮經濟社會發(fā)展趨勢、城鎮(zhèn)空間增長邊界、耕地保護要求、永久基本農田保護邊界、生態(tài)保護紅線、產業(yè)園區(qū)界線等，以反規(guī)劃理論為支撐，構建統(tǒng)一的空間規(guī)劃形態(tài)。

(3)協調用地分類標準，落實統(tǒng)一的用地功能。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等根本或重要的規(guī)劃對象便是土地，尤其是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，其根本目的都是要促進土地資源的合理利用。但實際規(guī)劃中，城市規(guī)劃以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的用地分類標準進行，土地利用規(guī)劃則以國土資源部門的土地利用分類標準進行。因此，要實現“多規(guī)合一”尚需協調用地的分類標準，在同一規(guī)劃空間中落實統(tǒng)一的用地功能。

(4)多方協調、求同存異，重構統(tǒng)一的空間管治體系?？臻g管治作為一種有效而適宜的資源配置調節(jié)方式，是當前空間規(guī)劃管理的核心所在。由于不同類型的空間規(guī)劃，往往有不同的空間管治分區(qū)，它們對區(qū)域空間發(fā)展實施著各自相應的管制、控制與引導對策。因此，實現“多規(guī)合一”，還必須考慮空間管治這一核心問題，才能避免陷入多規(guī)布局的混亂局面。重構統(tǒng)一的空間管治體系，需要著重考慮空間管治范圍的一致性，空間管治指標的協調性和空間管治功能的協同性[10]。

(5)協調規(guī)劃期限，形成統(tǒng)一的規(guī)劃時序。為加強各項規(guī)劃之間的銜接與協調力度，各規(guī)劃編制部門應統(tǒng)一規(guī)劃編制期限，并且其他相關專項規(guī)劃也應在總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期限內進行編制，不得隨意更改[11]。

3 “多規(guī)合一”的技術整合模式

本文基于對“多規(guī)”矛盾的根源、“多規(guī)合一”基本內涵及技術整合的關鍵與核心內容的分析，結合前人的研究成果[12]，認為當前推動“多規(guī)合一”技術層面上可以在規(guī)劃編制過程中充分吸收和利用3S空間信息技術、彈性規(guī)劃及反規(guī)劃理論與方法，以用地結構、空間布局與分區(qū)指導為紐帶進行充分銜接，具體而言至少有3種整合模式。

3.1 以GIS技術為支撐的空間分析整合模式

無論是土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃，還是環(huán)境與生態(tài)保護規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，首先，它們都涉及到大量的空間信息，如：經濟發(fā)展區(qū)劃、城市功能分區(qū)、各產業(yè)分布等經濟社會方面的空間信息；植被、氣候、土壤及水資源等生態(tài)自然資源分布信息等。其次，相同區(qū)域各類規(guī)劃都是在基本特定空間范圍進行。因此，推動“多規(guī)合一”，空間信息技術尤其是GIS技術的使用成為首選，作為GIS基本功能的空間分析成為實現“多規(guī)合一”的核心技術支撐?？臻g分析對于區(qū)域規(guī)劃中經濟社會要素的空間分布、自然生態(tài)環(huán)境要素的空間分布及各類規(guī)劃空間管治與協同的空間分析具有重要的應用價值，與原有規(guī)劃技術手段的綜合運用，將為“多規(guī)合一”提供強有力的工具。

在GIS支持下，該整合模式對各規(guī)劃涉及的空間要素及非空間要素進行綜合處理與分析，形成“多規(guī)合一”綜合數據庫。以基本評價單元為最小分析單元，綜合考慮區(qū)域經濟社會發(fā)展目標、區(qū)域資源承載力、土地利用及自然資源現狀、建設用地適宜性程度等，在強調每一個目標的同時，產生一個空間規(guī)劃方案。然后，再以這些空間規(guī)劃方案為“多規(guī)合一”整合藍本，邀請規(guī)劃所涉及的不同利益主體、不同領域專家學者針對不同傾向的空間規(guī)劃方案提出自己的意見和建議。最后，由規(guī)劃師進行匯總和協調，為“多規(guī)合一”整合內容提供方案基礎和多種選擇，經反復最終形成各方都能接受的區(qū)域規(guī)劃協調方案。（參見圖1）

3.2 以彈性規(guī)劃手段為引導的空間彈性整合模式

規(guī)劃是對未來的謀篇布局，“多規(guī)合一”的過程必然會受到許多不確定性因素的影響，有來自于規(guī)劃系統(tǒng)外部的可控因素和不可控因素，也有來自內部的諸多不確定性因素。如果把“多規(guī)合一”方案看作是因變量（FA），影響“多規(guī)合一”的不確定性因素看作自變量(Xi)，則可以構建如下函數關系[13]：

公式（1）中，Xi代表影響“多規(guī)合一”的內部或外部多個不確定性因素，只要其中的任何一個因素發(fā)生擾動，就會導致整合方案做出相應的響應，這種響應的靈敏程度就是彈性。可見，在對不同領域各類規(guī)劃進行銜接、協調或整合時，必須考慮整合方案的彈性問題，才能保證未來的整合方案對區(qū)域資源的合理利用和經濟發(fā)展具有較強的指導性和適應能力。

彈性規(guī)劃體現的是一種動態(tài)規(guī)劃思想，它要求把規(guī)劃工作的對象確定為動態(tài)的過程，并利用規(guī)劃的實施對這種動態(tài)過程進行控制和引導。彈性規(guī)劃的關鍵在于要對規(guī)劃實施中規(guī)劃對象的規(guī)模、方向和綜合效益進行及時監(jiān)測和評價。為了使整個規(guī)劃系統(tǒng)內部各個環(huán)節(jié)能夠在一定余地內整體配合、自我調整，同時又能夠使系統(tǒng)整體隨外界環(huán)境的變化而發(fā)生相應變化（即需具備自適應能力），因此，彈性規(guī)劃更加強調在不同時間階段，需要通過不斷的信息反饋、修改再反饋的過程，其目的是要建立“目標體系——方案選擇——實施——反饋修改——再實施”的彈性控制規(guī)則。

圖1 基于GIS的“多規(guī)合一”整合模式

彈性規(guī)劃理論與方法不僅使各類規(guī)劃在編制過程便預留了一定的彈性浮動空間，而且還能夠實現對規(guī)劃的實時動態(tài)監(jiān)測。因此，采用這種理論與方法來指導規(guī)劃編制，規(guī)劃中的指標數量、用途管制及空間布局等機動靈活性就會增強?？梢?，彈性規(guī)劃能夠為“多規(guī)合一”整合模式技術創(chuàng)新提供較好的理論與方法支撐。

例如，“多規(guī)合一”中，其中一個核心問題便是要在劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農田的基礎上，充分考慮城市發(fā)展趨勢和要求，明確城鎮(zhèn)空間增長邊界。彈性規(guī)劃理論對于這類問題的解決具有自己獨特的優(yōu)勢。

如圖2所示，采用彈性規(guī)劃理論對城鎮(zhèn)空間增長邊界進行控制，只要規(guī)劃的城鎮(zhèn)在彈性指標規(guī)模以內（圖中黑色部分），便可在城鎮(zhèn)空間增長邊界彈性控制區(qū)范圍內進行任意空間位置調整。如圖中a，b，c都是符合規(guī)劃的用地布局，而圖中d則突破了城鎮(zhèn)空間增長邊界彈性控制區(qū)范圍，是不符合規(guī)劃的。這種規(guī)劃整合模式便于為未來的經濟社會的發(fā)展預留了足夠的可調空間。

圖2 城鎮(zhèn)空間增長邊界的彈性控制

3.3 以反規(guī)劃理念為控制的空間管治整合模式

“反規(guī)劃”（Anti-planning）并不是反對規(guī)劃，而是相對于傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論而言的一種物質空間的規(guī)劃方法論?；趥鹘y(tǒng)規(guī)劃理論的觀點，如果把“城市與環(huán)境”比作“圖與底”的關系的話，就是把城市當作“圖”、環(huán)境當作“底”開展規(guī)劃設計；而“反規(guī)劃”理論則是把“圖”與“底”進行易位，將環(huán)境作為“圖”先行設計?！胺匆?guī)劃”理論注重調強地域景觀的真實性和生命土地的完整性，體現了保護優(yōu)先的理念。

本文基于“反規(guī)劃”的“多規(guī)合一”空間管治整合模式的要義在于：“多規(guī)合一”的過程中，我們不僅關注各個規(guī)劃對象本身，而更加關注區(qū)域永久基本農田邊界、生態(tài)紅線等這類關系人類生存發(fā)展所必須的、需要恒常不變的保護空間。在對這類保護空間進行足夠預留的基礎上，接著再去考慮建設用地等其他用地的開發(fā)利用與時空布局問題。基于“反規(guī)劃”的“多規(guī)合一”空間管治整合模式，凸顯了人類對自身可持續(xù)發(fā)展的生存需求，符合“多規(guī)合一”劃定生態(tài)、生活、生產空間，優(yōu)化國土開發(fā)利用保護格局總體目標的要求。

4 結語

本文分析了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃等各類規(guī)劃產生矛盾的技術根源，探討了“多規(guī)合一”技術整合的關鍵與核心內容，從“多規(guī)合一”技術整合的角度，提出了以GIS技術為支撐的空間分析整合模式、以彈性規(guī)劃手段為引導的空間彈性整合模式和以反規(guī)劃理念為控制的空間管治整合模式三種技術整合模式。

然而，由于各類規(guī)劃本身在編制、實施過程中往往受到社會、經濟、政治等多重內在和外在因素的綜合影響，要真正實現“多規(guī)合一”，僅憑技術支撐是遠遠不夠的，還需要“多規(guī)合一”協調機制、實施、管理等其所處“環(huán)境”的深刻變革。同時，作為“多規(guī)合一”技術實現途徑的前期探討，目前僅基于已有的理論或技術手段提出幾種技術整合模式，下一步將著重通過“多規(guī)合一”實踐案例以完善研究成果，從而反過來更好地指導“多規(guī)合一”的實踐工作。

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Technology Integration Mode with Regard to “Multiple Planning Integration” Province

YUAN Lei1,2, TANG Yi3
(1.School Of Information Science and Technology of Yunnan Normal University, Kunming 650500, China; 2. Engineering Research Center of Western Resources,Environment, andGeographic Information Technology, Ministry of Education, Kunming Yunnan 650500, China; 3. Faculty
of Land Resource Engineering of Kunming University of Science and Technology, Kunming Yunnan 650093, China)

This paper analyzes the technical rootstocks of the contradiction generated among overall plan for land use,urban comprehensive planning,and general plans for national economic and social development with a view to integrating the multi-planning. It also discusses the contents, the key and core content of technology integration. On this basis, this paper introduces three models of the integration, these are: spatial analysis based on the GIS technology, space elastic guided by f exible planning, spatial governance controlled by anti-planning"theory so as to enrich the current research f ndings and providing a reference for the practical work.

multiple planning integration;planning coordination; technology integration; model

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0047-05

2015-03-23；

2015-04-25

云南師范大學博士科研啟動項目（01000205020503063）；國家自然科學基金（41161062）；云南省社會發(fā)展科技計劃項目（2012CA024）

袁磊（1977-），男，河南省潢川縣人，云南師范大學信息學院講師，理學博士，主要從事GIS理論與應用、國土空間規(guī)劃方面研究。