土地資源審計(jì)所發(fā)現(xiàn)問題的研究

顧奮玲 杜冰青

一、引言

土地資源指的是己經(jīng)被人們所開發(fā)利用的或者是在可預(yù)見的未來能夠被人們利用的土地。它是自然屬性和社會(huì)屬性的統(tǒng)一體，是人類賴以生存與發(fā)展的最基礎(chǔ)的資源，沒有土地就沒有人類活動(dòng)的一切，沒有高質(zhì)量的土地資源就沒有高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活的基礎(chǔ)，尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的大國(guó)，國(guó)土資源如何保護(hù)與合理開發(fā)利用尤為重要。

公共部門受托管理自然資源資產(chǎn)的目的是為了滿足社會(huì)公眾需要，由于自然資源資產(chǎn)相對(duì)于公共需要的稀缺性，政府及其部門、其他公共部門和組織，必須“負(fù)責(zé)任”地管理、使用自然資源資產(chǎn)。無論是土地的審批、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)、利用，還是環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)，都需要領(lǐng)導(dǎo)干部的決策。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方“一把手”的決策對(duì)土地資源的管理、使用和保護(hù)具有舉足輕重的作用，相對(duì)應(yīng)的責(zé)任也十分重大。

迄今為止，我國(guó)共開展了六次全國(guó)性的土地資源專項(xiàng)審計(jì)。對(duì)歷次土地資源審計(jì)歸納總結(jié)發(fā)現(xiàn)，土地資源審計(jì)中土地問題突出，其中絕大部分的問題都與領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)不當(dāng)有關(guān)，從審計(jì)署網(wǎng)站公布的審計(jì)處理結(jié)果公告來看，土地資源違規(guī)違法案件中可以歸于土地資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的案件占絕大多數(shù)。因此，加強(qiáng)土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的客觀需要，也是保護(hù)土地資源的必經(jīng)之路。通過揭示土地資源管理使用中的決策失誤、損失浪費(fèi)和腐敗等問題，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)建設(shè)責(zé)任政府。

二、我國(guó)土地資源審計(jì)開展情況及特征

（一）土地資源審計(jì)開展情況

土地資源審計(jì)以優(yōu)化國(guó)土開發(fā)利用、保障耕地紅線、維護(hù)國(guó)家利益為目標(biāo)，以土地征收、供應(yīng)、復(fù)墾以及土地出讓收入等相關(guān)資金的征收管理使用為審計(jì)主線，反映和揭示土地資源管理中存在的機(jī)制、體制、政策、管理方面的成效與缺失，揭露和查處土地資源利用中的重大違法違規(guī)案件，加強(qiáng)土地資源審計(jì)對(duì)促進(jìn)強(qiáng)化土地調(diào)控，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要作用。自2002年開始，國(guó)家審計(jì)署共實(shí)施了六次大規(guī)模的土地專項(xiàng)審計(jì)。2002年對(duì)3個(gè)城市國(guó)土專項(xiàng)資金實(shí)施了試點(diǎn)審計(jì)；2003年組織對(duì)10個(gè)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的試點(diǎn)審計(jì)；2007年開展了對(duì)11個(gè)?。ㄊ校┩恋亻_發(fā)整理資金及省會(huì)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的審計(jì)調(diào)查；2009年和2011年分別對(duì)11個(gè)省土地資源開展了專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查；2014年審計(jì)署組織共審計(jì)了全國(guó)29個(gè)省本級(jí)、200個(gè)市本級(jí)和709個(gè)縣，重點(diǎn)抽查了11.81萬宗土地、1萬多個(gè)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，新疆、西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也按照要求自行組織開展了土地審計(jì)。總的來說，以往歷次土地審計(jì)都有力地打擊了土地違法犯罪行為，促進(jìn)了土地資金效益和土地管理水平的不斷提升，取得了較好的審計(jì)成效。

（二）土地資源特征

1. 審計(jì)涉及部門的廣泛性

國(guó)土資源部及縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門和用地單位是審計(jì)的主要對(duì)象，由于土地資源涉及領(lǐng)域廣泛，審計(jì)范圍還涉及財(cái)政、房產(chǎn)、建設(shè)、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門和項(xiàng)目所在地政府部門。

2.審計(jì)時(shí)間與涉及地域的不確定性

歷次土地專項(xiàng)審計(jì)開展的時(shí)間并不確定也無規(guī)律可循，一般審計(jì)涵蓋的時(shí)間范圍是前后兩次土地審計(jì)的間隔期；另外，土地審計(jì)所涉及的地域范圍也充滿了隨機(jī)性，審計(jì)地點(diǎn)一般采取抽查的方式確定。

3.審計(jì)對(duì)象逐次增加

隨著國(guó)家土地政策的出臺(tái)，土地關(guān)注的重點(diǎn)問題也在不斷變化。2007年之前將土地專項(xiàng)資金、土地出讓金的征收管理與使用作為土地審計(jì)重點(diǎn)；隨著對(duì)土地資源開發(fā)整理項(xiàng)目資金投入的比例增加，2007年之后開始將土地資源的開發(fā)整理項(xiàng)目資金使用與實(shí)施效果作為審計(jì)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作；2011年政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容出現(xiàn)在審計(jì)任務(wù)中。近年來，國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理， 2014年土地專項(xiàng)審計(jì)的對(duì)象直指耕地保護(hù)和糧食安全問題，重點(diǎn)關(guān)注土地資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、減少土地領(lǐng)域腐敗。

4.審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)目標(biāo)進(jìn)一步拓展

將六次土地資源專項(xiàng)審計(jì)依據(jù)審計(jì)目標(biāo)劃分成四個(gè)階段，2002年和2003年兩次土地資源審計(jì)為第一個(gè)階段，這個(gè)階段審計(jì)的主要目標(biāo)是整治財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提升資金的使用效率；2007年、2009年兩次土地資源審計(jì)為第二個(gè)階段，這個(gè)階段審計(jì)的主要目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)土地資源開發(fā)整理項(xiàng)目的管理與監(jiān)督，促進(jìn)土地政策的落實(shí)；2011年的土地資源審計(jì)作為第三個(gè)階段，主要目的是探索從宏觀決策的角度評(píng)價(jià)地區(qū)土地資源管理情況；第四個(gè)階段也就是最近一次即2014年的土地資源審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的先河，為未來土地資源離任審計(jì)拉開序幕?？偠灾?，土地資源審計(jì)目標(biāo)順應(yīng)審計(jì)重點(diǎn)的變化而變化，伴隨審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)展而擴(kuò)展。

5.審計(jì)覆蓋面逐漸擴(kuò)大

土地資源專項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)規(guī)模從2002年的3個(gè)城市發(fā)展到2014年29個(gè)省，未來有望向國(guó)家全覆蓋的土地資源專項(xiàng)審計(jì)轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)土地資源審計(jì)的重視程度在不斷加強(qiáng)。

表1 歷次土地資源審計(jì)公告中涉及該問題的結(jié)果匯總

表3 歷次土地資源審計(jì)公告中涉及此類問題的結(jié)果匯總

表4 2009年和2014年的土地資源審計(jì)公告中此類問題的結(jié)果匯總

鑒于我國(guó)人口眾多，可利用土地資源日漸貧乏的國(guó)情，我國(guó)對(duì)土地資源的保護(hù)從未停止，在開展全國(guó)性的土地資源專項(xiàng)審計(jì)的同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署還會(huì)定期或不定期對(duì)土地資源進(jìn)行檢查，以期全面了解土地管理方面采取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開發(fā)利用征收和使用資金等方面的違法違規(guī)問題，維護(hù)國(guó)有土地資源的安全完整、土地收益的真實(shí)合法、保障國(guó)家土地資源戰(zhàn)略安全。

三、土地資源審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及原因分析

（一）土地資源管理中存在的問題——基于審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告

迄今為止，我國(guó)審計(jì)署共進(jìn)行了六次土地專項(xiàng)審計(jì)，從六次審計(jì)結(jié)果公告看，土地資源管理中存在的問題主要涵蓋以下方面：

1.國(guó)土專項(xiàng)資金與土地出讓金征收、管理和使用不當(dāng)

此類問題在六次土地資源專項(xiàng)審計(jì)中均有涉及，而且違規(guī)涉及金額在所審計(jì)總金額中占比相當(dāng)重。2002年僅審計(jì)的三個(gè)城市中，該問題違規(guī)金額為67.5億元；2007年就達(dá)到了2303.01億元；2009年有所減少，為1114.45億元；2011年該類問題涉及金額175.75億元,；2014年土地審計(jì)時(shí)間跨度較大，審計(jì)地域范圍較廣，因此審計(jì)的問題也就相應(yīng)地增多，涉及該類問題的金額達(dá)到27048.55億元。

2.征地補(bǔ)償安置和被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策落實(shí)不到位

未按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度；征地補(bǔ)償政策落實(shí)不到位、拖欠、出借征地補(bǔ)償資金、低價(jià)補(bǔ)償或截留挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)侵害農(nóng)民利益等問題突出（表1）。

3.土地出讓管理中違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重

違規(guī)協(xié)議出讓或違反招拍掛制度供地；通過事先確定土地使用者和土地價(jià)格、設(shè)置排他性條件等方式協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地；向禁止占用耕地的“主題公園”、低密度住宅項(xiàng)目供應(yīng)耕地；開發(fā)區(qū)圈地狂潮（表2）。

4.土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)使用問題突出

土地儲(chǔ)備貸款抵押物不實(shí)；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款金額過大而還貸能力不足；土地儲(chǔ)備貸款被挪作他用。2007年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將主要以貸款方式取得的土地儲(chǔ)備資金共142.36億元用于股權(quán)投資、出借和市政設(shè)施建設(shè)等。

5.土地整治項(xiàng)目落實(shí)不到位

土地整治項(xiàng)目不合格、耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或撂荒；違規(guī)、超計(jì)劃或超規(guī)劃審批建設(shè)用地；擠占、挪用土地整治資金等問題（表3）。

6.違規(guī)亂占耕地、虛增耕地問題嚴(yán)重

基本農(nóng)田面積低于考核目標(biāo)，劃定非耕地為基本農(nóng)田；虛增耕地、耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)（表4）。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的這六大類土地管理中存在的問題，無論是土地專項(xiàng)資金的征收管理與使用，還是土地資源開發(fā)與保護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)干部的所作所為在其中都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)缺失或是濫用職權(quán)的直接后果就是國(guó)土資源的流失與,土地腐敗。另外從土地問題涉及金額來看，也呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，所造成的危害也越來越嚴(yán)重，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職的審查與監(jiān)督迫在眉睫。

（二）土地資源管理中存在問題的原因分析——基于審計(jì)處理結(jié)果公告

對(duì)2003年-2017年審計(jì)署網(wǎng)站上公布的15個(gè)審計(jì)處理結(jié)果公告整理發(fā)現(xiàn)，涉嫌違規(guī)違法處理案件達(dá)到478起，其中涉及土地資源的案件有42起，占比8.76%。在42起土地案件當(dāng)中，有35起可以歸因于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的責(zé)任，占比高達(dá)83.3%，領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)謀取私利造成國(guó)土資源流失的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。其中涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別錯(cuò)綜復(fù)雜，上至省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，下至普通科員，可以說土地腐敗問題基本上已經(jīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部中間實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。另外，由于土地問題的復(fù)雜性，土地資源涉案部門不僅僅只限于國(guó)土資源部這種專門的土地管理部門，林業(yè)局、財(cái)政部、稅務(wù)部門、村鎮(zhèn)政府等都有可能利用職權(quán)從土地問題中謀取利益。各部門領(lǐng)導(dǎo)之間相互勾結(jié)，濫用職權(quán)、違規(guī)操作、貪污受賄等都給國(guó)土資源造成了極大的危害。由此，可以從領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)不當(dāng)?shù)慕嵌葋砭唧w分析土地問題頻發(fā)的原因。

1.對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定不清

土地資源涉及的領(lǐng)域復(fù)雜，土地問題涉及的人員眾多，領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任的界定就顯得尤為重要。但是在實(shí)踐工作中存在很多的問題，首先，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)范圍不同，執(zhí)政方式不一；其二，集體決策，責(zé)任擴(kuò)散，難以確定單一主體或主要責(zé)任主體；其三，任職時(shí)間不同步，前后任領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任難以劃分，這些都是領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定比較困難的原因。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定不清，無法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部準(zhǔn)確定責(zé)，從而土地腐敗問題也變得越來越嚴(yán)重。2006年至2011年，河北省國(guó)土資源廳違規(guī)批準(zhǔn)原所屬河北省永興房地產(chǎn)開發(fā)公司的26個(gè)耕地開墾項(xiàng)目，并幫助該公司通過轉(zhuǎn)讓耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，獲取巨額不正當(dāng)利益。該案例涉嫌人員55人，55人的責(zé)任如何界定是一個(gè)至關(guān)重要的問題，問題歸責(zé)不清，處罰未免有失偏駁，從而也不利于問題的解決。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部“內(nèi)控”工作不到位

土地資源在管理和使用過程中存在很多的風(fēng)險(xiǎn)，包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，土地資源管理部門因自身能力受限不能及時(shí)識(shí)別并采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)，只會(huì)讓土地問題進(jìn)一步加劇，從而產(chǎn)生更大的危害，也為后期的治理帶來更大的難度。領(lǐng)導(dǎo)干部自身專業(yè)素質(zhì)的高低直接決定了土地政策的制定與執(zhí)行以及對(duì)相關(guān)問題的整改情況。審計(jì)處理結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，在42起查處的土地問題中，有13項(xiàng)是屬于領(lǐng)導(dǎo)干部“內(nèi)控工作不到位，占比達(dá)到31%，其中比較嚴(yán)重的有兩起。”2000年至2014年，四川、黑龍江、重慶、遼寧、寧夏等地10個(gè)部門單位有關(guān)公職人員在工程建設(shè)、征地拆遷、土地整理等工作中，因自身能力和態(tài)度問題造成國(guó)土資金被騙等問題。2013年，淄博市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地局在城市棚戶區(qū)財(cái)政補(bǔ)助資金發(fā)放中，對(duì)申請(qǐng)資料審核把關(guān)不嚴(yán)，被南石和魏家2個(gè)社區(qū)騙取棚改資金。土地資源內(nèi)部管理系統(tǒng)不完善，領(lǐng)導(dǎo)干部自身素質(zhì)不達(dá)標(biāo)、態(tài)度不端正成為土地案件發(fā)生的溫床。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任意識(shí)薄弱

土地收入是地方財(cái)政的一個(gè)重要的來源，以犧牲環(huán)境來達(dá)到追求政績(jī)的目的屢見不鮮。在以往土地審計(jì)中，為招商引資違規(guī)審批土地的案例比比皆是。2011年—2012年，大慶市政府在推動(dòng)大慶石油管理局與民營(yíng)企業(yè)“以土地?fù)Q項(xiàng)目”過程中，違規(guī)以毛地、負(fù)地價(jià)等方式出讓土地，導(dǎo)致國(guó)有權(quán)益損失。2013年，李貴平、廖曉波等人在處置赤水市天竹紙業(yè)有限公司原工業(yè)用地過程中，忽視紙業(yè)屬于污染管制行業(yè)，違規(guī)決策返還土地出讓收入，造成國(guó)土資源流失和環(huán)境污染問題嚴(yán)峻。

4.對(duì)違規(guī)違法人員處罰力度弱

從審計(jì)署公告違規(guī)案件的處理結(jié)果上看，將違法違規(guī)案件移送處理之后，對(duì)涉案領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行處罰，首當(dāng)其沖沒收涉案財(cái)產(chǎn)，對(duì)相關(guān)損失進(jìn)行賠償，盡量減少案件造成的損害。另外，按照案件的惡劣程度，當(dāng)事人承擔(dān)一定的行政處分或是刑事處罰，行政處分主要包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職、黨紀(jì)政紀(jì)處分。情節(jié)嚴(yán)重的將接受刑事處罰。2002年至2005年，原資興市國(guó)土局局長(zhǎng)陳志強(qiáng)等人指使資興市國(guó)土資源局、財(cái)政局，通過虛構(gòu)工程項(xiàng)目、偽造資料等方式，騙取該市萬畝良田土地開發(fā)整理資金1374萬元，沒收其受賄款757131元、1000美元上繳國(guó)庫(kù)，以濫用職權(quán)罪和受賄罪，合并判處陳志強(qiáng)有期徒刑3年。涉案金額達(dá)千萬之多，僅獲3年有期徒刑，不免讓人質(zhì)疑，這樣的懲罰力度未免過輕，違規(guī)成本低。當(dāng)然這并不是個(gè)案，重案輕罰的現(xiàn)象在審計(jì)處理結(jié)果公告中比比皆是。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前為止，最長(zhǎng)的有期徒刑為15年。很明顯，如果因違法違規(guī)帶來的利要大于接受的懲處，那么這樣的懲罰力度并不能從根本上對(duì)涉案人員以及其他領(lǐng)導(dǎo)干部起到任何的懲戒作用。

四、加強(qiáng)土地資源管理——開展領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)

近年來，為適應(yīng)我國(guó)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的方針政策，我國(guó)現(xiàn)代審計(jì)制度不斷創(chuàng)新，責(zé)任審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生，且重要程度日益加深。2014年7月由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，其中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概念作了明確界定：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為”。該《實(shí)施細(xì)則》不僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)客體和審計(jì)對(duì)象做了相關(guān)說明，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了自然資源以及生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用與保護(hù)也要成為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容之一。

十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)做了相關(guān)規(guī)定:“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！币虼?，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任審計(jì)不僅僅只關(guān)注財(cái)政管理等問題，也更加關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間以及離任時(shí)對(duì)資源環(huán)境保護(hù)職能的履行。隨著環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化，對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的破壞以及資源的浪費(fèi)等情況進(jìn)行追責(zé)問責(zé)是目前審計(jì)工作發(fā)展的一個(gè)重要方向。土地資源管理亦是如此，開展領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、離任責(zé)任審計(jì)成為現(xiàn)代審計(jì)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。目前開展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源責(zé)任審計(jì)中，著重要解決下述幾方面問題。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定

在土地資源審計(jì)工作中領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定是一個(gè)復(fù)雜且有難度的過程，在這個(gè)過程中不僅需要審計(jì)人員的努力，更需要被審計(jì)人員的配合。在責(zé)任界定的審計(jì)取證階段，通過審查土地資源部門領(lǐng)導(dǎo)干部簽署的相關(guān)決定、會(huì)議記錄以及職責(zé)分工等文件來獲取書面證據(jù)或是口頭證據(jù)，然后結(jié)合收集的證據(jù)核實(shí)總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)、查清領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)中存在的主要問題，最后參考經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任界定方法，界定直接責(zé)任、間接責(zé)任；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任等相關(guān)責(zé)任的類型，即領(lǐng)導(dǎo)干部在判斷土地資源重大決策的部署執(zhí)行情況、相關(guān)決策失誤帶來的危害程度、違規(guī)審批土地資源、為招商引資低價(jià)出讓土地、領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄等違法違紀(jì)問題、內(nèi)部控制制度建設(shè)是否有效，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理是否規(guī)范等方面的責(zé)任。

（二）問責(zé)主體多元化、加快建立聯(lián)席會(huì)議制度

土地審計(jì)揭露的土地問題復(fù)雜且嚴(yán)重，不僅涉及土地專項(xiàng)資金的管理與使用，而且涉及土地資源環(huán)境的節(jié)約與保護(hù)，這就需要審計(jì)主體對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部全方位的問責(zé)。但是，根據(jù)目前我國(guó)黨委職責(zé)劃分的現(xiàn)狀來看，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保項(xiàng)目資金管理、紀(jì)律管理、干部管理、審計(jì)監(jiān)督權(quán)分散在各個(gè)不同部門，審計(jì)機(jī)關(guān)作為單一的審計(jì)主體顯然已經(jīng)不能滿足責(zé)任審計(jì)的需要，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行土地資源的審計(jì)需要多個(gè)部門的協(xié)助，加快建立聯(lián)席會(huì)議制度。將多元問責(zé)主體與問責(zé)體系相結(jié)合，土地資源環(huán)境審計(jì)報(bào)告交由環(huán)境監(jiān)管部門，對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法予以追究；土地資源審計(jì)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任則交由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法查處；組織部門則將審計(jì)結(jié)果作為衡量、考核、聘任、晉升的依據(jù)來源；審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的領(lǐng)導(dǎo)干部予以揭露與處罰；新聞媒體作為一種外部監(jiān)督力量，將土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)結(jié)果定期對(duì)外公布，以便隨時(shí)接受民眾監(jiān)督。這樣多部門協(xié)同配合，共同完善土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)體系，既提高了審計(jì)效率又完善了土地資源管理。

（三）加快完善土地資源管理部門“內(nèi)控”建設(shè)

對(duì)土地資源相關(guān)部門內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查和測(cè)評(píng)，判斷其內(nèi)部控制是否健全合理，并對(duì)其有效性作出評(píng)價(jià)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部自身的素質(zhì)，對(duì)主動(dòng)識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)、完善“內(nèi)控”建設(shè)起到一定的積極作用。對(duì)土地資源管理部門進(jìn)行內(nèi)控測(cè)評(píng)，可以按照內(nèi)部控制五要素來進(jìn)行。首先，控制環(huán)境測(cè)評(píng)。主要測(cè)評(píng)土地資源管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)內(nèi)部控制制度的態(tài)度和認(rèn)識(shí)以及采取的措施。第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估測(cè)評(píng)。加強(qiáng)土地資源管理面臨很多的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等等，因此要測(cè)評(píng)土地資源管理部門是否已經(jīng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并已采取相應(yīng)的防范措施。第三，控制活動(dòng)測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)土地資源管理部門采取的控制活動(dòng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部控制的作用。第四，信息與溝通測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策等是否能夠清晰地在部門內(nèi)以及部門外傳達(dá)。第五，監(jiān)督測(cè)評(píng)。即測(cè)評(píng)土地資源管理部門在制定內(nèi)部控制之后是否對(duì)此進(jìn)行了持續(xù)的監(jiān)督，以確保得以執(zhí)行。完善的內(nèi)部控制制度，將土地問題扼殺在問題源頭，從土地資源管理部門自身的角度真正做到“自我完善”。

（四）加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、加大領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)力度。

審計(jì)結(jié)果是對(duì)土地資源審計(jì)情況最直接的反應(yīng)，通過加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，引起相關(guān)部門的足夠重視，減少問題發(fā)生的頻率，從而實(shí)現(xiàn)開展土地資源審計(jì)的意義。審計(jì)結(jié)果的利用同樣需要多個(gè)部門的協(xié)同配合，監(jiān)管部門、紀(jì)檢部門以及審計(jì)部門要達(dá)成共識(shí)。要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)土地資源違規(guī)違法的處罰力度，審計(jì)部門可以將審計(jì)報(bào)告交由監(jiān)管部門，或者直接對(duì)涉嫌違規(guī)違法人員進(jìn)行懲罰與追究責(zé)任，或者由具體的處理部門在處理案件的過程中，將處理的結(jié)果隨時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，以便將審計(jì)結(jié)果落到實(shí)處，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的追究力度，使處理結(jié)果真正能夠起到警示警戒相關(guān)人員的作用，真正做到審計(jì)有結(jié)論，結(jié)論可使用、使用有效果。

五、結(jié)語(yǔ)

土地資源是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要資源，因而，土地資源的保護(hù)與利用一直是國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。本文通過對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)近年來歷次土地資源審計(jì)內(nèi)容與問題的梳理，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職不當(dāng)是土地資源問題屢禁不止的重要原因。領(lǐng)導(dǎo)干部作為土地資源政策的制定者、執(zhí)行者以及土地資源的管理者，加強(qiáng)對(duì)其責(zé)任的規(guī)范與監(jiān)督是解決土地資源問題、完善土地資源管理的一個(gè)重要舉措。因此，開展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源責(zé)任審計(jì)作為現(xiàn)代審計(jì)制度的重要內(nèi)容，在規(guī)范和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)，加強(qiáng)干部問責(zé)機(jī)制建設(shè)、促進(jìn)土地資源的規(guī)范高效利用將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。

本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：15ZDB160）階段性成果