關(guān)于新時(shí)期上海大都市農(nóng)民居住策略的思考

文/劉靜

黨的十九大報(bào)告明確了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“三步走”的目標(biāo)，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；“上海2035”提出了建設(shè)卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市目標(biāo)。深入貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有效支撐促進(jìn)“上海2035”落地實(shí)施， 要求準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神，按照“當(dāng)好改革開(kāi)放排頭兵，創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求，在新的時(shí)代坐標(biāo)中堅(jiān)定追求卓越的發(fā)展取向”，面向全球、面向未來(lái)，在更高層次上研究新時(shí)代上海大都市的鄉(xiāng)村定位，并提出農(nóng)民居住的空間配置策略、實(shí)施路徑和若干建議。

一、新時(shí)期大都市鄉(xiāng)村發(fā)展定位分析

大都市的農(nóng)民居住問(wèn)題要參考超大型城市郊區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)狀特征與功能定位來(lái)把握，要放在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體系統(tǒng)工程中來(lái)考量，要在落實(shí)“上海2035”總體空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行研究。

（一）鄉(xiāng)村的發(fā)展基礎(chǔ)

廣 的鄉(xiāng)村是人類文明的發(fā)源地，很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)村承載著為人類提供生活空間、提供物質(zhì)基礎(chǔ)、提供必需的生態(tài)環(huán)境等各種功能。人類文明從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明再到生態(tài)文明不斷演進(jìn)和螺旋上升的過(guò)程中，鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系、人類對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值定位的認(rèn)知也在不斷地發(fā)生著變化。

站在當(dāng)前的歷史時(shí)點(diǎn)，從鄉(xiāng)村發(fā)展宏觀環(huán)境來(lái)看，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略已由工業(yè)優(yōu)先、城鎮(zhèn)優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)楣まr(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；鄉(xiāng)村外部公路、鐵路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施條件全面改善；電子信息技術(shù)尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，為高度專業(yè)化分工背景下城市產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。從鄉(xiāng)村自身發(fā)展微觀環(huán)境來(lái)看，鄉(xiāng)村地區(qū)居民生活條件逐步改善，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑、觀光、養(yǎng)生、旅游、度假產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。與此同時(shí)，土地制度改革正在推進(jìn)，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，以及農(nóng)戶房產(chǎn)和宅基地確權(quán)改革，可以實(shí)現(xiàn)土地由資產(chǎn)到資本的身份轉(zhuǎn)變，為工商資本與土地資本的結(jié)合創(chuàng)造了條件。

（二）新時(shí)期大都市鄉(xiāng)村的發(fā)展定位

在這樣的發(fā)展背景及發(fā)展基礎(chǔ)條件下，必須對(duì)鄉(xiāng)村尤其是大都市鄉(xiāng)村的價(jià)值進(jìn)行重新定位?？疾斓聡?guó)、英國(guó)、日本等國(guó)，以及浙江、江蘇等地的一些典型案例發(fā)現(xiàn)，這些鄉(xiāng)村及區(qū)域具有以下共同點(diǎn)：一是具有城鄉(xiāng)等值的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施；二是具有較好的產(chǎn)業(yè)支撐，在功能上具有多樣化的選擇；三是生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，堅(jiān)持人與自然和諧共生，走可持續(xù)發(fā)展的綠色發(fā)展道路；四是具備獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村文化，并且能夠使這種文化在現(xiàn)代文明體系中復(fù)興和重建。把握大都市周邊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在需求和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，以此定位大都市鄉(xiāng)村發(fā)展空間格局。上海的鄉(xiāng)村是“建設(shè)生態(tài)文明的主戰(zhàn)場(chǎng)、長(zhǎng)三角江南田園文化的集中展示區(qū)、承載上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的重要戰(zhàn)略空間”。未來(lái)的上海鄉(xiāng)村空間，不僅僅是廣大農(nóng)民，包括新農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和創(chuàng)業(yè)空間，也是廣大市民享受田園生活、親近自然、品味長(zhǎng)三角江南田園文化的體驗(yàn)空間，更是承接全球城市新興業(yè)態(tài)，承載科創(chuàng)中心建設(shè)的綠色創(chuàng)意靈動(dòng)空間。探討新時(shí)期上海農(nóng)民居住策略要在這樣的總體定位下進(jìn)行。

二、上海大都市農(nóng)民居住的總體策略

（一）上海鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)分析

近年來(lái)，上海市農(nóng)村的常住人口呈線性減少，2008-2017年十年間，上海農(nóng)村人口從339.24萬(wàn)下降到154.83萬(wàn)，減少了54%，農(nóng)村從業(yè)人員數(shù)量減少了27%。鄉(xiāng)村老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重，崇明、金山、青浦、奉賢等遠(yuǎn)郊區(qū)村莊出現(xiàn)了明顯人口空心化現(xiàn)象，部分地區(qū)實(shí)際居住的老年人比例超過(guò)50%，鄉(xiāng)村活力嚴(yán)重不足。以奉賢區(qū)為例，2013-2016年60歲以上老年人口占戶籍人口比例呈線性上升，截至2016年底，該比例已達(dá)30%。青壯年人口外流情況普遍，松江區(qū)80%的在村人口為老年人。鄉(xiāng)村社會(huì)治理承受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)接合部和工業(yè)園區(qū)附近的農(nóng)村地區(qū)，大量外來(lái)務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等人員長(zhǎng)期持續(xù)居留，呈現(xiàn)出典型的“新二元結(jié)構(gòu)”特征，給農(nóng)村社區(qū)治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)(圖1)。

圖1 近十年上海市農(nóng)村人口及農(nóng)村從業(yè)人員數(shù)量變化折線圖

土地使用方面，伴隨著城市擴(kuò)張和土地的非農(nóng)化使用，農(nóng)用地規(guī)模呈下降趨勢(shì)，耕地面積逐年減少，且集中分布于崇明三島、杭州灣北岸、黃浦江上游、滬北遠(yuǎn)郊等區(qū)域。2016年，上海宅基地總面積占規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地總面積的40%，總量大，分布較散，利用效率總體不高，基礎(chǔ)設(shè)施配套相對(duì)薄弱。

除此之外，鄉(xiāng)村地區(qū)不同程度存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、水環(huán)境差、污染嚴(yán)重、居住環(huán)境差、鄉(xiāng)村特色不明顯等系列問(wèn)題，與建設(shè)城鄉(xiāng)一體的卓越全球城市目標(biāo)定位差距依然很大。

（二）上海大都市農(nóng)民居住的總體策略

在大都市鄉(xiāng)村定位及發(fā)展格局的指引之下，落實(shí)“上海2035”城市總體規(guī)劃要求，立足上海鄉(xiāng)村實(shí)際，提出農(nóng)居空間資源配置的總體策略。

1．加強(qiáng)分類施策。農(nóng)村居住問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是“以宅基地為主的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的資源配置”問(wèn)題，其核心是建立與鄉(xiāng)村空間格局優(yōu)化要求相適應(yīng)的農(nóng)居空間資源配置方式。根據(jù)鄉(xiāng)村總體發(fā)展特點(diǎn)及趨勢(shì)，要重點(diǎn)保護(hù)具有歷史文化底蘊(yùn)和風(fēng)貌特色的村莊，保留整體空間格局、資源、環(huán)境、規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史文化要素等綜合評(píng)價(jià)較高的村莊，有序遷并環(huán)境差、規(guī)模小、分布散的村莊，推動(dòng)高效集約地改善鄉(xiāng)村環(huán)境，提升鄉(xiāng)村配套設(shè)施及公共服務(wù)水平。要尊重鄉(xiāng)村個(gè)性、發(fā)展條件與潛力，因地制宜、因村施策推動(dòng)農(nóng)居村莊優(yōu)化。對(duì)保護(hù)保留類村莊，要著力配套支持政策，增強(qiáng)其活力。

2．鼓勵(lì)適度集中。從問(wèn)題瓶頸和效益效能上看，推動(dòng)農(nóng)民集中居住是破解上海資源環(huán)境約束、實(shí)現(xiàn)高水平的鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)更高水平的小康社會(huì)和更高水平的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，是上海提高城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。要引導(dǎo)高速公路高速鐵路高壓線“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)、純農(nóng)地區(qū)以及撤并村范圍內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住。適當(dāng)推進(jìn)保留（保護(hù)）村宅基地集中歸并，鼓勵(lì)實(shí)施宅基地有償使用和退出制度，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出一戶多宅及出租、空置宅基地，促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用。

3．保障和諧宜居。凸顯鄉(xiāng)村人與自然和諧的宜居功能，通過(guò)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變帶動(dòng)農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。健全完善農(nóng)村村民住房配置方式，完善農(nóng)村住宅產(chǎn)品，以多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“戶有所居”的基本權(quán)益，嚴(yán)控獨(dú)立住宅，鼓勵(lì)采用多層、高層等節(jié)地型住宅。

綜上所述，牙齦色度的影響因素在不同文獻(xiàn)報(bào)道中所得到的結(jié)論不盡相同,這可能是由于測(cè)色儀器、測(cè)色區(qū)域、樣本含量、混淆因素等不同所造成的。在今后有關(guān)牙齦色度的研究中,應(yīng)注重測(cè)量手段的特殊化準(zhǔn)確化、測(cè)量環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)化、設(shè)計(jì)原則的執(zhí)行、觀察者的可靠性評(píng)估，以使得到的數(shù)據(jù)和結(jié)論更科學(xué)、更客觀。

4．注重鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)。保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌和自然生態(tài)格局，開(kāi)展農(nóng)村住宅風(fēng)貌設(shè)計(jì)，彰顯鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌；完善農(nóng)村住宅建設(shè)施工標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展農(nóng)村住宅建筑設(shè)計(jì)，優(yōu)化農(nóng)村住房戶型，提高房屋美觀性和使用價(jià)值。

三、上海大都市農(nóng)民居住的實(shí)施策略

匹配鄉(xiāng)村未來(lái)經(jīng)濟(jì)、人口、空間變化趨勢(shì)，針對(duì)撤并村，應(yīng)以集中居住為主要策略改善農(nóng)民居住條件，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；針對(duì)保留保護(hù)村，應(yīng)以活化利用為主要策略，挖掘鄉(xiāng)村價(jià)值，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面發(fā)展。

（一）推動(dòng)撤并村農(nóng)民集中居住

1．基本思路與策略。推動(dòng)撤并村農(nóng)民集中居住的核心是促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。由于郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)等基礎(chǔ)條件較好，鼓勵(lì)將其作為集中居住的引導(dǎo)區(qū)域，在完善相關(guān)配套建設(shè)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)改善居住生活條件、公共服務(wù)均等化、增加非農(nóng)就業(yè)和提高保障水平的綜合目標(biāo)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

具體來(lái)講，一要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)以及零散居住等區(qū)域農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，并從容積率、資金、配套費(fèi)等方面給予政策支持。二是要積極探索以房換房、貨幣化補(bǔ)償以及二者結(jié)合等多種模式，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，保障農(nóng)民居住以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利。三是要提升城鎮(zhèn)集中居住區(qū)公共服務(wù)配套水平，從教育資源、社會(huì)保障、生活設(shè)施配套、居住環(huán)境品質(zhì)、人居安全等方面加大對(duì)城鎮(zhèn)集中居住區(qū)的投入和支持力度，提高城鎮(zhèn)集中居住區(qū)對(duì)農(nóng)民的吸引力。四是以規(guī)劃為引導(dǎo)，針對(duì)各村莊的改造與建設(shè)應(yīng)根據(jù)保護(hù)、保留、撤并村有針對(duì)性地投入資金，避免資源浪費(fèi)和低效投資。

2．具體路徑設(shè)計(jì)。早在1993年，上海市即開(kāi)始了推進(jìn)農(nóng)民集中居住的系列實(shí)踐。近年來(lái)，逐步形成了以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為核心，以出讓金返還和補(bǔ)貼為資金支持，以土地綜合整治為推進(jìn)平臺(tái)，以尊重農(nóng)民的意愿為前提，穩(wěn)妥推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)民相對(duì)集中居住和宅基地歸并的總體格局，截至2018年6月，全市已開(kāi)展37個(gè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)涉及搬遷20923戶農(nóng)民，已完成搬遷農(nóng)戶15525戶，占計(jì)劃搬遷總量的74%。主要形成以下集中典型路徑：

(1)以“外岡”為代表的進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)安置模式。該模式下，農(nóng)民采用“動(dòng)遷安置房”方式上樓集中安置，農(nóng)民基本不花錢或花少量錢即可得到與舊房面積相同的具有全產(chǎn)權(quán)、可上市交易的新房。該模式的安置房型為節(jié)地型住宅，安置小區(qū)多為小高層，容積率基本達(dá)到1.6以上。安置小區(qū)主要采用“雙重身份（農(nóng)民+居民）、聯(lián)合管理”的社區(qū)管理模式，即在村集體組織撤銷之前，農(nóng)民除不能申請(qǐng)宅基地外，仍然能享受村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他權(quán)益如股份分紅等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)其居民身份，籌建社區(qū)居委會(huì)，與村委會(huì)一起成立聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行安置小區(qū)的管理并提供相關(guān)服務(wù)。該模式節(jié)地率高（60%），適用于快速城鎮(zhèn)化地區(qū)。

（2）以“廊下”為代表的跨村集中安置模式。該模式以金山區(qū)廊下鎮(zhèn)為典型，農(nóng)民采用“異地建房”方式集中安置，根據(jù)農(nóng)民意愿，在鎮(zhèn)區(qū)附近選取安置地塊，用地性質(zhì)仍為農(nóng)村宅基地。鎮(zhèn)政府通過(guò)招投標(biāo)確定開(kāi)發(fā)公司后統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，農(nóng)民以低價(jià)進(jìn)行購(gòu)買。該模式下的安置小區(qū)多采用聯(lián)排住宅的建筑形式，樓層一般為2-3層，獨(dú)門獨(dú)戶。農(nóng)民搬入新房后，安置小區(qū)基本按照城市居住小區(qū)的物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，但農(nóng)民的戶籍、土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)及各種福利仍然保持不變?？绱寮邪仓?，遠(yuǎn)離都市環(huán)境，白墻 瓦觀音兜的老式建筑保留“郊”的空間特質(zhì)。當(dāng)前，全市僅有金山區(qū)的2個(gè)項(xiàng)目采取了該種模式。

（3）以“新葉”為代表的村內(nèi)平移安置模式。該模式以奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村為典型，屬于村莊整治模式，拆舊和安置都在一個(gè)村莊范圍內(nèi)操作，按照村莊規(guī)劃對(duì)農(nóng)民采用“本地建房”方式集中安置，安置地塊的用地性質(zhì)仍為農(nóng)村宅基地。安置小區(qū)的居住戶型為每?jī)蓱袈?lián)體為一棟，樓層高度一般為2-3層。根據(jù)農(nóng)民的生活習(xí)慣和生活方式等，在安置小區(qū)內(nèi)設(shè)置了村委會(huì)、活動(dòng)室等配套設(shè)施。

集中居住模式適用于解決撤并村以及零星退出宅基地農(nóng)民的居住問(wèn)題。不同安置模式各有利弊；進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)模式以宅換房，一戶宅基地?fù)Q取2-3套配套商品住宅，容積率大，土地集約度高，不會(huì)出現(xiàn)二次搬遷現(xiàn)象，但同時(shí)也存在安置小區(qū)建設(shè)成本相對(duì)較高的問(wèn)題，適用于快速城鎮(zhèn)化、具備較高經(jīng)濟(jì)承受能力的區(qū)域；本村或跨村平移模式有利于維護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、相對(duì)來(lái)講建設(shè)成本也較低，但總體來(lái)講，并不能有效節(jié)約土地，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，可能會(huì)出現(xiàn)二次搬遷現(xiàn)象；存量房及貨幣化補(bǔ)償模式市場(chǎng)化程度最高，有利于最大限度節(jié)約土地資源，但其需要一定的存量房資源，現(xiàn)金流壓力比較大。

（二）推動(dòng)保留保護(hù)村宅基地及房屋的活化利用

1．基本思路與策略。宅基地（房屋）活化利用的核心是促進(jìn)城市資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村功能升級(jí)。以“土地公有制性質(zhì)不改變、集體建設(shè)用地總量不增加、耕地保護(hù)紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”為基本前提，按照“規(guī)劃控制、存量?jī)?yōu)化、節(jié)約集約、利益兼顧”的基本原則，適當(dāng)拓展農(nóng)村宅基地及房屋的功能，暢通農(nóng)村宅基地復(fù)合多元利用程序和渠道，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民盤活空閑宅基地資源進(jìn)行復(fù)合多元利用，保障農(nóng)村宅基地用益物權(quán)，吸引城市人才、資金、服務(wù)、政策等各方面向鄉(xiāng)村集聚，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

在具體的推進(jìn)策略上，一是要把活化利用的對(duì)象鎖定在保留保護(hù)村，鎖定在資源、環(huán)境、規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史、文化等方面綜合評(píng)價(jià)較高的村莊，尤其是具有歷史文化底蘊(yùn)和風(fēng)貌特色的村莊。二是要注重增強(qiáng)村莊發(fā)展動(dòng)力和活力，在大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、集體、企業(yè)的合作，因地制宜地培育和發(fā)展具有鄉(xiāng)村環(huán)境文化資源偏好的新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，如休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)村民宿、創(chuàng)意辦公等。三是要注重激活村莊存量資源，結(jié)合國(guó)土空間綜合整治、郊野公園建設(shè)、農(nóng)民集中居住等項(xiàng)目推進(jìn)，進(jìn)行鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地空間平移和布局優(yōu)化，對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行功能置換。四是要注重提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和公共服務(wù)水平，改善村莊人居環(huán)境。合理配置鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)等設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)，加快建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的市政設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施，重點(diǎn)解決農(nóng)村生活污水處理、村溝宅河整治、農(nóng)村垃圾收運(yùn)等問(wèn)題，

2．具體路徑設(shè)計(jì)。近幾年，國(guó)家從各個(gè)層面提出農(nóng)村宅基地多元活化利用的要求，各地圍繞農(nóng)村空閑宅基地或農(nóng)民住房也進(jìn)行了探索。綜合各地經(jīng)驗(yàn)，可行的活化路徑主要包括以下幾種：

一是自營(yíng)模式。允許農(nóng)民以自家空余宅基地或空閑房屋從事小型商業(yè)零售、農(nóng)家樂(lè)、民宿等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或?qū)⑵渥鳛檗r(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

二是規(guī)?；鲎?。由鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)空閑房屋和宅基地入股、出租等方式統(tǒng)籌一定規(guī)模的宅基地，引入市場(chǎng)化機(jī)制，委托第三方統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)，作為鄉(xiāng)間民宿、產(chǎn)業(yè)之家、藍(lán)領(lǐng)宿舍等出租，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、企業(yè)等多方利益共享。浦東連民村、青浦張馬村均采用該模式推動(dòng)鄉(xiāng)村更新，這也是大都市鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民居住的重點(diǎn)發(fā)展模式。

三是抵押。它是指農(nóng)民保有宅基地（房屋）使用權(quán)的同時(shí)，將房屋所有權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，獲得融資貸款用于農(nóng)業(yè)發(fā)展。建議在農(nóng)村集體建設(shè)用地（含宅基地）使用權(quán)調(diào)查確權(quán)和相關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)完善后適時(shí)推進(jìn)。

活化利用的方式為無(wú)規(guī)劃覆蓋或被規(guī)劃確定為保留保護(hù)村莊的區(qū)域提供了宅基地功能活化的途徑，屬于農(nóng)村地區(qū)自下而上自主探索發(fā)展的一種模式，其程序簡(jiǎn)單、行政成本低、發(fā)展較快，但也可能出現(xiàn)管理相對(duì)混亂、發(fā)展層次較低、同質(zhì)化嚴(yán)重、經(jīng)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)較大等問(wèn)題，需要通過(guò)政策引導(dǎo)加以規(guī)范。

四、關(guān)于上海大都市農(nóng)民居住的若干建議

（一）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

強(qiáng)調(diào)生態(tài)格局優(yōu)先，注重優(yōu)化和保護(hù)具有江南水鄉(xiāng)特色的基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局；要實(shí)施多規(guī)融合，統(tǒng)籌整合各條線資金和政策，集中改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件；要尊重鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的差異性，立足鄉(xiāng)村自身資源及文化 賦，推動(dòng)其特色化發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)外在發(fā)展環(huán)境具有更大的不確定性，要賦予規(guī)劃生長(zhǎng)彈性，給予空間多樣發(fā)展選擇。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化政策供給

在農(nóng)民集中居住方面，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)民個(gè)人建房，積極探索推動(dòng)農(nóng)民集中居住的多樣化路徑和政策，分類引導(dǎo)農(nóng)民采用進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住、本村或跨村平移集中居住或者貨幣化補(bǔ)償?shù)确绞酵顺稣亍＜哟笙嚓P(guān)資金扶持力度，通過(guò)提高出讓金返還比例支持農(nóng)民集中居住。在宅基地（房屋）活化利用方面，穩(wěn)步探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)”分置，在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提下，適度慎審放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)，拓展宅基地功能，盤活空閑宅基地用于發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、養(yǎng)老以及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；允許農(nóng)民利用空閑宅基地自營(yíng)或出租用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。與此同時(shí)，要注重構(gòu)建科學(xué)合理的利益共享機(jī)制，體現(xiàn)開(kāi)發(fā)主體、產(chǎn)權(quán)主體之間以及內(nèi)部成員之間的差異，保障農(nóng)民利益，做到企業(yè)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展雙贏。同時(shí)要逐一規(guī)范使用審批程序、建立協(xié)同管理機(jī)制。

（三）要注重文化傳承

上海的鄉(xiāng)村是“海派江南”，良 文化的沉淀、岡申文化積累、吳越文化的交匯、西方文化的沖擊等，造就了上海鄉(xiāng)村文化的多元性。在農(nóng)民居住問(wèn)題的解決中傳承文化，要注重保護(hù)現(xiàn)有自然資源、文化古跡尤其是具有江南特色的建筑樣式和風(fēng)貌，要注重保護(hù)村莊自然肌理與文脈，同時(shí)注重非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，尊重地方風(fēng)俗習(xí)慣，復(fù)興鄉(xiāng)村活動(dòng)。

（四）要注重保障農(nóng)民權(quán)益

上海大都市區(qū)建設(shè)卓越的全球城市進(jìn)程中，廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題也日益凸顯，積極回應(yīng)農(nóng)民對(duì)美好生活的訴求必須要直面和解決這一問(wèn)題，注重建立鄉(xiāng)村“造血機(jī)制”，涉及集中居住區(qū)的選址、規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戶型設(shè)計(jì)、房屋建設(shè)、集中居住區(qū)景觀美化等諸多方面的事項(xiàng)，要切實(shí)做到尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神。同時(shí)要注重維護(hù)和保障農(nóng)民利益，通過(guò)保障住房、土地流轉(zhuǎn)、宅基地活化、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方式，使農(nóng)民的固定資產(chǎn)增值，同時(shí)長(zhǎng)期獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、房屋租賃費(fèi)、工作酬勞、集體分紅等多方收益。