高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中存在的問題及對策

曲蕊

摘要：近年來，我國高等學(xué)?？蒲袑?shí)力日益雄厚，國家對科研經(jīng)費(fèi)的投入總額不斷增長，科研經(jīng)費(fèi)管理是否切實(shí)有效，各級監(jiān)督是否高效規(guī)范，直接決定著高校的整體的科研水平。本文立足于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理實(shí)踐，揭示高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理亂象，擬從預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)支出、結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)管機(jī)制四方面識別高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中的問題，并提出優(yōu)化我國高校科研經(jīng)費(fèi)管理流程的建議，對高校科研經(jīng)費(fèi)管理具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)管理;高校;內(nèi)控

一、引言

目前，國家日益重視科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新對我國經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，頒布各類有助于激發(fā)科研創(chuàng)新活力的政策推動我國綜合科研能力。高等學(xué)校作為我國科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新的主陣地，和高級創(chuàng)新人才的聚集地，是促進(jìn)我國科技創(chuàng)新發(fā)展的重要場所。隨著國家、各級政府和社會各界對高?？蒲泄ぷ鞯闹С至Χ炔粩嗉哟螅咝？蒲薪?jīng)費(fèi)總量迅速增長，根據(jù)科技部發(fā)布的《中國普通高校創(chuàng)新能力監(jiān)測報告2016》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止2015年，我國高?？蒲惺杖脒_(dá)998.6億元，是2016年的3.6倍。因此，如何有效管理科研經(jīng)費(fèi)，將科研經(jīng)費(fèi)使用效益發(fā)揮到最大化，是促進(jìn)我國高等學(xué)校科研事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保證。關(guān)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的研究，國內(nèi)外諸多學(xué)者就相關(guān)領(lǐng)域開展研究，取得豐富成果，絕大數(shù)研究視角結(jié)合近年國家政策導(dǎo)向，集中關(guān)注“放管服”背景下如何優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理、科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、及對從內(nèi)部控制各流程改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理等。陳豐（2017）從高校科研經(jīng)費(fèi)管理研究現(xiàn)狀分析出發(fā)，梳理高校在科研經(jīng)費(fèi)“放管服”方面的具體內(nèi)容和政策落實(shí)難點(diǎn)，從組織實(shí)施、制度設(shè)計、內(nèi)控與監(jiān)管、配套設(shè)置四個方面提出高校科研經(jīng)費(fèi)“放管服”的改革措施。袁新文、洪少丹（2013）從系統(tǒng)性視角出發(fā)，通過分析系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境因素，闡明了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管體系在結(jié)構(gòu)上的相關(guān)性，從涉及科研經(jīng)費(fèi)管理的各個環(huán)節(jié)出發(fā)（包括課題組、科研管理部、財務(wù)部門和審計部門）建立起科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管系統(tǒng)。袁繼英等（2014）從內(nèi)控視角著眼，按照五項(xiàng)業(yè)務(wù)類型系統(tǒng)分析了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制涉及的關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，逐一梳理各內(nèi)控環(huán)節(jié)涉及的相關(guān)責(zé)任部門，提出了明確部門分工、加強(qiáng)協(xié)作、整合系統(tǒng)共享各部門信息等措施建議。本文的研究方法為文獻(xiàn)研究法結(jié)合歸納演繹法，梳理高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中存在的問題，并提出優(yōu)化我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程的建議，對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理具有一定的指導(dǎo)意義。

二、科研經(jīng)費(fèi)管理失范的主要形式

（一）用于私人消費(fèi)

中科協(xié)調(diào)查結(jié)果表明，僅有四成左右高?？蒲薪?jīng)費(fèi)用于科研項(xiàng)目本身，這表明半數(shù)以上科研資金用于非科研活動支出，灰色收入氣氛濃郁。一些課題負(fù)責(zé)人在支出科研經(jīng)費(fèi)時，抱著“自己申請來的經(jīng)費(fèi)，想怎么花就怎么花”的思想，不能按照財務(wù)管理和報銷規(guī)定列支，隨意擴(kuò)大支出范圍、未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算、未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度、突擊花錢等，將非科研用途的發(fā)票用于課題報銷。

（二）以虛假發(fā)票套取科研經(jīng)費(fèi)

近年來，不斷曝光一些重點(diǎn)高校的科研人員騙取、套取、挪用、截留科研經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象，涉案金額動輒數(shù)十萬元。高?？蒲腥藛T素質(zhì)參差不齊，對財經(jīng)紀(jì)律認(rèn)識意識淡薄，部分人存在金錢至上的價值觀，利用科研經(jīng)費(fèi)圈錢現(xiàn)象時有發(fā)生?？蒲泄ぷ魉鑳x器設(shè)備等是科研工作開展的基本條件，直接費(fèi)用在科研經(jīng)費(fèi)中占的比例比較大。部分科研人員在購買科研儀器設(shè)備、測試化驗(yàn)加工、與外單位開展科研協(xié)作活動時吃回扣，更有甚者，通過虛假合同，陰陽合同，虛假發(fā)票等方式騙取科研經(jīng)費(fèi)，變相的使科研經(jīng)費(fèi)落入私人的腰包，并未產(chǎn)生真正的科研成果。

（三）科研項(xiàng)目結(jié)算不及時

按照相關(guān)財務(wù)制度規(guī)定，對于已經(jīng)完成并通過驗(yàn)收的科研課題，高校財務(wù)部門應(yīng)該對課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核，收回結(jié)余資金或另做他用。但目前各高校均存在一定數(shù)量的“結(jié)題不結(jié)賬”項(xiàng)目，結(jié)余經(jīng)費(fèi)長期掛賬、年年結(jié)轉(zhuǎn)，這都在一定程度上造成了資金閑置浪費(fèi)，也給科研課題績效評價帶來一定的困難。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)存問題原因分析

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，“重立項(xiàng)、輕管理”思想猶存

在我國現(xiàn)行的高校教師職稱晉升體制下，絕大多數(shù)高校仍將教師申請到的科研項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模作為職稱評定的重要考核因素。這使得高校教師往往一心放在各類科研項(xiàng)目前期立項(xiàng)準(zhǔn)備、申報及部分程序性事務(wù)上，而對于財務(wù)預(yù)算編制往往花費(fèi)時間較少，同時，“重立項(xiàng)、輕管理”的思想使得科研人員不能準(zhǔn)確測算項(xiàng)目實(shí)際資金需求及預(yù)算安排，科研工作本身的繁瑣復(fù)雜也使得科研人員無暇仔細(xì)研讀各類科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)編制要求等，這些都導(dǎo)致了科研項(xiàng)目預(yù)算編制流于形式，由此帶來的項(xiàng)目執(zhí)行調(diào)整支出預(yù)算等為中期檢查和結(jié)題審計埋下了隱患。

（二）松散的結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理制度，結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象偶有發(fā)生

長期以來，上級資金撥付部門也未對科研課題結(jié)余資金制定統(tǒng)一明確的管理辦法，使得高校有關(guān)部門未對科研課題結(jié)余資金問題給予充分重視，造成普遍存在的結(jié)余資金管理松散問題，具體表現(xiàn)如下：一是結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象時有發(fā)生。主要原因是高校財務(wù)部門和科研部門信息不對稱，部門間溝通協(xié)調(diào)不夠充分，部分科研項(xiàng)目完成結(jié)題驗(yàn)收之后，項(xiàng)目主管部門將項(xiàng)目進(jìn)展相關(guān)材料直接反饋給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人而非項(xiàng)目承擔(dān)單位的管理部門，導(dǎo)致相關(guān)管理部門無法充分掌握項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展情況，發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管和約束責(zé)任。二是已結(jié)題的科研項(xiàng)目存在監(jiān)管漏洞。早在2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就共同印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）（以下簡稱“50號文”）改

進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式，但很多高校并未對科研項(xiàng)目結(jié)余資金如何管理出臺具體的管理辦法，甚至部門高校存在對已結(jié)題科研經(jīng)費(fèi)差別對待，游離于制度之外的思想（劉俊，2013）。長期未結(jié)項(xiàng)科研資金大量沉淀，導(dǎo)致資金閑置浪費(fèi)，為腐敗滋生提供了溫床，變相助長了虛假報銷等不良風(fēng)氣。此外，為響應(yīng)50號文精神，在項(xiàng)目結(jié)余資金處理和方式和留用等問題上，國家已于2017年出臺財教科6號文貫徹落實(shí)50號文精神。各高校應(yīng)在充分理解政策精神、享受政策紅利的前提下兼顧學(xué)校各利益相關(guān)方權(quán)益，若一味忽視項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和承擔(dān)方利益訴求統(tǒng)籌比例過高，可能仍會促使突擊花錢現(xiàn)象產(chǎn)生，甚至造成違法違規(guī)行為。

（三）監(jiān)管機(jī)制不健全、力度不到位

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)全方面管理是涉及多維、復(fù)雜、多部門聯(lián)動的系統(tǒng)工程，要對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理全過程的方方面面進(jìn)行梳理，從科研項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算管理、執(zhí)行管理、資產(chǎn)管理、結(jié)題審計、結(jié)余資金管理等多個方面進(jìn)行監(jiān)管（王文艷，2018）。首先，目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管責(zé)任履行主體仍以單位內(nèi)部審計為主，執(zhí)行的主要部門為審計處和紀(jì)委監(jiān)察處，審計人員來源于單位內(nèi)部這一現(xiàn)象天然的導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)審計缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。部分高校審計部門往往處于地位不高、權(quán)威性不夠的尷尬境地，審計結(jié)果的權(quán)威性受到行政性制約。其次，很多高校對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程監(jiān)督并不到位，在實(shí)際操作中，大多數(shù)只關(guān)注結(jié)項(xiàng)時財務(wù)收支審計和預(yù)決算審計，多為事后審計，并未觸及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用實(shí)質(zhì)，在杜絕項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)濫用方面發(fā)揮的作用更是大打折扣。最后，要實(shí)現(xiàn)多維度、全方面監(jiān)管，要考慮高?？蒲许?xiàng)目管理中涉及的具體管理過程，多部門通力配合。如在資產(chǎn)管理方面，科研部門應(yīng)充分論證科研設(shè)備采購的可行性，資產(chǎn)部門應(yīng)定期清查科研資產(chǎn)有效性反饋給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，而財務(wù)部門應(yīng)及時完成與資產(chǎn)部門對賬工作，推動科研項(xiàng)目進(jìn)展;在預(yù)算管理方面，財務(wù)部門應(yīng)積極參與到項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，對有需要的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行指導(dǎo)，審核項(xiàng)目預(yù)算編制是否合理合規(guī)，測算依據(jù)是否符合項(xiàng)目進(jìn)展需要，保證科研項(xiàng)目預(yù)算編制切實(shí)可行。

四、提升高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理水平的主要途徑

（一）優(yōu)化預(yù)算流程管理，建立預(yù)算績效考核機(jī)制

近年來，國家已經(jīng)部署、制定一批擴(kuò)大科研人員自主權(quán)的有關(guān)措施，改革措施制定的前提是充分相信科研人員、充分尊重科研規(guī)律，如國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）提出“規(guī)范預(yù)算編制、科學(xué)合理實(shí)事求是的編制項(xiàng)目預(yù)算”，50號文提出中央財政科研項(xiàng)目資金管理要“根據(jù)科研活動規(guī)律和特點(diǎn)，改進(jìn)預(yù)算編制方法，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限”，國家層面已經(jīng)意識到科研項(xiàng)目優(yōu)化預(yù)算管理的重要性，各地、各高校要在充分理解文件精神的前提下，結(jié)合自身實(shí)際情況出臺相關(guān)落實(shí)細(xì)則，并加快科研項(xiàng)目管理改革。充分認(rèn)識到科學(xué)研究的未知性和科研自身的規(guī)律，讓科研人員根據(jù)科學(xué)活動需要使用科研經(jīng)費(fèi)，建立柔性的科研預(yù)算管理制度，充分發(fā)揮客源人員能動性，增加自主權(quán)。此外，高校要建立健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。一般情況下，高?？蒲许?xiàng)目管理多歸由財務(wù)處管理，很多科研項(xiàng)目特有的職責(zé)和工作任務(wù)無法明確分配，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無法高效利用。高?？煽紤]建立預(yù)算管理委員會，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平，保障資金規(guī)范、合理和有效使用。由于高校經(jīng)濟(jì)活動較之一般行政事業(yè)單位較為復(fù)雜，涉及教學(xué)、科研、后勤。資產(chǎn)、學(xué)生等業(yè)務(wù)，因此預(yù)算管理委員會成員應(yīng)考慮高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)方方面面涉及的人員，如校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)主管、主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等。作為學(xué)校預(yù)算管理的咨詢機(jī)構(gòu)，由具有一定代表性的教職工參加，對學(xué)校預(yù)算編制、年度預(yù)算執(zhí)行情況報告、預(yù)算績效評價報告等提出建議、實(shí)施監(jiān)督。通過預(yù)算委員會強(qiáng)化預(yù)算績效管理機(jī)制，將全部預(yù)算項(xiàng)目均納入績效管理的范疇，真正起到預(yù)算管理智庫的作用。

（二）提高間接費(fèi)比重，加大科研人員獎勵

中華民族的偉大復(fù)興關(guān)鍵在于科技創(chuàng)新，而科技創(chuàng)新的主力在于創(chuàng)新型人才。如何調(diào)動人的能動性和積極性，關(guān)乎創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的成敗。與英美一些發(fā)達(dá)國家相比，我國科研經(jīng)費(fèi)直接費(fèi)比重較大、間接費(fèi)比重較少，在預(yù)算安排方面，直接費(fèi)多用于支持科研項(xiàng)目設(shè)備購置、材料采購等，而間接費(fèi)可用于人員績效等獎勵支出（王媛媛，2018）。重物輕人，是長期以來我國科研項(xiàng)目管理的弊端，采購儀器設(shè)備、配置電腦、購買辦公用品等相較于給科研人員發(fā)放績效獎勵似乎更為合理?？蒲腥藛T是科研活動中最具創(chuàng)造性的主體，他們在科研項(xiàng)目進(jìn)行中付出了創(chuàng)造性的勞動，理應(yīng)獲得對等的報酬，現(xiàn)行條件下科研人員的智力活動并未得到充分認(rèn)可和對等補(bǔ)償。為進(jìn)一步完善間接費(fèi)用的成本補(bǔ)償機(jī)制，50號文中提出的一系列對科研人員“激勵+松綁”的政策，為廣大科研人員創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，讓科研人員不為俗務(wù)所累，潛心研究，才能激發(fā)他們參與科研的積極性。

（三）加強(qiáng)結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理，將結(jié)題工作制度化、流程化

結(jié)題結(jié)賬是科研項(xiàng)目通過驗(yàn)收后的最后管理環(huán)節(jié)，對科研項(xiàng)目全過程管理，提高資金使用效益，促進(jìn)高?？蒲泄ぷ鞯陌l(fā)展具有重要意義。高校應(yīng)區(qū)分不同來源的科研項(xiàng)目，建立起結(jié)題結(jié)賬的長效工作機(jī)制，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)落到實(shí)處。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)該依據(jù)上級單位下達(dá)的項(xiàng)目驗(yàn)收通知向科研部門提出結(jié)題結(jié)賬申請，科研部門依據(jù)此申請將結(jié)賬通知下達(dá)財務(wù)部門，財務(wù)部門根據(jù)本單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法，及時處理結(jié)余資金。需要注意的是，50號文對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金單位自主留用的權(quán)限和期限做出了新規(guī)定，將部分已經(jīng)結(jié)題項(xiàng)目資金的在2年內(nèi)的處置權(quán)限留歸單位使用。同時，對逾期結(jié)題不結(jié)賬的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人建立一定懲罰機(jī)制，如限制新立項(xiàng)科研項(xiàng)目、凍結(jié)現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)余額等，使科研項(xiàng)目結(jié)余資金管理走上制度化、常態(tài)化道路。

（四）建立全過程、多角度科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督、審計體系，加大違法行為懲處力度

從資金來源看，我國高校科研經(jīng)費(fèi)來源多樣化且分散，國家、各部委、省、市等層面都有分散的科技支撐計劃，經(jīng)費(fèi)來源的多樣化為我國高等學(xué)?？蒲惺聵I(yè)的快速發(fā)展提供了強(qiáng)大的資金支持，同時也帶來了一定的資金監(jiān)管問題。從外部監(jiān)督角度來看，截至目前國家層面并未出臺統(tǒng)一法律法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)管中協(xié)調(diào)困難，多頭管理、監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明。而社會監(jiān)督要想發(fā)揮有效作用必須依賴于信息對稱，但《中華人民共和國政府信息公開條例》里并未明確提出科研項(xiàng)目公開的信息條目，這就導(dǎo)致社會監(jiān)督的局限性，需要充分加強(qiáng)信息公開機(jī)制，只有公開才能避免暗箱操作。同時，外部審計模式也要成為新常態(tài)以彌補(bǔ)高校內(nèi)部審計帶來的問題。自黨的十八大以來，中央和國家機(jī)關(guān)先后派出各類巡視組對國內(nèi)各個重點(diǎn)領(lǐng)域開展巡視和監(jiān)督工作，不少高校也在巡視名單之列，通過巡視反饋的問題來看，巡視領(lǐng)域涵蓋各個方面，包括高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域，對腐敗力量起到一定的威懾作用，建議此種監(jiān)督形式在未來一定時期內(nèi)廣泛使用。同時，借鑒英美等發(fā)達(dá)國家科研項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，以科研經(jīng)費(fèi)的申請為起點(diǎn)，到后續(xù)的資金分配、預(yù)算執(zhí)行、績效考核和評價等各個環(huán)節(jié)都要至于控制和監(jiān)督之下。發(fā)現(xiàn)問題絕不姑息，發(fā)現(xiàn)一例、處理一例，情節(jié)特別嚴(yán)重的還要通過法律渠道解決。因此對科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督是科研經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

總之，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)長期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要高校內(nèi)部財務(wù)部門、科技部門、紀(jì)委監(jiān)察部門等和科研人員的通力配合，科研經(jīng)費(fèi)管理水平的提升有助于提高科研人員的創(chuàng)作積極性，釋放創(chuàng)新活力，從而取得優(yōu)秀的科研成果。

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