如何優(yōu)化法院資源配置

摘 要：“案多人少”矛盾隨著司法改革的深入越發(fā)突出，文章采用實(shí)證主義的分析方法，以西部某基層法院的調(diào)研數(shù)據(jù)為切入視角，用實(shí)證分析的方法，從優(yōu)化司法資源配置的角度，進(jìn)一步直面問(wèn)題，分析解決問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞：案多人少；實(shí)證分析；資源配置

對(duì)于司法實(shí)踐而言，中國(guó)社會(huì)目前處于矛盾的多發(fā)期、凸顯期?；鶎臃ㄔ旱臋C(jī)遇與挑戰(zhàn)尤甚，但于此同時(shí)也有許多聲音表示，中國(guó)不存在“案多人少”問(wèn)題。他們指出，在歐洲及一些西方國(guó)家，法官的辦案壓力同樣較大，歐美法官年審案量高達(dá)上千件，2012年部分國(guó)家每10萬(wàn)人口對(duì)應(yīng)的法官數(shù)量為：美國(guó)0.6個(gè)聯(lián)邦法官、9.99個(gè)州法官；英國(guó)6.77個(gè)；德國(guó)24.46個(gè)；法國(guó)9.5個(gè)；日本2.73個(gè)；我國(guó)則是14.4個(gè)。筆者在此以實(shí)證調(diào)查主義的研究方法，在西部地區(qū)某基層法院近10年來(lái)的數(shù)據(jù)調(diào)研為基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析目前突出的“案多人少”現(xiàn)狀以及解決方式。

一、基本情況說(shuō)明（以近10年的數(shù)據(jù)為參考）

（一）近10年來(lái)法院案件受理、結(jié)案等情況

由上表的分析可知，近10年中，該法院的受案量由2009年的2676件上升到2018年的7232件，是2009年的近3倍，收案案件數(shù)量的確有所增多；案件的調(diào)解數(shù)量由2009年的199件到2018年底增長(zhǎng)到1596件，2017年案件的調(diào)解量首次破千，可見(jiàn)，調(diào)解分解了一部分受案壓力，盡管人民調(diào)解數(shù)量在有所上升，但明顯可以看出其已大幅落后于同期訴訟數(shù)量，其中專(zhuān)職調(diào)解2016年63件，2017年122件，2018年505件。委派調(diào)解2016年102件，2017年84件，2018年20件；結(jié)案率基本保持在88%以上。分析原因可以歸納為以下幾點(diǎn)：

首先，社會(huì)轉(zhuǎn)型肯定會(huì)引發(fā)糾紛增加。這包括，人員流動(dòng)，社會(huì)陌生化，容易引發(fā)機(jī)會(huì)主義行為，容易引發(fā)矛盾和沖突；經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和變革，利益多元、價(jià)值共識(shí)的弱化甚至部分碎裂、貧富參照系的改變也更容易引發(fā)人們剝奪感增加，人們的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。

其次，打官司是耗時(shí)又耗力的事，從理論上看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的生活水平有了較大幅度的提高，人民的收入也隨之提高，打官司需要投入金錢(qián)成本，即以付出這些機(jī)會(huì)為代價(jià)，即“機(jī)會(huì)成本”。機(jī)會(huì)成本隨著城市化發(fā)展、產(chǎn)品的升級(jí)等因素發(fā)生波動(dòng)，實(shí)踐中，農(nóng)民、老人、離退休者和文化偏低者群體的“機(jī)會(huì)成本”較低，據(jù)信訪(fǎng)或涉訴上訪(fǎng)的經(jīng)驗(yàn)研究顯示：信訪(fǎng)中“訪(fǎng)”因交通便利和收入增加，上述群體所占比重居多，同時(shí)還具有季節(jié)性分布的特點(diǎn)，即農(nóng)閑時(shí)糾紛發(fā)生較多，導(dǎo)致進(jìn)入法院的案件量也有季節(jié)性分布的特點(diǎn)。

最后，是法院訴訟費(fèi)用的“親民化”。2006年國(guó)務(wù)院頒布的 《訴訟費(fèi)用交納辦法 》大幅降低了訴訟收費(fèi)，可以判定，訴訟費(fèi)用的大幅度下調(diào)刺激了民眾的司法消費(fèi)欲望。在調(diào)研中，該X縣法院受理的勞動(dòng)合同糾紛案件，案件受理費(fèi)用只有10元，在有些情形下基本不予收取。

（二）X縣法院人員構(gòu)成

從上述數(shù)據(jù)分析，法院在近10年來(lái)的人員招錄的人數(shù)呈個(gè)位數(shù)、這與改革大環(huán)境下的員額制是不沖突的，只有精英進(jìn)入司法系統(tǒng)，才可以提升法院的辦案質(zhì)量；同時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，2018年法院出現(xiàn)了法官辭職現(xiàn)象，在本調(diào)研的單位因?yàn)榈靥幬鞑磕晨h基層法院，但法官“辭職潮”已經(jīng)初見(jiàn)端倪，法官離職潮的出現(xiàn)于基層法官辦案壓力大、司法責(zé)任終身追究機(jī)制有密切的聯(lián)系，與高壓的工作環(huán)境不成正比的是基層法院法官的收入，使得法官的職業(yè)尊榮感與獲得感、滿(mǎn)足感不強(qiáng)烈。

據(jù)調(diào)查，在中國(guó)東部和城市地區(qū)法院，法官編制的增加速度已放緩，與此同時(shí)，某些地方的法院人力甚至有所減少；法院壓力空前。

同時(shí)，員額制改革是這一輪司法改革的重中之重，也是最難解決的難題。自2016年10月施行法官員額制以來(lái)，X縣法院共有32名法官員額編制，現(xiàn)有法院?jiǎn)T額27人。其中，首批入額29人，其中院領(lǐng)導(dǎo)入額5人，庭室領(lǐng)導(dǎo)入額17人；2018年入額3人（退額4人）。

伴隨著法官人數(shù)變化的基本趨穩(wěn)，法官助理與書(shū)記員的人數(shù)有所提高，司法輔助人員也是為了順應(yīng)是司法體制改革的需要，給辦案法官配備適當(dāng)比例的助理人員，基本達(dá)到1：1：1的分布，執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的人員力量相對(duì)龐大，人員數(shù)量也相對(duì)在該部門(mén)傾斜，但部分庭室也面臨著輔助人員人手不夠的尷尬局面，該法院的刑事庭室4名法官只有2名法官助理，在案件激增的情形下難免會(huì)力不從心。

法官助理是否從實(shí)質(zhì)上輔助了法官辦案的問(wèn)題，筆者對(duì)X縣法院的法官做了一次訪(fǎng)談，在訪(fǎng)談中，李法官反饋的信息是，目前法院招聘的法官助理并不能有效協(xié)助法官進(jìn)行案件的處理，“使不動(dòng)”、“干活懶散”、“法官仍然要親歷親為”等現(xiàn)象是存在的。各地員額制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，法官員額制的有效實(shí)施，有賴(lài)于審判團(tuán)隊(duì)的組建和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）X法院在編人員學(xué)歷構(gòu)成

X縣基層法院的人員學(xué)歷構(gòu)成以本科居多，有64人；碩士研究生只有5人，碩士研究生人數(shù)不占優(yōu)勢(shì)地位。法官的學(xué)歷構(gòu)成以及較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)對(duì)緩解辦案壓力、有效化解糾紛具有重要的作用。但該X縣法院明顯不占優(yōu)勢(shì)，這與基層法院級(jí)別低、地域不占優(yōu)勢(shì)有較高的聯(lián)系。

同時(shí)，X縣法院C證通過(guò)人數(shù)較多，A證通過(guò)人數(shù)在2012年最高為10人，在2002年，由于法院招收法官的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始調(diào)整，法院法官的職業(yè)準(zhǔn)入考試通過(guò)率大幅度提升。

二、問(wèn)題和出路

根據(jù)上述數(shù)據(jù)。以實(shí)證調(diào)查的方式提出以下幾點(diǎn)思考：

（一）立案登記制趨向準(zhǔn)訴狀登記制

立案登記制是司法改革的其中一項(xiàng)內(nèi)容，是指：對(duì)符合案件受理?xiàng)l件的當(dāng)事人提出的立案申請(qǐng)，法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。具體包括：當(dāng)事人適格、有具體的訴訟請(qǐng)求、符合受案法院的管轄。我們可以將這種立案登記制稱(chēng)為“訴狀登記制”，即只要當(dāng)事人的訴狀符合法定格式的形式要求，法院即予以立案，不存在立案環(huán)節(jié)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體審查的問(wèn)題。

立案登記制最大限度體現(xiàn)了“司法為民”的理念，但存在的問(wèn)題是：法院對(duì)受理的案件實(shí)則進(jìn)行了一定程度的審查，如：對(duì)是否符合受訴法院管轄方面，立案庭的法官難免要進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，對(duì)立案要件的內(nèi)容進(jìn)行的分析判斷即一種“準(zhǔn)立案登記制”或“準(zhǔn)訴狀登記制”；對(duì)審查條件、審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確、詳實(shí)，無(wú)形中增加了辦案負(fù)荷，建議將審查標(biāo)準(zhǔn)明確化。

同時(shí)，在立案階段對(duì)案件做適當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)審查，堵截一些不應(yīng)當(dāng)獲得法院實(shí)體判決的案件，如：原告的起訴已經(jīng)超過(guò)起訴期限、原告的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)為生效判決所拘束等，這樣可以最大限度的減少法官的訴累。

（二）法院內(nèi)部司法輔助人員流動(dòng)性強(qiáng)、待遇不高。

法院的司法輔助人員能否真的可以有效輔助法官辦案的問(wèn)題。司法輔助人員大部分是臨聘人員，在法院沒(méi)有正式編制，加之其待遇較低、所以流動(dòng)性強(qiáng)，導(dǎo)致其在具體工作中“消極怠工”現(xiàn)象略有凸顯，同時(shí)，輔助人員辭職的情況屢見(jiàn)不鮮，法官不斷與新人合作溝通，這無(wú)疑加大了工作量，使得員額法官在面對(duì)實(shí)際問(wèn)題中選擇“親歷親為”，人力資源沒(méi)有得到較為充分的發(fā)揮。

目前司法輔助人員以從社會(huì)購(gòu)買(mǎi)勞動(dòng)力為招錄方式、專(zhuān)業(yè)性、職業(yè)化有待提高。建議加強(qiáng)對(duì)臨聘人員的崗前培訓(xùn)，教育督促其認(rèn)真履行本職工作；提高司法輔助人員本身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，可以考慮優(yōu)先招聘具有法學(xué)教育知識(shí)背景的人員，可以在后期案件處理以及與當(dāng)事人的接洽溝通中更好地發(fā)揮自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、便于與法官達(dá)成良性溝通。

（三）法官專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提升

提高法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)，在人員招錄中提高門(mén)檻，從學(xué)歷構(gòu)成以及法律職業(yè)資格考試通過(guò)率等多因素入手。法官專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)的提升有利于減少、降低錯(cuò)判的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)平息糾紛，緩解案多人少的辦案壓力。據(jù)調(diào)研，X縣基層法院在招錄公務(wù)員的條件上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“通過(guò)法律職業(yè)資格考試”、“研究生學(xué)歷”等硬性指標(biāo)。

加強(qiáng)法官的定期培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)、與高校、社會(huì)知名專(zhuān)家、學(xué)者建立長(zhǎng)期良好的合作關(guān)系，邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士定期來(lái)法院給法官授課；對(duì)新法的修訂、社會(huì)的熱點(diǎn)案件開(kāi)展討論、交流；建立“法官書(shū)屋”，鼓勵(lì)法官在辦案中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中辦案。

（四）西部等落后地區(qū)基層法院隊(duì)伍亟待建設(shè)

西部地區(qū)因其所處的地理位置，環(huán)境較為閉塞，加之，此調(diào)研單位為X縣基層法院，極易產(chǎn)生“孔雀東南飛”效應(yīng)，基于基層法院接觸的案件更具有典型性、代表性、疑難性、復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)適度加強(qiáng)西部尤其是西部基層法院的人才隊(duì)伍建設(shè)，建議適當(dāng)提高西部地區(qū)法官的待遇。通常情形下，法官的工資福利待遇比照同級(jí)公務(wù)員來(lái)加以確定，致使法官職業(yè)的特殊性和重要性都沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，難以激發(fā)法官“服務(wù)于正義事業(yè)”的使命感和尊榮感，要真正落實(shí)“高薪養(yǎng)廉”，縮短地域差異，就應(yīng)當(dāng)解決法官待遇低的現(xiàn)實(shí)困境，才可以極大激發(fā)法官的辦案積極性，留住人才，使得“孔雀不再東南飛”。

同時(shí)，在法官職業(yè)升遷方面，取消原有的行政化級(jí)別。法官按照科級(jí)、處級(jí)、局級(jí)、部級(jí)向上升遷的機(jī)制，客觀(guān)上將法官納入公務(wù)員的職務(wù)管理系列之中。這會(huì)造就同一法院不同法官之間身份、地位的不平等，減少法官在司法審判中面臨的不獨(dú)立問(wèn)題，可以考慮通過(guò)法官等級(jí)作為升遷的渠道 徹底激發(fā)法官對(duì)專(zhuān)業(yè)能力、素養(yǎng)提升的欲望，分十二等級(jí)，法官、高級(jí)法官、大法官、首席法官，針對(duì)不同等級(jí)設(shè)定不同的待遇，在福利等方面實(shí)行合理化的差別對(duì)待。

（五）調(diào)解的功能未得到充分發(fā)揮，調(diào)解模式單一

雖然導(dǎo)致人民調(diào)解解紛數(shù)量下降的原因是多方面的，但建議建立良好的訴前分流機(jī)制，通過(guò)仲裁、調(diào)解等多源糾紛解決渠道避免“訴訟爆炸”，是努力提升民間糾紛解決機(jī)構(gòu)的公信力、影響力的有效途徑。在任何社會(huì)，最大量的糾紛一定是通過(guò)立法、行政這類(lèi)政治行動(dòng)，通過(guò)仲裁、調(diào)解、互惠甚至相互忍讓等社會(huì)機(jī)制，以及在現(xiàn)代工商社會(huì)通過(guò)保險(xiǎn)這類(lèi)市場(chǎng)機(jī)制，予以回應(yīng)的，不可能指望法院大包大攬。

避免調(diào)解方式的單一性、擴(kuò)寬行業(yè)調(diào)解，（下轉(zhuǎn)第48頁(yè)）

構(gòu)建“訴調(diào)對(duì)接”等多源調(diào)解模式可大大減輕了程序負(fù)擔(dān)。

所謂訴調(diào)對(duì)接，是指除雙方當(dāng)事人外，既涉及法院與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)的對(duì)接，又涉及主審法官與相關(guān)行業(yè)調(diào)解員的對(duì)接，訴調(diào)對(duì)接模式至因?yàn)槭欠ㄔ禾剿鞯某雎分?，這種方式可以促進(jìn)社會(huì)成員積極利用行業(yè)調(diào)解等非訴訟糾紛解決機(jī)制，相應(yīng)減少對(duì)司法需求的刺激，減輕審判壓力。

相關(guān)單位基于行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加的壓力都會(huì)積極履行調(diào)解協(xié)議中約定的內(nèi)容，減輕法院的執(zhí)行負(fù)擔(dān)；基于有關(guān)地區(qū)的司法實(shí)踐所成立的“保險(xiǎn)糾紛訴調(diào)辦公室”等，在法院調(diào)解室內(nèi)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以當(dāng)庭申請(qǐng)司法確認(rèn)，法院即出具司法確認(rèn)書(shū)。這減輕了當(dāng)事人與法院的雙重壓力。在特殊領(lǐng)域形成專(zhuān)業(yè)化的調(diào)解隊(duì)伍，快速解決糾紛。

（六）科技化、數(shù)字化進(jìn)程較慢

加強(qiáng)科技化手段的應(yīng)用，如：上海高院利用科技加強(qiáng)廉政建設(shè)，以及北京、上海等地的視頻遠(yuǎn)程審理 等，該X縣法院已經(jīng)嘗試使用電子送達(dá)等多種互聯(lián)網(wǎng)辦案模式，建議探索更為便捷、高效的科技手段，大范圍減少法院內(nèi)部的監(jiān)督管理的人力資本，加快推進(jìn)“智慧法院”的建設(shè)步伐。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)X縣法院的調(diào)研以及對(duì)所獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行的分析，“案多人少”的矛盾將是長(zhǎng)期存在的，尤其在基層法院此種矛盾將更為凸顯，我們應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)存在的問(wèn)題，鼓勵(lì)調(diào)解模式的創(chuàng)新、在立案環(huán)節(jié)盡可能降低法官對(duì)相似問(wèn)題的重復(fù)審查，減少法官訴累、加強(qiáng)法官專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)、提高法官、司法輔助人員的待遇等，探索新出路，以緩解當(dāng)前“案多人少”的窘迫局面。

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作者簡(jiǎn)介：祁鳴，女，法律碩士，研究方向：民商事法律實(shí)務(wù)。