長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制研究

唐德才 張瑛 李智江

摘要：推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作是構(gòu)建沿海與中西部相互支撐、良性互動(dòng)的新格局的關(guān)鍵一步，文章基于長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游區(qū)域合作現(xiàn)狀，提出長江經(jīng)濟(jì)帶合作機(jī)制研究應(yīng)是多樣并存的，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制需基于三大次區(qū)域的區(qū)域合作進(jìn)行制定。另一方面，文章構(gòu)建了包含主體機(jī)制、制度化機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制的長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制體系。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作；長江經(jīng)濟(jì)帶；區(qū)域合作機(jī)制；多樣并存

一、 引言

長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋11省市，連接?xùn)|部沿海與中西部內(nèi)陸，以約200萬平方公里土地面積，養(yǎng)育了6億左右人口，貢獻(xiàn)了全國43%的GDP，是中國社會經(jīng)濟(jì)版圖上的中樞和脊梁。然而現(xiàn)今長江經(jīng)濟(jì)帶面臨著嚴(yán)峻的市場分割、產(chǎn)業(yè)趨同以及環(huán)境污染等問題，加快構(gòu)建、完善長江經(jīng)濟(jì)帶合作機(jī)制，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作迫在眉睫。受地理區(qū)位、發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素的影響，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作在不同次區(qū)域和主題表現(xiàn)為非平衡。因此，本文構(gòu)建了包含主體機(jī)制、制度化機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制的長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制體系，以推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展，確保一江清水綿延后世。

二、 長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制研究

當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制仍處在磋商階段，尚未形成一套完整的合作機(jī)制體系。由于，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作在不同主題和地區(qū)的發(fā)展并不平衡，受到的影響機(jī)制也各有差異。本文借鑒歐盟、密西西比河流域、珠三角等地區(qū)區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制，其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架如圖1所示。

1. 主體機(jī)制。主體機(jī)制，是指區(qū)域合作中關(guān)于合作主體的類型、角色職能定位等涉及合作主體問題的總稱。政府、企業(yè)以及非政府組織是長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作進(jìn)程中的三大合作主體。

（1）政府。政府是推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作的行政主體。在推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作進(jìn)程中，政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，扮演多種角色，是區(qū)域合作的倡導(dǎo)者、組織者、推動(dòng)者、監(jiān)督控制者、規(guī)范制度者和協(xié)調(diào)者，其主要職能如表1所示。

（2）企業(yè)。企業(yè)是推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作的市場主體，各區(qū)域企業(yè)的合作構(gòu)成了區(qū)域合作的主要內(nèi)容。在長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作中，企業(yè)是社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、相關(guān)利益、生活產(chǎn)品的資源配置者與具體實(shí)施者，其主要職能如表2所示。

（3）非政府組織。非政府組織是推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作的社會主體。在區(qū)域合作中，非政府組織是連接政府和企業(yè)的橋梁與紐帶，是區(qū)域合作的調(diào)研分析者、關(guān)系協(xié)調(diào)者、交流溝通者和監(jiān)督者，具體職能如表3所示。

（4）合作主體關(guān)系的架構(gòu)。在區(qū)域合作中，合作主體關(guān)系包括合作成員間關(guān)系以及不同合作主體間的相互關(guān)系。在不同合作階段，不同成員、主體具有不同的行為特征，發(fā)揮著不同作用，所以長江經(jīng)濟(jì)帶合作主體關(guān)系的架構(gòu)是動(dòng)態(tài)變化的，如下表所示。

2. 合作制度化機(jī)制。制度化機(jī)制是指能對區(qū)域合作主體行為構(gòu)成約束的法律、法規(guī)、政策等制度規(guī)范。整體來看，目前長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域的區(qū)域合作仍然停留在非制度化階段，仍采用連續(xù)性及約束性較弱、隨意性較強(qiáng)的區(qū)域合作形式，如對話、論壇等。構(gòu)建三大次區(qū)域區(qū)域合作的制度化機(jī)制可以從以下三方面著手：首先，推進(jìn)合作區(qū)域制度化建設(shè)，消除市場、資源的隱形分割；其次，推進(jìn)會議模式制度化建設(shè)；最后，推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)制度化和規(guī)范化建設(shè)。

3. 合作運(yùn)行機(jī)制。

（1）組織機(jī)構(gòu)機(jī)制。針對區(qū)域管理機(jī)構(gòu)存在著法律地位不明確、職能交叉分割以及缺乏自主管理權(quán)等問題，長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域需建立一個(gè)由各省市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，輪值擔(dān)任負(fù)責(zé)人的，專門負(fù)責(zé)區(qū)域合作的綜合組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的正和博弈。受地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟(jì)總量等因素的影響，長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游的綜合組織機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域合作問題各不相同，具體如下表所示。

（2）目標(biāo)機(jī)制。區(qū)域合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，合作的深入開展需要共同的行動(dòng)目標(biāo)作引導(dǎo)。建議滬蘇浙三省市將加快推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)作為近期目標(biāo)。三省市聯(lián)合制定推行碳排放和排污權(quán)交易制度，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以紫金山、老山、天臺山、雁蕩山為重點(diǎn)，搞好森林和山地資源的保護(hù)，推進(jìn)青山工程。建議湘鄂贛皖四省將加快推進(jìn)區(qū)域交通一體化建設(shè)作為近期目標(biāo)。一是，加快推進(jìn)以武漢市為樞紐，連接湖北、湖南、江西和安徽四省的高鐵建設(shè)；二是，加快推進(jìn)宜昌、荊州、黃石、長沙、九江、岳陽、安慶、蕪湖等港口建設(shè)。建議滇川黔渝四省市將加快推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)作為近期目標(biāo)。四省市應(yīng)根據(jù)自身的比較優(yōu)勢以及資源享賦，合理承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，避免同質(zhì)化競爭，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展；以教育、技術(shù)為抓手，大力培育新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，走新型工業(yè)化道路。

（3）動(dòng)力機(jī)制。動(dòng)力機(jī)制是促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域各合作成員與主體積極參與區(qū)域合作的重要保證，可分為內(nèi)部動(dòng)力與外部推力。內(nèi)部動(dòng)力具體表現(xiàn)為市場機(jī)制在更大范圍內(nèi)配置資源所帶來經(jīng)濟(jì)收益的吸引力，外部推力主要有區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局邊緣化的壓力。推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作進(jìn)程，既要完善長江航道治理、沿江高鐵建設(shè)等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)根據(jù)區(qū)域合作現(xiàn)狀制定適宜的政策與規(guī)劃，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作空間。

（4）合作模式機(jī)制。區(qū)域合作進(jìn)程在不同的區(qū)域條件、背景下呈現(xiàn)不同的合作模式形態(tài)，并隨著時(shí)間不斷演化。本文基于區(qū)域合作主體視角探討長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域的區(qū)域合作模式。在不同區(qū)域合作階段，根據(jù)政府和企業(yè)在合作中的地位和作用的不同可以分為政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型兩種合作模式，長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域主體合作模式類型如表6所示。

4. 合作保障機(jī)制。合作保障機(jī)制，即保障區(qū)域合作高效運(yùn)行的監(jiān)督約束機(jī)制、利益分配機(jī)制、關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、政府績效考核機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度體系。

（1）監(jiān)督約束機(jī)制。監(jiān)督約束機(jī)制，指能對各合作主體行為構(gòu)成監(jiān)督與約束的法律、法規(guī)、政策等制度安排，對違反“游戲規(guī)則”者給予懲罰，構(gòu)建公平、公正的區(qū)域合作環(huán)境。建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域的區(qū)域合作監(jiān)督約束機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注以下兩點(diǎn)。一是，成立監(jiān)督委員會、仲裁委員會以及處罰委員會，制定“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”的相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)督約束機(jī)制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行方式。二是，學(xué)習(xí)日本東京都市圈區(qū)域合作機(jī)制，制定或完善區(qū)域合作法律法規(guī)，以法律制度的形式固定合作的重點(diǎn)項(xiàng)目，以法律法規(guī)維護(hù)市場秩序，提高對合作成員與主體的約束效力。

（2）利益分配與補(bǔ)償機(jī)制。利益分配與補(bǔ)償機(jī)制，指以平等、互利、共贏為前提，各合作主體通過規(guī)范的制度分配合作利益。同時(shí)，通過政策扶持、調(diào)節(jié)稅收、成立專項(xiàng)等手段對一些地方發(fā)展短期利益與區(qū)域發(fā)展長期利益相沖突的城市提供補(bǔ)償；或?qū)η钒l(fā)達(dá)區(qū)域進(jìn)行跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等。構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域的利益分配與補(bǔ)償機(jī)制，關(guān)鍵一步在于根據(jù)各合作主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源要素、成本投入等因素，做到利益非均衡分散。

（3）關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，指為解決合作進(jìn)程中的問題與矛盾，促使各合作成員、主體相互交流、協(xié)商、仲裁的制度體系或機(jī)構(gòu)。長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建可從以下兩點(diǎn)出發(fā)：第一，借鑒歐盟區(qū)域合作關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置協(xié)調(diào)區(qū)域合作關(guān)系的專門職能機(jī)構(gòu)。第二，借鑒泛珠三角區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建成果，三大次區(qū)域需要構(gòu)建多層次合作體系，確保合作政策決策落實(shí)效率。

（4）政府績效考核機(jī)制。政府績效考核機(jī)制，指對政府工作能力、辦事效率、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效評估，以建立高效、誠信政府的考核機(jī)制。長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域政府績效考核機(jī)制的建立可從以下2點(diǎn)出發(fā)。第一，區(qū)域聯(lián)合制定績效考核的程序規(guī)范和法律依據(jù)，并將“合作績效”納入考核范疇；第二，改變地方官員考核以GDP為核心指標(biāo)，結(jié)合民生工程、公共服務(wù)、生態(tài)文明相關(guān)內(nèi)容，建立更具綜合性的指標(biāo)體系。

（5）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，指為實(shí)現(xiàn)污染治理，人與自然和諧共生，而運(yùn)用行政和市場手段，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。長江經(jīng)濟(jì)帶三大次區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立需要注意以下幾點(diǎn)：一是，健全環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)，建立環(huán)保監(jiān)測體系，提升預(yù)警和應(yīng)急能力；二是，通過多元化融資方式，設(shè)立生態(tài)發(fā)展補(bǔ)償基金，并采取多渠道的生態(tài)補(bǔ)償方式；三是，增收生態(tài)補(bǔ)償稅和資源稅，促進(jìn)資源利用率的提升。

三、 總結(jié)

長江經(jīng)濟(jì)帶作為我國“T”形戰(zhàn)略開發(fā)的重要軸線，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作對長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、生態(tài)建設(shè)一體化，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路具有重要意義。希望本文能為長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制研究提供一些有益的探索，從而推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作，構(gòu)建沿海與中西部相互支撐、良性互動(dòng)的新格局。

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作者簡介：唐德才（1994-），男，漢族，江蘇省鹽城市人，南京信息工程大學(xué)中國制造業(yè)發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)；張瑛（1985-），女，漢族，江蘇省南京市人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)楣补芾怼^(qū)域經(jīng)濟(jì)；李智江（1994-），男，漢族，江蘇省鹽城市人，南京信息工程大學(xué)中國制造業(yè)發(fā)展研究院碩士生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)。

收稿日期：2019-01-11。