新時(shí)代政府城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型：困境、范式與建議

摘要：地方政府城投平臺(tái)是中國特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、特殊央地財(cái)政關(guān)系的特別產(chǎn)物，是地方政府在事權(quán)過大、財(cái)權(quán)過小的制衡中尋求突圍的創(chuàng)新產(chǎn)物，是預(yù)算法約束地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”與地方政府事實(shí)上普遍負(fù)債的“潛規(guī)則”的結(jié)合體。作為地方政府事實(shí)上的“第二財(cái)政”，城投平臺(tái)在過去二十年來為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)，但也面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、戰(zhàn)略定位模糊、市場機(jī)制缺失、管理效率低下等一系列轉(zhuǎn)型困境。文章研究了當(dāng)前中國政府城投平臺(tái)的現(xiàn)狀與問題，總結(jié)了城投平臺(tái)從1.0到3.0轉(zhuǎn)型的一般范式，剖析了上海、長春、重慶等地城投平臺(tái)成功轉(zhuǎn)型的案例，認(rèn)為政府城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的前提是厘清政府與市場邊界，政府應(yīng)由全能型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府、統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?、公共服?wù)型政府、監(jiān)管型政府，并從戰(zhàn)略定位、治理結(jié)構(gòu)、考核體系、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、資本運(yùn)作等角度提出了新時(shí)代背景下政府城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策建議。

關(guān)鍵詞：政府城投平臺(tái)；轉(zhuǎn)型范式；財(cái)政分權(quán)；市場導(dǎo)向；政策建議

一、 引言

自1992年上海市成立第一家現(xiàn)代意義的政府城投平臺(tái)——上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司以來，全國各地先后組建設(shè)投資類、綜合開發(fā)類、土地儲(chǔ)備類等公用事業(yè)類型的地方政府城投平臺(tái)?？偟膩砜?，政府城投平臺(tái)在過去二十年來經(jīng)歷了萌發(fā)、起步、快速發(fā)展、調(diào)整轉(zhuǎn)型等發(fā)展階段，為推進(jìn)地方城市化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升當(dāng)?shù)鼐用裆钏桨l(fā)揮了巨大作用。但2007年金融危機(jī)爆發(fā)后中國財(cái)政政策、貨幣政策“雙擴(kuò)張”的總基調(diào)下，城投平臺(tái)也逐步陷入“運(yùn)營偏執(zhí)行、考核重融資、資產(chǎn)少收益、新債還舊債”的怪圈。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)處于由要素驅(qū)動(dòng)往創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，“不轉(zhuǎn)即亡”是新時(shí)代背景下政府城投平臺(tái)面臨的客觀現(xiàn)狀。

地方政府城投平臺(tái)是中國特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、特殊央地財(cái)政關(guān)系的特別產(chǎn)物，城投平臺(tái)在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)的生存意義在于滿足地方政府融資需求而不是滿足自身發(fā)展需要。根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行等部委聯(lián)合發(fā)布的財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)文，地方政府平臺(tái)公司是“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。關(guān)于城投平臺(tái)的范疇，巴曙松（2009）強(qiáng)調(diào)了政府城投平臺(tái)形式上的法人屬性和實(shí)質(zhì)上的公益性、非獨(dú)立性。關(guān)于城投平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，李慧杰（2017）、姚鳳閣（2013）概括了政府城投平臺(tái)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，包括償債風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)周期風(fēng)險(xiǎn)等；徐忠（2018）認(rèn)為在“土地財(cái)政+平臺(tái)貸款+隱性負(fù)債”模式下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能直接轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于政府城投平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展問題，李經(jīng)緯（2012）建議嚴(yán)控地方城投債規(guī)模，并根據(jù)政府城投平臺(tái)的覆蓋型和競爭性將其改制為普通公司或納入政府部門，中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心課題組、趙全厚等（2016）建議借鑒美國等國的市場約束型債務(wù)模式和日本等國的行政約束型債務(wù)模式，并逐步剝離城投平臺(tái)為地方政府融資的功能，實(shí)現(xiàn)城投平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

二、 當(dāng)前政府城投平臺(tái)的現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型困境

1. 政府城投平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀。始于1978年的中國改革開放至今走過了40個(gè)年頭，中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐也大體經(jīng)歷改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、市場經(jīng)濟(jì)探索時(shí)期、市場經(jīng)濟(jì)確立時(shí)期、市場基礎(chǔ)性地位鞏固時(shí)期、國家治理現(xiàn)代化與全球治理時(shí)期這五個(gè)階段。與改革開放前后的五個(gè)進(jìn)程相對應(yīng)，中國財(cái)政制度改革也經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政（1949年～1978年）、包干式財(cái)政（1978年～1992年）、分稅制財(cái)政（1992年～1998年）、公共財(cái)政（1998年～2012年）、現(xiàn)代財(cái)政（2012年至今）這五個(gè)階段。城投平臺(tái)是中國財(cái)政進(jìn)入分稅制財(cái)政后的階段性產(chǎn)物，其背景在于財(cái)政支出的客體大多具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，以效益最大化為目標(biāo)的市場化主體往往不愿意參與，同時(shí)，由于財(cái)政支出壓力較大導(dǎo)致許多地方財(cái)政捉襟見肘，這樣的背景下，地方城投平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸在事實(shí)上成為地方政府的“第二財(cái)政”。

2. 政府城投平臺(tái)面臨的轉(zhuǎn)型困境。作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍，政府城投平臺(tái)從數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模上看均發(fā)展迅猛，但是，當(dāng)前其轉(zhuǎn)型意愿與轉(zhuǎn)型方式不足的矛盾和困境日益凸顯：

第一，濃厚的行政色彩導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難。中國九十年代的政府投融資體制改革進(jìn)程中，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資的主體職能不再由政府直接承擔(dān)，相應(yīng)職能賦予城投平臺(tái)。政府城投平臺(tái)本應(yīng)參照地方國企由國資委管理，但大量城投平臺(tái)變成了地方政府的派出機(jī)構(gòu)，其收支由主管政府機(jī)構(gòu)直接審批，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、資產(chǎn)所有權(quán)與收益權(quán)不匹配、現(xiàn)代化治理機(jī)制缺失、不具備市場主體地位成為政府城投平臺(tái)的典型特點(diǎn)。因此，政府投資職能不轉(zhuǎn)變，城投平臺(tái)從戰(zhàn)略定位上就難以轉(zhuǎn)型。

第二，沉重的歷史包袱導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難。2014年新預(yù)算法終獲通過，緊接著國發(fā)43號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》又拉開了全國范圍內(nèi)整治地方政府性債務(wù)的序幕，“修明渠，堵暗道”的同時(shí)遏制違法違規(guī)舉債，政府城投平臺(tái)面臨著強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)型訴求。然而，2015年、2016年，許多地方政府通過擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、延長購買服務(wù)期限等模式，將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣、教育、醫(yī)療、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施工程以及金融和非金融機(jī)構(gòu)的融資納入政府購買服務(wù)的范疇。2017年財(cái)政部連發(fā)50號(hào)文、87號(hào)文連發(fā)，逐步明晰了城投平臺(tái)和地方政府關(guān)系，政府信用逐步從地方政府城投平臺(tái)中剝離。然后，過去幾年城投平臺(tái)通過間接融資或者明股實(shí)債等方式融資的過程中，地方政府城投平臺(tái)作為有限合伙制基金劣后級(jí)出資方、連帶責(zé)任承擔(dān)方等角色，沉重的債務(wù)和歷史包袱導(dǎo)致地方政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型難。

第三，借新還舊的惡性循環(huán)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難。地方政府、政府城投平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)共同組成了城投債務(wù)的“三角怪圈”。地方政府與政府城投平臺(tái)之間為委托—代理關(guān)系，對政府城投平臺(tái)行為存在軟約束；地方政府對金融機(jī)構(gòu)（尤其是地方商業(yè)銀行）進(jìn)行干預(yù)，對地方金融機(jī)構(gòu)決策進(jìn)行影響；政府城投平臺(tái)與地方銀行之間，銀行有放貸沖動(dòng)，政府城投平臺(tái)有舉債沖動(dòng)。當(dāng)前大量政府城投平臺(tái)債臺(tái)高筑，根據(jù)《城投藍(lán)皮書：中國城投行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2017）》的統(tǒng)計(jì)，2016年中國城投平臺(tái)百強(qiáng)的資產(chǎn)規(guī)?？傆?jì)達(dá)到9.58萬億元，總負(fù)債規(guī)模達(dá)到了7.577萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)79.09%。負(fù)債大、杠桿高的政府城投平臺(tái)在借新還舊的惡性怪圈中難以自拔。

三、 政府城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的一般范式：從1.0到3.0

中國的地方政府是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)的主要供給方，但同時(shí)面臨著財(cái)力下滑和投資主體缺乏的兩難困境。政府城投平臺(tái)透過其背后的政府信用成為獨(dú)立于政府財(cái)政收支系統(tǒng)外的資金供給方，曾為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了不可低估的作用。以新《預(yù)算法》和43號(hào)文為代表的綱領(lǐng)性文件都在倒逼城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型，而實(shí)際上，政府城投平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型不僅有利于新常態(tài)下政府性債務(wù)的化解，也有利于降低供給成本、推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量。結(jié)合北京、上海、深圳一些先發(fā)區(qū)域的政府城投平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)，政府城投平臺(tái)一般遵循如下轉(zhuǎn)型范式：

城投平臺(tái)1.0階段：（1）基本特征是：政府支持、資產(chǎn)注入，以政府信用為基石通過信貸舉債，城投平臺(tái)作為第二財(cái)政完成投融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）主體屬性是：政府附屬或派出機(jī)構(gòu)；（3）政企不分，人事關(guān)系由行政任命；（4）融資渠道單一，平臺(tái)公司沒有投建項(xiàng)目的自主權(quán)和建成項(xiàng)目的收益權(quán)，僅是地方政府的“融資中介”。

城投平臺(tái)2.0階段：（1）基本特征是：政府進(jìn)行地方資源的重組和整合；（2）主體屬性是：非市場化的政府關(guān)聯(lián)方；（3）半政半企，人事關(guān)系由行政任命+獨(dú)立聘任模式；（4）有效緩解融資工具單一的問題，同時(shí)資產(chǎn)負(fù)債率飆升，潛在的風(fēng)險(xiǎn)如信貸風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)擔(dān)保的法律風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)治理的道德風(fēng)險(xiǎn)相繼曝露出來。

城投平臺(tái)3.0階段：（1）基本特征是：現(xiàn)代化治理、資本化運(yùn)作、市場化運(yùn)營；（2）主體屬性是：有一定政府職能的市場化主體；（3）政企分離；（4）政府城投平臺(tái)逐步建立核心業(yè)務(wù)板塊，多渠道融資。3.0階段的城投平臺(tái)剝離了政府融資功能逐漸進(jìn)入轉(zhuǎn)型跨越期，依托創(chuàng)新管理運(yùn)營，由市場驅(qū)動(dòng)，培養(yǎng)自己的核心業(yè)務(wù)體系和核心能力以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)新需求。

四、 城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的典型案例與經(jīng)驗(yàn)探索

1. 上海城投集團(tuán)轉(zhuǎn)型模式：資產(chǎn)重整+資本運(yùn)作。上海是中國的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)和改革的橋頭堡之一，上海地方政府城投平臺(tái)近年來也從運(yùn)營模式、資本運(yùn)作機(jī)制、融資方式等方面開展了轉(zhuǎn)型探索。2014年由全民所有制改制為公司制的上海城投（集團(tuán)）有限公司（下簡稱“上海城投集團(tuán)”）主營路橋、水務(wù)、環(huán)保、置業(yè)四大板塊，從投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的政府投資主體、重大項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商和城市公共服務(wù)運(yùn)營商，是城投平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益樣板。其成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是資產(chǎn)經(jīng)營與資本運(yùn)作的深度耦合。首先，上海城投集團(tuán)多次開展了重大資產(chǎn)重組，例如，2015年，上海城投集團(tuán)受讓了上海市國資委持有的部分上港集團(tuán)股份及上海同盛下屬部分子公司，通過重組上海市國資委下屬政府平臺(tái)公司的經(jīng)營范圍更加清晰、各經(jīng)營板塊劃分更為明確，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)劃分“三分法”：（1）平臺(tái)類，無收費(fèi)機(jī)制，考核項(xiàng)目管理和投資控制；（2）運(yùn)營類，收費(fèi)機(jī)制（有可行性缺口），進(jìn)行效率和成本考核；（3）市場類，按照純市場化原則考核利潤。通過上述資產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型，上海城投集團(tuán)的管控效率得到了極大提升，在資產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上開展資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，目前上海城投旗下有城投控股、上海環(huán)境兩家A股上市公司。

2. 長春城市發(fā)展集團(tuán)轉(zhuǎn)型模式：“文化+金融+市場”三輪驅(qū)動(dòng)。長春城市發(fā)展集團(tuán)目前擁有全資及參控股企業(yè)19家，作為產(chǎn)業(yè)整合、資本運(yùn)作的多元化投資主體，形成了比較完善的管理體制和投融資體制，探索了市場化轉(zhuǎn)型的“文化+金融+市場”三輪驅(qū)動(dòng)模式：（1）文化驅(qū)動(dòng)。以旅游為例，依托長春的文化旅游資源和旗下的吉林長發(fā)旅游投資集團(tuán)等等公司，長發(fā)集團(tuán)與專業(yè)的旅游國企、上市公司合作，成立景區(qū)托管公司或者合資公司，不斷強(qiáng)化運(yùn)營能力。（2）金融驅(qū)動(dòng)。長發(fā)集團(tuán)設(shè)立長發(fā)金融控股公司并在旗下成立長發(fā)私募、北京君越、上海利程租賃、深圳長發(fā)保理、香港長春證券等子公司，基本實(shí)現(xiàn)金融全牌照布局。（3）市場機(jī)制轉(zhuǎn)型。包括：①進(jìn)行混合所有制試點(diǎn)。如：長發(fā)集團(tuán)與吉林省安裝集團(tuán)設(shè)立吉林省凱程建筑工程公司等；②進(jìn)行市場化用人試點(diǎn)。長發(fā)集團(tuán)初步建立了“能上能下、能進(jìn)能出”的選人用人機(jī)制和市場化的薪酬激勵(lì)考核機(jī)制。通過以上試點(diǎn)，長發(fā)集團(tuán)轉(zhuǎn)型成為了市場化、實(shí)體化、規(guī)范化和多元化運(yùn)行的區(qū)域城市發(fā)展運(yùn)營商，成為產(chǎn)業(yè)培育和新興轉(zhuǎn)型升級(jí)的東北亞經(jīng)濟(jì)增長極。

3. 重慶八大投轉(zhuǎn)型模式：“五個(gè)注入”+“三三法”。重慶“八大投”包括渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水務(wù)公司，八個(gè)公司之間相互競爭、協(xié)調(diào)作業(yè)，遵循現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行市場化經(jīng)營，2015年以來重慶“八大投”進(jìn)行了一系列轉(zhuǎn)型改革，其頂層設(shè)計(jì)模式是：“五個(gè)注入”+“三三法”。（1）“五個(gè)注入”。①將道路、橋梁、隧道等存量資產(chǎn)注入；②將40億元/年～50億元/年的中央撥付國債注入；③通過賦予平臺(tái)公司土儲(chǔ)職能進(jìn)而將土地儲(chǔ)備收益注入；④將高速費(fèi)、排污費(fèi)、城建維護(hù)費(fèi)等經(jīng)營性收費(fèi)規(guī)費(fèi)注入；⑤將公共服務(wù)投資相關(guān)稅費(fèi)通過稅收返還、補(bǔ)貼的方式注入。“五個(gè)注入”一方面盤活了國有資產(chǎn)，另一方面起到了集聚效應(yīng)和政府平臺(tái)公司的信用增進(jìn)效應(yīng)。（2）“三三法”，也即：①審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建設(shè)權(quán)“三權(quán)分立”；②政府不為城投擔(dān)保、城投之間不得關(guān)聯(lián)擔(dān)保、專項(xiàng)基金不得提供擔(dān)保的“三不原則”；③投入產(chǎn)出維持平衡、經(jīng)營性現(xiàn)金流維持盈余、資產(chǎn)負(fù)債率維持50%以內(nèi)的“三大紅線”。

在“五個(gè)注入”+“三三法”的基礎(chǔ)上，重慶市政府強(qiáng)化了“八大投”的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)和市場化運(yùn)營機(jī)制方面的考核，“八大投”將所有權(quán)和治理權(quán)分離，在考核機(jī)制方面也堅(jiān)持了市場化取向，執(zhí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，建立了城投平臺(tái)債務(wù)管理系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，各平臺(tái)逐步具備了適應(yīng)市場規(guī)則的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和資本運(yùn)作能力。

五、 新時(shí)代政府城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的建議

第一，明晰城投定位，厘清政府與市場邊界。十九大報(bào)告指出要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，而城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵也是厘清政府與市場的邊界。城投平臺(tái)也應(yīng)打破與地方政府的依附關(guān)系，以“政企分離、規(guī)范治理、產(chǎn)融結(jié)合、良性循環(huán)”的城投3.0轉(zhuǎn)型目標(biāo)為指引，實(shí)現(xiàn)由政府的“錢袋子”往產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體、公共產(chǎn)品投資主體轉(zhuǎn)型；而政府也應(yīng)由全能型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府、統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?、公共服?wù)型政府、監(jiān)管型政府。

第二，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，強(qiáng)化管理績效。針對公益型項(xiàng)目可以以政府回購方式取得土地、資金和政策補(bǔ)償，建立借、用、管、還的自組織、自循環(huán)機(jī)制；針對經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)按照市場化考核機(jī)制，借鑒成熟國企、大型民企的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營、資本運(yùn)作的協(xié)同。提高自主經(jīng)營和自主決策的意識(shí)，優(yōu)化平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造性，同時(shí)調(diào)整債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，提高自身的償債能力。

第三，盤活存量資產(chǎn)，多渠道提升流動(dòng)性。例如，針對存量收益權(quán)可以應(yīng)用ABS等證券化工具提升流動(dòng)性。同時(shí)，城投平臺(tái)可以作為基石LP并聯(lián)合社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮其“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)。另外，城投平臺(tái)可作為政府出資代表參與PPP項(xiàng)目并真正在SPV公司中發(fā)揮建設(shè)性作用，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)及股權(quán)合作等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市建設(shè)，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。在此過程中，應(yīng)防止ppp異化為隱性負(fù)債，并且針對運(yùn)營期ppp項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化嘗試。

第四，加快治理機(jī)制改革，開展混改試點(diǎn)。城投平臺(tái)應(yīng)引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任高管，落實(shí)市場化選人用人、KPI績效考核機(jī)制，根據(jù)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》所確立的原則，在競爭機(jī)制下開展混合所有制試點(diǎn)，每年聘請有證券資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估師事務(wù)所對政府平臺(tái)公司進(jìn)行例行審計(jì)，重點(diǎn)落實(shí)績效目標(biāo)達(dá)成率和投入產(chǎn)出效率。并在此過程中著力解決當(dāng)前混改普遍存在的權(quán)責(zé)劃分不明晰、治理結(jié)構(gòu)不合理、市場渠道不通暢、股東理念不一致等問題，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第五，把握新時(shí)代機(jī)遇，持續(xù)、多元、創(chuàng)新發(fā)展。城投公司應(yīng)充分把握新時(shí)代“自主創(chuàng)新示范區(qū)”“一帶一路”“粵港澳灣區(qū)”等主題和機(jī)遇，因地制宜、一企一策，編制城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型規(guī)劃，利用城投公司的區(qū)域影響力聚集產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新要素，結(jié)合所在區(qū)域的要素稟賦發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，積極融入國家創(chuàng)新系統(tǒng)（NIS）建設(shè)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性、多元化的發(fā)展模式。

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作者簡介：周代數(shù)（1985-），男，漢族，湖北省黃岡市人，中國財(cái)政科學(xué)研究院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政政策、科技金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。

收稿日期：2019-01-16。