新公共管理理論視閾下行政改革的理論困境與路徑選擇

游程輝

摘 要：依據(jù)新公共管理理論的指導(dǎo)，要實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)精簡(jiǎn)必須從多角度進(jìn)行行政改革，實(shí)現(xiàn)最大化的公共利益。在此進(jìn)程中，基于政治變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換和傳統(tǒng)歷史等方面的挑戰(zhàn)，行政改革步履維艱。鑒于此，行政改革的首要前提就是得到政治支持，主要任務(wù)是加快國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)要制定具有實(shí)際意義的改革政策，全面推廣改革政策，增加改革試點(diǎn)，加強(qiáng)媒體宣傳和群眾的思想教育。

關(guān)鍵詞：公共管理；行政改革；管理模式；有效路徑

行政改革，其重要性和意義非同一般，在新公共管理理論視閾下，行政改革的理論存在很多困境。

一、行政改革與新公共管理理論的背景

《行政學(xué)導(dǎo)論》曾指出，行政改革是政府為適應(yīng)社會(huì)的大環(huán)境，同時(shí)具有效率的解決社會(huì)中產(chǎn)生的公共事情，調(diào)整本身的組織架構(gòu)，調(diào)整勢(shì)力份額和國(guó)家政府與公眾之間關(guān)系的過(guò)程。顯而易見(jiàn)，行政改革不僅是一個(gè)政治推動(dòng)過(guò)程，同樣也是改革創(chuàng)新技術(shù)的過(guò)程。

當(dāng)我們明確了行政改革的政治本質(zhì)之后。分別來(lái)理解政治和行政，后者從屬于前者，前者的體制中的各種內(nèi)容決定了后者的多樣性。行政改革的進(jìn)程中難免會(huì)影響相關(guān)政黨、執(zhí)法立法機(jī)關(guān)以及一些企業(yè)的利益，但我們更應(yīng)該重視人民群眾對(duì)改革的態(tài)度，以及相關(guān)有建設(shè)性的意見(jiàn)建議。其次，行政改革要求在合法的情況下最大程度的提升公共價(jià)值，同時(shí)還要提高政府的執(zhí)政效力，處理公共事務(wù)的效率。再次，行政改革通過(guò)調(diào)整內(nèi)部的勢(shì)力分配來(lái)深入改革組織架構(gòu)，權(quán)利分配，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)分屬。最后，行政改革不僅要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，即給予下屬單位、地方企業(yè)一定的權(quán)利提高社會(huì)的動(dòng)力，鼓勵(lì)企業(yè)行使應(yīng)有的權(quán)利；還要把控好大方向，進(jìn)行適時(shí)細(xì)微調(diào)整，充分調(diào)動(dòng)民間組織和群眾的主觀能定性，加強(qiáng)監(jiān)管完善法制體系，堅(jiān)決抵制“無(wú)政府主義”思想的傳播。

在1980年前后，全球化剛剛興起，市場(chǎng)自身調(diào)控經(jīng)濟(jì)，信息飛速傳播，同時(shí)政府對(duì)于公共服務(wù)的供給嚴(yán)重滯后，出現(xiàn)了一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。

作為新興的行政改革理論，新公共管理理論在傳統(tǒng)管理模式失去作用的情況下，提供了一套政府對(duì)內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)對(duì)外調(diào)控市場(chǎng)的理論方法，一定程度上解決了政府的管理、信任危機(jī)，緩解了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊；其次，公共組織提供的產(chǎn)品過(guò)于單一化，隨著群眾對(duì)于產(chǎn)品的要求越來(lái)越高，需要的品類(lèi)越來(lái)越多，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)品具有多元化的優(yōu)勢(shì)，更受公民的追捧。政府行政組織遭到巨大打擊，逐漸失去公共產(chǎn)品的壟斷地位，此時(shí)公共組織不能再單一的履行產(chǎn)品共給責(zé)任同時(shí)要發(fā)展多元的提供方式，因此政府借鑒企業(yè)管理模式，在運(yùn)作模式上做出變革，以顧客為目標(biāo)導(dǎo)向，著重顧客需求，發(fā)展新型的公共行政管理方法。

二、新公共管理理論的主要管理模式

湯被著稱(chēng)未“商界教皇”的湯姆.彼得斯曾經(jīng)提到四大主要的行政管理模式有：市場(chǎng)模式、參與模式、非管制政府模式、靈活政府模式。

市場(chǎng)模式：新公共管理的市場(chǎng)模式是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的戰(zhàn)略性改革，鼓勵(lì)政府放松集權(quán)管理，主張權(quán)利下放。同時(shí)， 鼓勵(lì)對(duì)政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新布置，將大的政府組織分解成為小的組織結(jié)構(gòu)， 在小的組織結(jié)構(gòu)之間形成競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)模式強(qiáng)調(diào)以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為主，與此同時(shí)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低總體服務(wù)成本和費(fèi)用， 同時(shí)還可以增加服務(wù)種類(lèi)、數(shù)量， 大幅度提升客戶(hù)的選擇性和滿(mǎn)意度，提高總體幸福指數(shù)。

參與模式：參與模式以完全了解民眾的真實(shí)需要和價(jià)值去向?yàn)槟繕?biāo)，鼓勵(lì)民眾在參與政府的全國(guó)成中享有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，是一種西方管理學(xué)參與決策機(jī)制的表達(dá)。是政府管理從統(tǒng)治轉(zhuǎn)變到治理類(lèi)型的發(fā)端。反映出政府公共部門(mén)對(duì)民眾的關(guān)注和民眾對(duì)政府的大力支持。

非管制政府模式：非管制政府模式是一種創(chuàng)新的政府工作方式， 此模式避免了傳統(tǒng)政府工作的繁文縟節(jié)， 將大量與實(shí)際工作無(wú)關(guān)的工作程序全部剔除，重新整理組織結(jié)構(gòu)和服務(wù)流程， 讓任何一個(gè)工作流程和行動(dòng)都能獲得最高效率。

靈活政府模式：傳統(tǒng)政府存在的永久性和雇員的終身雇傭制使得很多管理人員和雇員態(tài)度懈怠，工作不積極， 忽視政府組織的利益。在傳統(tǒng)政府模式中，一個(gè)政府不管以何種目的成立，只要成立， 其存在幾乎就是永久的。靈活政府模式是對(duì)政府組的永久性和雇員雇傭終身制的一種強(qiáng)烈批判。當(dāng)進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)， 成為政府期中一員之后，在職期間未發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的違法違規(guī)行為。就會(huì)一直在這個(gè)政府機(jī)關(guān)存在下來(lái)， 成為政府的終身雇員。

新公共管理理論的管理模式為行政改革實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和價(jià)值提供了操作性理論借鑒是實(shí)質(zhì)性理論指導(dǎo)意義。

三、目前行政改革所處的困境

（一）政治環(huán)境掣肘

一切的改革都是在良好的政治環(huán)境下進(jìn)行推進(jìn)的。因此，政治環(huán)境的好壞直接關(guān)系著改革進(jìn)行的是否徹底。政治環(huán)境不僅包括執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方針，同時(shí)還包括現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)、民間組織以及多方官僚組成的政治團(tuán)體。行政改革要量力而行，要適度改革，不可動(dòng)搖社會(huì)的政治基礎(chǔ)，一面影響社會(huì)的長(zhǎng)治久安引發(fā)民眾恐慌。但現(xiàn)有的一些官僚團(tuán)體，執(zhí)拗于當(dāng)前舒適的政治環(huán)境，不愿接受改革帶來(lái)的變數(shù)，無(wú)法接受改革對(duì)利益穩(wěn)定的影響，他們是行政改革面前的最大阻礙。尤其是一些核心成員，他們起著絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，他們的態(tài)度決定著改革是否可以順利推進(jìn)。改革的目的是實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)利益，民間團(tuán)體的支持就至關(guān)重要，一如執(zhí)政黨的開(kāi)端是靠民間無(wú)數(shù)仁人志士奉獻(xiàn)而來(lái)，群眾是國(guó)家之根，民族之本，這股力量同樣決定著改革的進(jìn)程。

（二）經(jīng)濟(jì)形態(tài)掣肘

經(jīng)濟(jì)為地基，政治是高樓，地基穩(wěn)固程度直接決定了高樓的建筑質(zhì)量。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形態(tài)就是政治形態(tài)的縮影。如若進(jìn)行大刀闊斧的改革，必須先考慮其本身的經(jīng)濟(jì)情況，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)安定、人民幸福的國(guó)家，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的社會(huì)形態(tài)，行政改革的效果和實(shí)施都將大打折扣，對(duì)于這樣的國(guó)家如果改革無(wú)法帶來(lái)巨大的收益，那么將毫無(wú)意義。相反，經(jīng)濟(jì)水平低下、發(fā)展落后的國(guó)家更適用于進(jìn)行行政改革，但這樣的國(guó)家本身已經(jīng)形成了上層的利益團(tuán)體，改革一旦觸及了他們的利益范圍，將受到強(qiáng)烈的抵制，難以進(jìn)行推進(jìn)。但國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)一旦決心進(jìn)行改革，排除萬(wàn)難，盡管會(huì)帶來(lái)一時(shí)的不穩(wěn)定，但最后會(huì)消除社會(huì)中不公平的利益分配，更新生產(chǎn)模式，帶來(lái)美好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。由此可見(jiàn)，基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)直接決定了進(jìn)行改革的可行性。

（三）傳統(tǒng)行政歷史的掣肘

中國(guó)擁有五千多年的歷史，因此，國(guó)內(nèi)的行政管理文化亦與中華文化的悠久的歷史具有鮮明的一致性，行政管理風(fēng)格和管理方式繁雜多變。盡管中國(guó)行政管理改革在管理標(biāo)準(zhǔn)上有所變化，但是行政管理的標(biāo)準(zhǔn)仍然是按照傳統(tǒng)的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)為其根改革的根本標(biāo)準(zhǔn)，此種情況并不能排除以“私人交際”作為職位晉升手段的情況。中國(guó)一直倡導(dǎo)國(guó)民奉行“公事公辦”的做事原則，在行政事務(wù)上同樣嚴(yán)格按照法律要求執(zhí)行。而后者的行政處理方式與前者倫理道德原則在行政文化上就產(chǎn)生了很大的矛盾，嚴(yán)格執(zhí)法的行政精神并不能徹底制約住利用道德情感和人倫關(guān)系的特殊倫理困境。就認(rèn)真貫徹并有效實(shí)施好落實(shí)好執(zhí)法理念這一條而言，因?yàn)楝F(xiàn)存的問(wèn)題（人情政治和關(guān)系行政）并不能與不斷優(yōu)化的國(guó)策在不斷構(gòu)建和諧社會(huì)的“大步調(diào)”上保持一致性。

四、行政改革的有效路徑

（一）首要前提是保障政治支持

現(xiàn)今大多數(shù)國(guó)家都是一個(gè)黨派就行執(zhí)政，他們中的核心人物進(jìn)行商討決定國(guó)家接下來(lái)施行的措施，引導(dǎo)國(guó)家的走向。這些政治權(quán)威人物擁有決定權(quán)，他們的商議結(jié)果決定著行政改革的進(jìn)行與否。只有上有政策文件保護(hù)，下面執(zhí)行人才能更安心地推進(jìn)改革，最大程度的發(fā)揮改革的效率。改革的目的是為了實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)公共利益，因此需要得到群眾的認(rèn)可。權(quán)威人物要進(jìn)行必要的講話(huà)，將會(huì)議理念傳播出去講明改革的目的，最終的受益者是人民和整個(gè)國(guó)家，最終民眾支持改革，在改革進(jìn)行的過(guò)程中不遺余力的提供力所能及的力量，讓民眾內(nèi)部消化矛盾，一旦爭(zhēng)取到了大部分民眾的支持，群眾之間進(jìn)行討論，最終就會(huì)得到全社會(huì)的支持，上下同心，行政改革就會(huì)順利的推行下去。

（二）主要任務(wù)為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，要想實(shí)現(xiàn)最大化的公共利益的，必須要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，在改革過(guò)程中不遺余力的尋找振興經(jīng)濟(jì)的措施，經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，人民群眾滿(mǎn)足于目前的生活狀態(tài)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。一方面政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，下放一部分權(quán)利，企業(yè)在審批的過(guò)程中效率更高，激發(fā)市場(chǎng)活力，同時(shí)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題首先市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)減少宏觀調(diào)控，提高市場(chǎng)自身張力；另一方面要加強(qiáng)監(jiān)管體系，避免出現(xiàn)地方濫用權(quán)力，懶政怠政等不作為的現(xiàn)象，對(duì)于企業(yè)的審查要細(xì)致，鼓勵(lì)打造綠色企業(yè)科技企業(yè)，整合淘汰落后產(chǎn)能的公司。政府市場(chǎng)合力調(diào)控經(jīng)濟(jì)，張弛有度，提高整體的經(jīng)濟(jì)素質(zhì)水平，保障人民生活安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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