PPP項(xiàng)目融資在政府融資中的應(yīng)用創(chuàng)新

魏暢

[摘?要]文章針對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投融財(cái)政投資不足，金融機(jī)構(gòu)的融資渠道狹窄的現(xiàn)狀，分析PPP項(xiàng)目融資模式在農(nóng)村水利建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)、機(jī)會(huì)，制約因素與不利因素，論證農(nóng)村水利建設(shè)中應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資的可行性，并提出農(nóng)村水利建設(shè)PPP項(xiàng)目融資的合理規(guī)劃建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村水利;PPP項(xiàng)目;融資模式

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812

1?PPP項(xiàng)目融資模式的特點(diǎn)

PPP（Public-Private Partnership）模式作為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，一般由政府與企業(yè)金融機(jī)構(gòu)等組成PPP項(xiàng)目公司（公司SPV），市政府與社會(huì)資本的一種合作形式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的一種模式。PPP項(xiàng)目參與者享有對(duì)等的權(quán)利義務(wù)。迫于政府財(cái)政資金的不足，該模式目前基礎(chǔ)設(shè)施或公共事業(yè)項(xiàng)目的投融資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中被鼓勵(lì)使用。

PPP項(xiàng)目融資模式的作用，至少體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是該模式是以項(xiàng)目為主體的融資模式，讓私人部門(mén)持有的社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，解決項(xiàng)目的融資問(wèn)題;二是在運(yùn)作過(guò)程中，合作各方受到市場(chǎng)機(jī)制的約束，合作各方的責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)受制于合同，可以減輕政府在項(xiàng)目建設(shè)階段的融資風(fēng)險(xiǎn)，解決政府投資的問(wèn)題;三是私人商業(yè)部門(mén)融入項(xiàng)目，可以帶著先進(jìn)的技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)，更好地為社會(huì)公眾服務(wù)，明顯地表現(xiàn)為合作雙方是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。

目前PPP項(xiàng)目融資模式主要通過(guò)外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化三種類(lèi)型實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目產(chǎn)品一般由政府埋單，使用者埋單，或者可行性缺口補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)。

2?我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)的投融資概況

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)水利基礎(chǔ)建設(shè)的投資一直不斷增加。但水利建設(shè)投資中仍然存在致命缺陷，表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，財(cái)政投資不足。從絕對(duì)數(shù)量上來(lái)看，國(guó)家財(cái)政投入到水利基本建設(shè)支出的資金逐年上升，農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比例卻一直不高，且呈現(xiàn)波動(dòng)趨勢(shì)，使水利建設(shè)的持續(xù)性、穩(wěn)定性得不到保障。財(cái)政資金審批環(huán)節(jié)較多，監(jiān)督使用不力，或者由于信息不對(duì)稱(chēng)造成資金使用效率降低。

第二，金融機(jī)構(gòu)的融資渠道比較狹窄。金融機(jī)構(gòu)的貸款是農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目的重要資金來(lái)源，但是商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)貸款趨利性較強(qiáng)，同時(shí)在農(nóng)村地區(qū)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少，對(duì)農(nóng)民的貸款限制條件較多，難以滿(mǎn)足農(nóng)村水利建設(shè)資金的需求的大缺口。商業(yè)貸款追求資金的安全性、高效性。農(nóng)村水利建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資回報(bào)率較低，為農(nóng)村水利基礎(chǔ)建設(shè)提供的貸款意愿降低，銀行貸款用于農(nóng)村水利建設(shè)資金微乎其微。其次，從私營(yíng)企業(yè)等其他社會(huì)資本投入農(nóng)村水利建設(shè)的意愿更加不足，主要原因?yàn)檎狈?duì)其他社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村水利基礎(chǔ)建設(shè)的政策支持與鼓勵(lì)，導(dǎo)致社會(huì)資本投入農(nóng)村水利風(fēng)險(xiǎn)較高，投資回報(bào)低，而降低了社會(huì)資本投入農(nóng)村水利的積極性。

3?PPP項(xiàng)目融資模式應(yīng)用于農(nóng)村水利建設(shè)融資的思考

3.1?PPP項(xiàng)目融資模式在農(nóng)村水利建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)

該模式以政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)以合同約定的合作伙伴關(guān)系，使私營(yíng)部門(mén)或企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中獲得利潤(rùn)，或者多方共贏(yíng)。PPP項(xiàng)目融資模式通過(guò)項(xiàng)目合同的形式，增加社會(huì)資本獲取利益的空間，緩解政府財(cái)政壓力，農(nóng)村、政府與社會(huì)資本三方共同獲利，拓展社會(huì)資本的投資渠道，使各參與方在自己優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)得以控制。項(xiàng)目完成驗(yàn)收后，參與企業(yè)可以獲得收益，企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理經(jīng)驗(yàn)，可以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量，減輕政府的管理負(fù)擔(dān)。此外，該模式可以促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變，使政府從傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者變?yōu)楸O(jiān)督者，更有利于社會(huì)資本的合理優(yōu)化配置。

3.2?PPP項(xiàng)目融資模式引入農(nóng)村水利建設(shè)的機(jī)會(huì)

第一，政策支持社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的參與。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的指出，保證農(nóng)業(yè)水利工程投資的合理收益。由此可見(jiàn)該種模式得到了國(guó)家相關(guān)政策的大力支持。

第二，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)建設(shè)需求的資金剛需缺口大。社會(huì)主義新農(nóng)村快速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施投入需求旺盛。農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目資金缺口巨大，地方政府受困于債務(wù)危機(jī)，給社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供了大量的空間。

第三，PPP項(xiàng)目融資模式可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目作為準(zhǔn)公共項(xiàng)目有一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。PPP項(xiàng)目融資模式將社會(huì)資本引入農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目，供需雙方通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易、經(jīng)營(yíng)，促使各方效益最大化，提高農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目的效率。

此外，農(nóng)村水利項(xiàng)目是農(nóng)村建設(shè)的剛需，關(guān)系到國(guó)家糧食與飲用水的安全。參與該項(xiàng)目的社會(huì)資本，企業(yè)實(shí)體負(fù)有高度的社會(huì)責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值使命的重要方式。

3.3?PPP項(xiàng)目融資模式引入農(nóng)村水利建設(shè)的制約因素

第一，PPP項(xiàng)目融資模式涉及的主體較多，包括政府發(fā)起人、承包商、運(yùn)營(yíng)商、融資方等各參與方，都代表自己的利益，在項(xiàng)目建設(shè)的任何階段，各參與方的利益矛盾都會(huì)牽制項(xiàng)目的進(jìn)展。因此各方利益協(xié)調(diào)是否統(tǒng)籌兼顧是項(xiàng)目是否合作成功的關(guān)鍵。

第二，農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，投資額度大，項(xiàng)目參與方之間的合作期限較長(zhǎng)，加大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目本身的公益性特征與參與項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)有矛盾，尤其對(duì)收益低的項(xiàng)目，參與的合作的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者可能會(huì)較少，項(xiàng)目成本會(huì)增加，服務(wù)三農(nóng)的效益也會(huì)降低。

第三，參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到政府或者項(xiàng)目本身。參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)往往采用銀行貸款的方式進(jìn)行資金籌集。該企業(yè)本身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到項(xiàng)目中來(lái)。例如一旦參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)發(fā)生資金鏈斷裂，破產(chǎn)或者轉(zhuǎn)移債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)威脅到PPP項(xiàng)目的進(jìn)展，政府也可能因?yàn)閾?dān)保而發(fā)生連帶責(zé)任。

3.4?農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目引入PPP項(xiàng)目融資模式的不利因素

目前政策上給予支持得到肯定，但關(guān)于PPP項(xiàng)目融資的相關(guān)立法并不完善，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，為項(xiàng)目建設(shè)的短板，PPP項(xiàng)目融資環(huán)境不良。資金使用監(jiān)管不力，社會(huì)資本的進(jìn)入門(mén)檻較高，而且社會(huì)資本與政府資本的地位不對(duì)等，PPP項(xiàng)目中政府的角色定位不清晰，在項(xiàng)目實(shí)踐中，政府容易對(duì)自身在項(xiàng)目中的職能認(rèn)識(shí)不足，把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給參與的第三方企業(yè)，缺乏相應(yīng)的支持協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，目前農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)估缺乏合理、科學(xué)的系統(tǒng)，給參與企業(yè)追求短期獲利較大空間，也給項(xiàng)目的工程質(zhì)量埋下了很多隱患。項(xiàng)目投資額度大，期限長(zhǎng)使得項(xiàng)目未來(lái)的規(guī)劃不充分，致使很多項(xiàng)目中途暫停，使公共利益難以保障。

4?農(nóng)村水利建設(shè)PPP項(xiàng)目融資的合理規(guī)劃

目前農(nóng)村水利建設(shè)引入PPP項(xiàng)目融資模式已經(jīng)嘗試，但畢竟剛開(kāi)始，每個(gè)項(xiàng)目的周期長(zhǎng)達(dá)十幾年或幾十年，引入這種模式不過(guò)三五年?？茖W(xué)規(guī)劃農(nóng)村水利建設(shè)PPP項(xiàng)目，造福百姓，功在當(dāng)今，利在后世。

PPP項(xiàng)目可以劃分為準(zhǔn)備、招標(biāo)融資、實(shí)施三個(gè)階段。

4.1?項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段

要對(duì)項(xiàng)目做好科學(xué)規(guī)劃。根據(jù)政府制定的發(fā)展規(guī)劃，論證項(xiàng)目的可行性。對(duì)社會(huì)資本的吸引力能力，風(fēng)險(xiǎn)承受力進(jìn)行全方位綜合評(píng)估。參與的金融機(jī)構(gòu)，要高度重視項(xiàng)目的可行性研究，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍內(nèi)。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證的項(xiàng)目才可進(jìn)行招標(biāo)。

4.2?招標(biāo)階段

要保證項(xiàng)目投標(biāo)、評(píng)選中標(biāo)者、談判與簽約程序的合規(guī)性與科學(xué)性。SPV項(xiàng)目公司成立的合法性與獨(dú)立性。以項(xiàng)目公司為主體與項(xiàng)目參與各方進(jìn)行溝通需要合理確定融資結(jié)構(gòu)，考慮項(xiàng)目總資金需要量、使用期限、資金成本和構(gòu)成。相關(guān)商業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放融資建議書(shū)，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商簽訂貸款合同。

4.3?項(xiàng)目實(shí)施階段

包括項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、項(xiàng)目移交，與SPV公司的清算。

開(kāi)發(fā)建設(shè)階段：SPV公司要做好與參與各方的合同審查與簽訂，以及建設(shè)情況的監(jiān)督檢查。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可以特許第三方運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)方保證項(xiàng)目正常運(yùn)行，同時(shí)接受政府與貸款銀行對(duì)投資方向與投資項(xiàng)目的監(jiān)督。運(yùn)營(yíng)期SPV公司將經(jīng)營(yíng)權(quán)移交政府，移交之后，項(xiàng)目公司的使命完成，到相關(guān)機(jī)構(gòu)辦理注銷(xiāo)登記，或者接受新的建設(shè)項(xiàng)目。

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