探討行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施難點(diǎn)及突破

陳宏良

[摘 要]內(nèi)控制度的落實(shí)是有效保障行政事業(yè)單位提升管理水平，在制度制約下保證工作規(guī)范性，有效防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)要素。文章圍繞行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施的難點(diǎn)展開(kāi)研究，在分析難點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的突破對(duì)策，以供我國(guó)行政事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制工作階段參考與借鑒。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)控制度;內(nèi)部審計(jì);風(fēng)險(xiǎn)控制

[中圖分類(lèi)號(hào)]F275

行政事業(yè)單位在履行國(guó)家向社會(huì)提供的公共服務(wù)事業(yè)中扮演十分關(guān)鍵的角色，單位的內(nèi)部控制制度能否有效得到落實(shí)，發(fā)揮有效的制約作用，直接決定著行政事業(yè)單位能否健康發(fā)展，能否為社會(huì)公眾提供良好的公共服務(wù)，因此需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度實(shí)施的研究，分析內(nèi)控制度落實(shí)構(gòu)成中存在的不足并采取針對(duì)性突破對(duì)策，進(jìn)一步完善內(nèi)控體系，提升單位管理水平。

1 內(nèi)控制度設(shè)計(jì)原則分析

在單位設(shè)計(jì)內(nèi)部控制階段，若想要保證內(nèi)部控制的完整性和有效性，必須遵循如下原則開(kāi)展設(shè)計(jì)工作。

（1）互相制衡原則。內(nèi)部控制制度，要求在縱向上實(shí)現(xiàn)互相牽制，橫向上實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督的關(guān)系，針對(duì)各部門(mén)的記錄、保管、授權(quán)、執(zhí)行等各個(gè)不相容的崗位要確保相互分離控制，高度明確不同崗位，不同部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分，使其相互制約、監(jiān)督。

（2）權(quán)責(zé)利統(tǒng)一平衡原則。制定內(nèi)部控制制度階段，必須落實(shí)責(zé)任控制，明確單位組織機(jī)構(gòu)內(nèi)各機(jī)構(gòu)、崗位、人員自身承擔(dān)的職責(zé)與具體職責(zé)范圍，圍繞各崗位責(zé)任制定相應(yīng)的嘉獎(jiǎng)、懲處責(zé)罰制度，讓內(nèi)部控制工作貫穿在單位運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。

（3）一切不例外原則。單位開(kāi)展內(nèi)部控制，執(zhí)行主體的范圍需要囊括單位從上到下所有員工，任何層級(jí)，不論多高權(quán)位的管理者都不可逾越內(nèi)控制度，都需要受到內(nèi)控制度的制約和管理，充分發(fā)揮內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)具備的公平、公開(kāi)、全面特征。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施難點(diǎn)分析

（1）內(nèi)控制度執(zhí)行力不足、難以發(fā)揮出應(yīng)有的成效。落實(shí)新《規(guī)范》對(duì)行政事業(yè)單位提出的要求，行政事業(yè)單位必須具備健全、完整的內(nèi)控體系。經(jīng)調(diào)查，我國(guó)很多基層行政事業(yè)單位，雖然建設(shè)了內(nèi)部控制體系，但是在日常工作中，并未真正落實(shí)單位制定的內(nèi)控制度。少數(shù)工作人員缺少自我約束、工作階段缺少規(guī)范性，隨意性較大，經(jīng)常出現(xiàn)與內(nèi)控制度相違背的行為，同時(shí)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其也置于放任的態(tài)度。

行政事業(yè)單位相比社會(huì)企業(yè)，通常更加注重內(nèi)部控制制度的規(guī)范性，但是內(nèi)部控制執(zhí)行力不足，內(nèi)控制度難以落實(shí)的主要原因是我國(guó)很多基層行政事業(yè)單位缺少良好的內(nèi)部控制氛圍，員工參與度低，單位管理者內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，內(nèi)控理念宣傳不到位。

（2）風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全。經(jīng)過(guò)調(diào)查，很多基層行政事業(yè)單位在日常運(yùn)營(yíng)中，針對(duì)各個(gè)方面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，最為突出的就是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)常有單位因風(fēng)險(xiǎn)管理紙上談兵或是缺少風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，造成單位面對(duì)嚴(yán)重財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

造成這一現(xiàn)狀的主要原因是缺少完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，部分單位不僅未設(shè)立專(zhuān)職的風(fēng)險(xiǎn)管控部門(mén)，同時(shí)單位內(nèi)部工作帶有一定的隨意性，整體缺失風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。

（3）審計(jì)部門(mén)缺失。經(jīng)調(diào)查，我國(guó)大量行政事業(yè)單位，并未建立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，只是單純依靠政府審計(jì)部門(mén)定期開(kāi)展的審計(jì)工作來(lái)發(fā)現(xiàn)日常內(nèi)部控制制度落實(shí)階段存在的問(wèn)題與弊端，還存在一些行政事業(yè)單位雖然已經(jīng)設(shè)立了審計(jì)部門(mén)，但是審計(jì)部門(mén)無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有功效，具體原因是審計(jì)部門(mén)缺少必要的獨(dú)立性，審計(jì)工作由其他部門(mén)兼任，僅在領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)審計(jì)工作任務(wù)階段臨時(shí)性開(kāi)展審計(jì)工作，這種缺乏獨(dú)立性的審計(jì)工作，無(wú)意義“形式化”主義，從另一個(gè)角度來(lái)講也可以說(shuō)是行政事業(yè)單位審計(jì)人員的缺失，缺少獨(dú)立性，就無(wú)法站在公平、公正、絕對(duì)客觀的角度，對(duì)各部門(mén)內(nèi)控制度的落實(shí)采取有效的審計(jì)工作，影響了內(nèi)部控制制度有效實(shí)施。[1]

3 突破行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施難點(diǎn)策略分析

（1）加強(qiáng)《規(guī)范》宣傳，提升全員內(nèi)控意識(shí)。內(nèi)部控制的執(zhí)行力，內(nèi)控制度的有效落實(shí)，主要基于行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層面以及基層員工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，以及自身在工作階段的內(nèi)部控制意識(shí)。當(dāng)下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度要得到切實(shí)執(zhí)行，行政事業(yè)單位內(nèi)部以及各地相關(guān)部門(mén)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信、文件下發(fā)的形式加大《規(guī)范》的宣傳力度，同時(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部通過(guò)培訓(xùn)課程、例會(huì)等形式，以線(xiàn)上、線(xiàn)下、上級(jí)單位、行政事業(yè)單位自身組建聯(lián)動(dòng)式內(nèi)部控制宣傳機(jī)制。

此外，可以單位內(nèi)部定期組織內(nèi)部控制知識(shí)競(jìng)賽，并將競(jìng)賽成績(jī)同行政事業(yè)單位工作人員的考評(píng)工作加以結(jié)合，激勵(lì)干部職工主動(dòng)學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)，使單位全員明確《規(guī)范》中提出的要求。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合《規(guī)范》內(nèi)容深入研究，制定出具備更強(qiáng)操作性、實(shí)施性的準(zhǔn)則，以便行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、員工能夠更加深刻理解內(nèi)部控制制度具體落實(shí)方式，并通過(guò)定期在各單位之間開(kāi)展內(nèi)控交流活動(dòng)，樹(shù)立領(lǐng)導(dǎo)、基層員工共同參與內(nèi)部控制的良好氛圍。[2]

（2）建立單位風(fēng)險(xiǎn)控制體系。為了有效履行國(guó)家行政責(zé)任、保全國(guó)家資產(chǎn)安全、完整，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控，建立完善的內(nèi)部風(fēng)控體系，首先在單位內(nèi)部制定獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制部門(mén)，推廣、完善工作人員風(fēng)險(xiǎn)防控知識(shí)的普及和學(xué)習(xí)，杜絕將風(fēng)險(xiǎn)淪為紙上談兵，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度，使單位全員在制度的制約下，全體投入風(fēng)險(xiǎn)制度落實(shí)實(shí)踐中。針對(duì)每一項(xiàng)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)、嚴(yán)格遵循制度，合理采用定量、定性統(tǒng)一的防控措施，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辨別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)，合理劃分單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、外界風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)行為可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)控部門(mén)及時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告上報(bào)給單位領(lǐng)導(dǎo)階層，并定期開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估會(huì)議，橫向縱向分析各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，重點(diǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，及時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，以歷史風(fēng)險(xiǎn)防控工作記錄、經(jīng)驗(yàn)作為依據(jù)開(kāi)展風(fēng)控工作。此外，國(guó)家財(cái)政部門(mén)應(yīng)針對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)布相關(guān)法律法規(guī)、工作規(guī)范，為單位提供具體的風(fēng)險(xiǎn)防控操作規(guī)范，進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平。[2]

（3）建立審計(jì)部門(mén)，提升審計(jì)獨(dú)立性。要充分利用審計(jì)工作約束內(nèi)控制度的落實(shí)工作，明確內(nèi)控制度執(zhí)行階段存在的問(wèn)題，首先行政事業(yè)單位要完善單位機(jī)構(gòu)設(shè)置，在單位內(nèi)部建立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。其次為了確保審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性、審計(jì)工作的公平、公正與客觀性，杜絕由其他單位部門(mén)職員兼任審計(jì)工作，應(yīng)當(dāng)配備專(zhuān)職、專(zhuān)業(yè)的審計(jì)人員，確保審計(jì)部門(mén)與其他部門(mén)不存在任何隸屬關(guān)系，才能在公平、公正、絕對(duì)客觀的角度開(kāi)展各部門(mén)的內(nèi)控制度落實(shí)審計(jì)工作。與此同時(shí)，為了保證審計(jì)職能充分發(fā)揮，行政事業(yè)單位需要針對(duì)審計(jì)工作制定有效的績(jī)效考核制度，將考核結(jié)果同審計(jì)部門(mén)人員薪資、福利掛鉤，從而有效激勵(lì)、約束審計(jì)人員的日常工作行為，通過(guò)切實(shí)有效的審計(jì)工作，充分挖掘行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行、落實(shí)階段存在的諸多問(wèn)題，有效約束單位內(nèi)各部門(mén)嚴(yán)格遵循內(nèi)控制度開(kāi)展日常工作。[3]

4 結(jié) 論

文章圍繞行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施的難點(diǎn)做出分析，闡述內(nèi)控制度執(zhí)行力不足、監(jiān)督力薄弱、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全、單位內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量低的難點(diǎn)，隨后圍繞難點(diǎn)，分別提出加強(qiáng)《規(guī)范》宣傳，提升全員內(nèi)控意識(shí)、建立單位風(fēng)險(xiǎn)控制體系、完善審計(jì)機(jī)構(gòu)、提升審計(jì)質(zhì)量完善策略，進(jìn)一步推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的落實(shí)，提升管理水平，保障單位日常規(guī)范性運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)：

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