淺談基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

王學(xué)娟

摘 要：伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和行政事業(yè)單位改革的不斷深入，加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制也引起了重視。從2014年開始實行財政部出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》到現(xiàn)在，基層單位已經(jīng)陸續(xù)建立和完善了單位《內(nèi)部控制制度》和《內(nèi)部控制手冊》。但是在實際執(zhí)行中仍然存在著很多問題。本文從XX區(qū)的基層行政事業(yè)單位入手，通過分析2017年度內(nèi)控報告出反映的實際情況，利用數(shù)據(jù)對比，反映出了當下基層單位的內(nèi)部控制中存在的意識薄弱、執(zhí)行不力、缺少風(fēng)險評估機制等問題。通過分析，提出了加強基層單位的內(nèi)控建設(shè)，要首先提高領(lǐng)導(dǎo)和職工的風(fēng)險意識和責(zé)任意識，將權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)，提高內(nèi)部控制的管理意識;加強經(jīng)濟活動中各個流程節(jié)點的控制，每個崗位承擔(dān)各自的責(zé)任，步步留痕，既保證流程的規(guī)范性，又為事后的監(jiān)督檢查提供依據(jù);行政事業(yè)單位要定期對單位內(nèi)部的各項活動進行風(fēng)險評估，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度中的漏洞，對內(nèi)控制度進行完善;同時加強單位內(nèi)部監(jiān)督與財政等部門的外部監(jiān)督，確?；鶎訂挝粚?nèi)控工作的常抓不懈。希望以上對策能夠使基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作發(fā)揮實效，有效規(guī)避風(fēng)險，提高行政事業(yè)單位的管理水平。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;內(nèi)控意識;過程管理;風(fēng)險評估;監(jiān)督激勵

一、引言

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和財政政策的深化改革，行政事業(yè)單位的風(fēng)險控制也越來越受到廣泛的關(guān)注與重視。與此同時，財務(wù)活動的復(fù)雜性與多樣性，也可能會給行政事業(yè)單位的管理埋藏著很多的隱患。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。財政部相繼出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等幾項政策，加強了對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和監(jiān)管。目前，基層行政事業(yè)單位已經(jīng)按照財政部門要求，相繼建立并開始執(zhí)行了單位的內(nèi)部控制制度手冊，并按照單位的具體的情況，規(guī)范了六大項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部控制流程。在一定程度上，規(guī)避了行政事業(yè)單位的風(fēng)險，使行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動更加規(guī)范、公開、透明，同時也推動了行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中在的問題

由于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的研究相對落后于企業(yè)，使得我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作比較滯后。但是越來越復(fù)雜的經(jīng)濟活動，面對比較匱乏的控制制度，形成了諸多的問題。雖然眾多的基層行政事業(yè)單位內(nèi)都已經(jīng)建立內(nèi)部控制制度，但是在執(zhí)行的過程中仍然問題重重，阻礙了行政事業(yè)單位的深化改革與發(fā)展。從基層角度來看，存在著以下幾個問題：

（1）單位內(nèi)部控制意識薄弱

2016年財政部門提出在部分行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制改革工作試點，到目前基層單位正式建立本單位的內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)內(nèi)部控制工作的起步較晚。在很多的基層單位中，缺乏高水準的內(nèi)控管理人員，員工還沒有對內(nèi)部控制的內(nèi)涵有更深入的了解，沒有將規(guī)范內(nèi)控工作作為當前和未來的重要工作來進行，沒有明確內(nèi)部控制責(zé)任。在2017年度的內(nèi)部控制工作報告中可以看出，在XX區(qū)191家行政事業(yè)單位中，沒有進行過內(nèi)部控制工作小組會議的有13家單位，只進行過一次內(nèi)部控制工作小組會議的有104家單位，以上兩部分單位占總數(shù)的61.26%;沒有進行過內(nèi)部控制培訓(xùn)的有35家，占18.32%，只進行過一次內(nèi)部控制培訓(xùn)的有102家單位，53.40%，而進行過兩次以上培訓(xùn)的有54家單位，只占總數(shù)的28.27%?；鶎拥膯T工對于內(nèi)部控制了解不足，意識薄弱，缺乏對于單位經(jīng)濟活動風(fēng)險的防范意識，認為內(nèi)控是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，是財務(wù)的責(zé)任，在發(fā)生業(yè)務(wù)活動時，不積極履行內(nèi)控的職責(zé)。同時，由于內(nèi)控工作的開展，對原有業(yè)務(wù)流程的改變，也使部分職工出現(xiàn)抵觸情緒，認為業(yè)務(wù)流程繁瑣，發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)時，沒有嚴格按照內(nèi)控流程，操作不規(guī)范，使內(nèi)部控制制度流于形式，沒有能夠真正發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，內(nèi)部控制的效果不顯著。

（2）單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要是將業(yè)務(wù)活動的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分開，形成相互監(jiān)督，相互制約的機制。在當前基層的行政事業(yè)單位建立的內(nèi)部控制制度中，按照權(quán)力制衡、流程控制的總原則進行的內(nèi)部控制手冊編制。在XX區(qū)的2017年度內(nèi)控報告中可以看出，其中有124家單還處于內(nèi)控制度的建立階段，占全區(qū)行政事業(yè)單位總數(shù)的64.92%，有67家單位處在內(nèi)控制度的實施階段，內(nèi)控制度的實施情況并不理想。內(nèi)部控制應(yīng)當在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。但是單位內(nèi)部人員的所屬部門和崗位分工，很難真正發(fā)揮相互監(jiān)督和相互制約。單位所設(shè)立的內(nèi)部控制機構(gòu)和其他部門之間的關(guān)系是平行的，內(nèi)部控制機構(gòu)不具有獨立性，有時根據(jù)業(yè)務(wù)需要，一般將這項工作交由行政辦公室、會計部門或者是單位內(nèi)的紀檢監(jiān)察部門負責(zé)。由于內(nèi)部機構(gòu)和人員之間的工作關(guān)系，不能充分發(fā)揮監(jiān)督和制約的效果。具體的表現(xiàn)有：

1.基層單位中往往存在著員工相互推諉，不愿承擔(dān)責(zé)任，中層管理人員看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，最后的審批人不了解實際業(yè)務(wù)情況，形成了簽字就是走流程，不管不問的形式主義，把內(nèi)部控制的制度束之高閣。

2.在單位中存在一部分利益小團體，相互包庇，不完全按照內(nèi)部控制流程進行審核，缺失關(guān)鍵審核環(huán)節(jié)。

3.還有部分基層單位存在著領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”現(xiàn)象，雖然制定了內(nèi)控制度和工作流程，但往往是應(yīng)付上級檢查，單位中的大部分經(jīng)濟活動常常是領(lǐng)導(dǎo)一人說了算，凌駕于制度之外，然后在事后對經(jīng)濟活動的流程中需要存檔的文件資料進行彌補，不能真正發(fā)揮內(nèi)控制度的事前和事中控制，失去了控制意義。

（3）沒有定期進行風(fēng)險評估，完善內(nèi)控制度

為及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，對單位的內(nèi)控制度及流程進行修改和完善，單位應(yīng)當建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，至少每年對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行一次全面、系統(tǒng)和客觀評估。在XX區(qū)2017年度內(nèi)部控制報告的填報中可以看出，在全區(qū)進行了風(fēng)險評估的單位很少，全區(qū)共191家行政事業(yè)單位，開展了內(nèi)部控制風(fēng)險評估的只有60家單位，占全部單位數(shù)的31.41%。進行風(fēng)險評估的不乏走了個程序，沒有真正對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行評估，沒有對單位面臨的各種不確定因素進行梳理、匯總，整理出新的風(fēng)險點清單。同時單位內(nèi)部的風(fēng)險評估小組，由于業(yè)務(wù)技術(shù)原因，很難做到利用各種定量定性分析法對單位的風(fēng)險進行分析評價。因為經(jīng)濟發(fā)展較快，單位的業(yè)務(wù)活動不斷出新，不能及時對單位的經(jīng)濟活動進行風(fēng)險評估，就會使原有的內(nèi)部控制制度存在一定的不適用性，對于單位風(fēng)險的防范具有一定的滯后性，難以合理保證單位經(jīng)濟活動的合理合法以及資產(chǎn)的安全完整。

（4）缺少有效的監(jiān)督檢查

自從近幾年行政事業(yè)單位建立建全了內(nèi)部控制制度以來，在一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動運行，有效規(guī)避了部分財務(wù)風(fēng)險，但也存在著很多基層單位將制度浮于紙面，束之高閣的情況。造成這種情況的發(fā)生，主要是因為對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制執(zhí)行情況缺少有效的監(jiān)督機制。首先，在基層單位內(nèi)部，對于內(nèi)控執(zhí)行情況沒有相關(guān)的檢查制度，以及對執(zhí)行情況進行適當?shù)莫剳蜋C制。因為沒有檢查制度約束，使得內(nèi)控制度形同虛設(shè)，執(zhí)行與不執(zhí)行只有當事人知情，未參與單位經(jīng)濟活動的人往往一無所知，使得內(nèi)控的效果大打折扣。其次，從財政部門的角度，對于基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制執(zhí)行情況也往往停留在單位自查和財政部門抽查的層次，同時也沒有針對具體單位的執(zhí)行情況進行獎懲的政策，并未與單位的預(yù)算撥款以及單位領(lǐng)導(dǎo)的績效評價掛鉤。這樣就會使基層單位對內(nèi)控不重視，對內(nèi)控的執(zhí)行持放松態(tài)度，能拖則拖，很難做到合理保證資產(chǎn)的安全完整和財務(wù)信息的真實可靠，同時也難以有效防范舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制制度及工作業(yè)務(wù)流程，就是要進一步規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、合同控制以及建設(shè)項目控制等各類經(jīng)濟相關(guān)業(yè)務(wù)流程，分解并逐層落實責(zé)任，將風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。針對上述的基層行政事業(yè)單位內(nèi)控中存在的問題，筆者提出以下加強內(nèi)部控制的建議。

（1）加強培訓(xùn)，提高內(nèi)控意識

我國行政事業(yè)單位掌握了大量的社會公共資源，在進行資源和資金的分配過程中，由于監(jiān)督不力等各種原因，舞弊和貪污腐敗行為時有發(fā)生，造成社會資源分配不公和極大浪費，損害社會公共利益。首先，對于基層行政事業(yè)單位應(yīng)該加強對于職工的內(nèi)控知識培訓(xùn)，明確發(fā)揮內(nèi)部控制防范舞弊和預(yù)防腐敗的作用是內(nèi)部控制的重要目標。在行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度中，明確劃分責(zé)任，對于交易的真實、合規(guī)、績效及廉政由首簽責(zé)任人負責(zé)，對于依法、依規(guī)、確保資金使用的安全，由終簽責(zé)任人進行把關(guān)。既明確了部門執(zhí)行過程中的職責(zé)，也明確了單位負責(zé)人的職責(zé)。讓所有職工與領(lǐng)導(dǎo)認清形式，清楚了解自己的權(quán)力與責(zé)任。只有真正認識到行政事業(yè)單位內(nèi)控的意義，才能真正發(fā)揮主人翁的意識，人人參與，相互監(jiān)督，互相制約，降低單位的經(jīng)濟活動風(fēng)險發(fā)生概率。其次，財政部門也應(yīng)該加強對基層單位管理人員及相關(guān)人員的內(nèi)控培訓(xùn)，從單位管理的角度，分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面進行內(nèi)控知識的普及。領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險意識提高了，才會帶動職工提高內(nèi)控意識。再次，基層單位和財政部門應(yīng)當加強協(xié)作，適當組織交流活動，利用內(nèi)控工作優(yōu)秀單位或優(yōu)秀部門傳授經(jīng)驗，帶動其他單位，促進內(nèi)控工作整體進步。

（2）建立相互制約、相互監(jiān)督機制，加強過程管理

管理能力的提高，要有良好的執(zhí)行力。內(nèi)部控制就是要在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等各個方面形成相互制約、相互監(jiān)督的管控機制，充分利用不相容崗位相分離，來達到監(jiān)督和控制的目的，實現(xiàn)單位的風(fēng)險可控。在基層行政事業(yè)單位中，往往因為人員有限，個人的工作分工較多，這就需要針對單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行詳細梳理，對于不相容崗位進行分別授權(quán)不同人員或者不同部門，使同一經(jīng)濟業(yè)務(wù)由兩人或兩個以上部門一同完成，達到相互監(jiān)督的目的。同時，要在內(nèi)控制度中詳細規(guī)定每個人的工作職責(zé)，使權(quán)力與責(zé)任對應(yīng)，每個流程的節(jié)點要有崗位責(zé)任人負責(zé)。業(yè)務(wù)活動中的票據(jù)實行首簽負責(zé)制。在經(jīng)濟活動過程中，加強過程管理，要做到事后留痕，確保各個環(huán)節(jié)有人管理，各個環(huán)節(jié)有據(jù)可查，發(fā)生風(fēng)險有人負責(zé)。這就需要基層單位要將自己單位的內(nèi)控流程進行精細劃分，每個節(jié)點的責(zé)任進行詳細規(guī)定，既要符合單位實際，又要符合規(guī)范，使工作流程既詳盡，又不要冗余。加強過程控制，嚴格按照內(nèi)控制度進行經(jīng)濟活動。有條件的單位，可以建設(shè)單位內(nèi)控的管理信息系統(tǒng)，通過電腦系統(tǒng)進行內(nèi)控工作，這樣效率更高，也會減少越權(quán)操作行為的發(fā)生，使內(nèi)控工作的成效更加顯著。

（3）?????? 每年定期進行風(fēng)險評估，優(yōu)化內(nèi)控制度

風(fēng)險評估工作主要是收集單位各項活動的相關(guān)信息和資料，進行分析研究，梳理業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險點，對內(nèi)部控制制度進行修改和完善。開展風(fēng)險評估工作是制定內(nèi)控制度的前期準備工作，也是完善內(nèi)控制度的基本依據(jù)?；鶎有姓聵I(yè)單位應(yīng)該成立風(fēng)險評估小組，只有進行了專業(yè)的風(fēng)險評估，才可以制定符合單位自己單位實際情況的內(nèi)控制度。同時要至少每年進行一次風(fēng)險評估工作，分別測試單位層面和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險點是否發(fā)生變化，以及風(fēng)險發(fā)生的概率及影響程度是否與往期有所不同。根據(jù)風(fēng)險評估分析的數(shù)據(jù)，提出對現(xiàn)有內(nèi)控制度及內(nèi)控工作流程的改進方案，對內(nèi)控手冊進行完善。風(fēng)險評估工作專業(yè)性比較強，如果單位內(nèi)部人員難以勝任該專業(yè)性工作的話，可以聘請專門機構(gòu)對單位進行風(fēng)險評估，這樣也可以避免出現(xiàn)目不見睫、一葉障目的情況發(fā)生。

（4）?????? 加強檢查監(jiān)督，加大獎懲力度

內(nèi)控制度做得好，執(zhí)行后沒有監(jiān)督，那么也不一定能產(chǎn)生很好的效果。在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)當中缺一不可，缺少任何一個都會失控的。在單位內(nèi)部成立內(nèi)控檢查小組，或者利用內(nèi)審部門，對單位的內(nèi)部控制工作執(zhí)行情況進行檢查，具體檢查職責(zé)分工是否出現(xiàn)相容，是否按照內(nèi)控流程執(zhí)行，每個流程節(jié)點的審核情況，是否進行了過程控制。及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控問題，將風(fēng)險進行控制。在基層單位監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，財政部門和審計部門也要加強對基層行政事業(yè)單位的檢查和監(jiān)督力度，定期或不定期對基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作進行檢查，使基層單位時時保持內(nèi)控狀態(tài)，將內(nèi)控工作常抓不懈。同時，在監(jiān)督和檢查過程中，還可以促進基層單位內(nèi)控工作更加規(guī)范，形成良好的內(nèi)控環(huán)境。同時財政部門應(yīng)當制定內(nèi)控工作的獎懲機制，對于內(nèi)控工作表現(xiàn)突出的單位和部門進行獎勵，并在更大的范圍內(nèi)傳授內(nèi)控經(jīng)驗。并將內(nèi)控工作成績作為單位及單位負責(zé)人績效評價的一部分，提高單位和領(lǐng)導(dǎo)重視程度，達到以獎懲促重視，以內(nèi)控促發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著政府會計制度的運行，行政事業(yè)單位的改革力度也在不斷加大，基層單位和職工應(yīng)該提高的風(fēng)險防范意識，加強內(nèi)部控制管理與執(zhí)行，不斷推進內(nèi)控制度的完善，提高基層單位的風(fēng)險控制水平，加強績效管理體系建設(shè)，規(guī)范單位內(nèi)部權(quán)力的運行與監(jiān)督，促進基層行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

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