淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的幾個(gè)問題及對策

黎昊旻

摘 要：內(nèi)部控制是事業(yè)單位健康發(fā)展的重要保證，是體現(xiàn)事業(yè)單位能否緊跟時(shí)代改革與創(chuàng)新步伐并快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。國家也在不斷的出臺一些新的政策。2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布并實(shí)施，實(shí)行四年來，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立和運(yùn)行并不理想，有些單位存在內(nèi)部控制體系不健全、職能部門分工不明確、內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)格、管理監(jiān)督不到位等問題。究其原因，主要在于事業(yè)單位內(nèi)部沒有形成推動內(nèi)部控制的內(nèi)動力;建立的內(nèi)部控制制度脫離單位實(shí)際情況;部門、崗位職責(zé)不明確;溝通渠道不暢和內(nèi)部監(jiān)督缺位等。鑒于此，本文提出，一是，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視，全體職工應(yīng)統(tǒng)一思想，廣泛深入理解內(nèi)部控制規(guī)范;二是，完善人力資源管理，建立合理組織構(gòu)架;三是，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制體系的建立;四是，從“線”和“面”兩方面建立完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系;五是，利用內(nèi)部控制監(jiān)督體系，建立反饋機(jī)制。通過以上對策，旨在確保內(nèi)部控制體系的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題及對策

2012年財(cái)政部出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》），要求各級行政事業(yè)單位自2014年1月1日開始實(shí)施?！秲?nèi)部控制規(guī)范》對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作出定義：行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。目標(biāo)是為了合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果等。從上述定義可知內(nèi)部控制不僅僅是一系列制度，而是一個(gè)單位對于風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)管理系統(tǒng)，包括定期的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的制定和改進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)防控措施的制定和改進(jìn)、內(nèi)部控制執(zhí)行的過程管理、監(jiān)督和反饋、推動制度的進(jìn)一步完善，是不斷循環(huán)、改進(jìn)的系統(tǒng)工程。

但是，事業(yè)單位作為社會服務(wù)組織，主要職能是提供公益性服務(wù)，經(jīng)費(fèi)來源又大部分依靠財(cái)政撥款，幾乎不通過市場配置資源，市場競爭參與度小，缺乏競爭壓力，對于風(fēng)險(xiǎn)的敏感度也不高。因此，事業(yè)單位對內(nèi)部控制系統(tǒng)的認(rèn)識不夠，建立內(nèi)部控制系統(tǒng)的積極性不高，內(nèi)部控制的實(shí)施并不理想。

一、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（1）沒有實(shí)施全面內(nèi)部控制

大部分事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍只涉及經(jīng)濟(jì)活動，不涉及其他業(yè)務(wù)活動，沒有實(shí)現(xiàn)全面內(nèi)部控制。有的單位天然認(rèn)為涉及經(jīng)濟(jì)活動的事項(xiàng)，應(yīng)該由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，因此將內(nèi)部控制全權(quán)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。但是財(cái)務(wù)部門只是單位單個(gè)部門，對本單位缺乏全面認(rèn)識，容易站在自己部門立場認(rèn)識內(nèi)部控制，帶有一定的局限性和片面性。一方面單位層面的內(nèi)部控制需要從單位的發(fā)展和全局出發(fā)，財(cái)務(wù)部門沒有辦法站在決策層角度建立單位層面的內(nèi)部控制，包括整個(gè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的控制、人力資源的控制、信息安全的控制等，這些需要頂層設(shè)計(jì)的事項(xiàng)是單個(gè)部門無法完成的;另一方面，在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)上，單位除了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還面臨著管理風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，僅僅依靠財(cái)務(wù)部門制定幾個(gè)財(cái)務(wù)方面的制度、流程是沒有辦法實(shí)現(xiàn)全面內(nèi)部控制的。

有的單位聘請專業(yè)會計(jì)師事務(wù)所代為制定內(nèi)部控制制度，但是由于會計(jì)師事務(wù)所對具體單位具體情況缺乏了解，制定出來的制度存在與單位實(shí)際情況不匹配的現(xiàn)象，內(nèi)部控制制度也就成了一紙空文。

（2）責(zé)權(quán)分工不明確，單位內(nèi)部各職能部門執(zhí)行不力

大部分事業(yè)單位對上，與行政部門職能界限不清晰;對外，與業(yè)務(wù)接口單位責(zé)任模糊;對內(nèi)，各職能部門間權(quán)責(zé)界限模糊。沒有明確內(nèi)部控制執(zhí)行職能部門和承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)職責(zé)的部門。雖然許多單位也制定了內(nèi)部控制制度，但是在如資產(chǎn)控制、合同控制等內(nèi)部控制實(shí)施過程中找不到相關(guān)歸口部門和責(zé)任主體，各部門之間相互推諉，不愿意承擔(dān)責(zé)任，造成人為風(fēng)險(xiǎn)。更何況，由于事業(yè)單位行使著公益服務(wù)的職能，有的還承擔(dān)政府職能部門所賦予的公共權(quán)力，因此不同業(yè)務(wù)類型的事業(yè)單位還面臨著不同業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，

（3）管理、監(jiān)督不到位，制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格

有些單位內(nèi)部控制制度只是掛在墻上的展板，職工在具體工作中仍然按照以往慣例行事。其次，除財(cái)務(wù)人員外，其他人員對內(nèi)部控制知之甚少。在經(jīng)濟(jì)活動中，仍然停留在財(cái)務(wù)人員要求提供什么原始憑證，就提供什么憑證的階段，沒有形成真正的內(nèi)部控制業(yè)務(wù)實(shí)施流程。再則，有的單位，內(nèi)審人員由財(cái)務(wù)人員兼任，造成財(cái)務(wù)人員既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，無法獨(dú)立行使監(jiān)督職責(zé)。

二、造成事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的原因

（1）事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏內(nèi)動力

其一，《內(nèi)部控制規(guī)范》僅僅只是由財(cái)政部發(fā)文的規(guī)范性文件，目前由財(cái)政部推動實(shí)施的，是在外力作用下進(jìn)行的，沒有內(nèi)生力量，處于被動接受，使得單位內(nèi)部控制流于形式。其二，《內(nèi)部控制規(guī)范》中所設(shè)定的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)只是作為國家財(cái)政部對行政事業(yè)單位的要求，并沒有站在行政事業(yè)單位的角度考慮，從單位自身發(fā)展需求出發(fā)。是“要我內(nèi)部控制”，而非“我要內(nèi)部控制”。甚至，有的單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為制定內(nèi)部控制制度就是為了限制單位資金的使用，會阻礙單位事業(yè)發(fā)展。因而事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度時(shí)消極應(yīng)對，缺乏主動性。其三，由于事業(yè)單位習(xí)慣于以行政命令為首要任務(wù)，對于法規(guī)的實(shí)施缺乏敏感度。

（2）單位人員對內(nèi)部控制缺乏深層次認(rèn)識

從外部看，雖然已經(jīng)出臺了《內(nèi)部控制規(guī)范》，但是并未有相應(yīng)的配套指引，各單位在構(gòu)筑內(nèi)部控制體系時(shí)缺乏具體操作的模板。從內(nèi)部看，一方面，單位決策層和管理層缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識和現(xiàn)代管理理念，沒有相關(guān)的內(nèi)部控制知識，內(nèi)部控制體系不完善，單位日常管理和業(yè)務(wù)運(yùn)行都依靠以往經(jīng)驗(yàn)，管理上存在漏洞;另一方面，單位執(zhí)行層即普通職工缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識，不了解內(nèi)部控制。所有這些都會嚴(yán)重阻礙內(nèi)部控制體系的建立運(yùn)行，導(dǎo)致已有的控制規(guī)范制度成為一紙空文，風(fēng)險(xiǎn)防控措施執(zhí)行不到位，控制流程運(yùn)行效率低下，對潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏意識。

（3）部門職責(zé)不明確，職工崗位職責(zé)模糊，無法構(gòu)建有效內(nèi)部控制體系

當(dāng)前事業(yè)單位改革正在進(jìn)行，有些單位對自身發(fā)展、定位模糊，沒有明確的發(fā)展方向，對于未來的不確定，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)缺乏導(dǎo)向性。加之事業(yè)單位編制的限制和一些歷史上的特殊原因，一崗多職情況普遍存在，致使有的事業(yè)單位，不能明確劃分部門職責(zé)，面對社會出現(xiàn)的新問題、主管部門下達(dá)的新任務(wù)時(shí)，部門之間相互推諉，不愿承擔(dān)任務(wù)責(zé)任，進(jìn)而影響工作效率。再則，部門職責(zé)不明確也導(dǎo)致部門內(nèi)的崗位設(shè)置混亂，有的單位不是先設(shè)定崗位，擬定崗位職責(zé)，再確定適合崗位的人員，“以崗定人”。而是根據(jù)目前各部門有多少人，再將部門所承擔(dān)的工作分配到人頭，最后制定崗位職責(zé)，“以人定崗”，造成崗位職責(zé)分配不合理。因此在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，就會出現(xiàn)找不到歸口部門和相關(guān)責(zé)任主體的現(xiàn)象，更談不上不相容崗位分離和重要崗位定期輪崗。

（4）信息溝通渠道不順暢

雖然隨著互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)發(fā)展，事業(yè)單位的信息化也隨之提高，辦公自動化也得到提升。但是，在單位內(nèi)部存在信息壁壘，比如核心決策層、中層管理層和普通執(zhí)行層之間信息無法有效傳遞，部門與部門之間信息不能共享，甚至同一部門內(nèi)部信息資源也無法做到共享。這無形中降低了辦事效率，增加了成本，也使得內(nèi)部控制實(shí)施時(shí)大打折扣。另外，雖然有的單位制定了有關(guān)內(nèi)部控制制度，但是沒有制定相關(guān)內(nèi)部控制流程，或者制度與流程不匹配，相關(guān)制度也就無法實(shí)施。

（5）缺乏內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部控制體系的建立關(guān)鍵不在內(nèi)部控制制度的建立，而在內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，若無內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，定期進(jìn)行內(nèi)部控制有效性評價(jià)，對內(nèi)部控制實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，時(shí)間一長，員工在內(nèi)部控制實(shí)施的過程中就會產(chǎn)生惰性，控制措施的執(zhí)行難以長期堅(jiān)持。

三、如何提升事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視，統(tǒng)一思想，廣泛深入理解內(nèi)部控制規(guī)范

第一，事業(yè)單位作為行政的重要補(bǔ)充，具有以行政命令為首要任務(wù)的特點(diǎn)，那么首先應(yīng)當(dāng)以行政手段明確單位職責(zé)。只有單位職責(zé)確定了，單位才能做到“三定”，才能準(zhǔn)確劃分單位部門以及各部門職能，最后才能落實(shí)到每一個(gè)具體崗位所承擔(dān)的職責(zé)。

第二，通過定期的內(nèi)部控制基本理論的培訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)前反腐倡廉形勢，以案例的形式做好宣傳，強(qiáng)化單位決策層和管理層對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識，提高風(fēng)險(xiǎn)意識和管理水平。

第三，執(zhí)行層防范風(fēng)險(xiǎn)的能力和意識也非常重要。在加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識的同時(shí)，在單位內(nèi)部加強(qiáng)內(nèi)部控制宣傳力度，對普通職工定期進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)單位內(nèi)部控制制度，提高主動防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，加強(qiáng)依程序辦事的意識。統(tǒng)一全體職工思想，深刻認(rèn)識到：只有加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，提高公共服務(wù)的效果，作為事業(yè)單位才有存在的必要性;只有加強(qiáng)內(nèi)部控制實(shí)施，提高公共服務(wù)的效率，才能進(jìn)一步降低事業(yè)成本。

（2）完善人力資源管理，建立合理組織構(gòu)架

單位內(nèi)部控制的實(shí)施、執(zhí)行離不開單位全體職工，因此依照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的原則，建立權(quán)責(zé)一致、有效制衡的組織架構(gòu)非常必要。首先，應(yīng)對單位原有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行梳理，按照制衡性、適應(yīng)性和系統(tǒng)性原則，合理設(shè)置部門職責(zé)。針對各部門所承擔(dān)的職責(zé)，本著責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，對各部門的責(zé)任和權(quán)限進(jìn)行界定，確保單位決策、執(zhí)行和監(jiān)督部門相互分離，各行其職，并編制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)責(zé)任書。其次，明確各部門職責(zé)后，根據(jù)部門職責(zé)按照不相容崗位相互分離的內(nèi)部控制方法進(jìn)一步合理設(shè)置關(guān)鍵崗位，制定具體操作細(xì)則，并切實(shí)履行重要崗位定期輪換制度。最后，加強(qiáng)職工的崗前培訓(xùn)，逐步改進(jìn)培訓(xùn)內(nèi)容，提升實(shí)際操作水平;注重職工的繼續(xù)教育問題，組織專家講座或外派學(xué)習(xí)，對職工進(jìn)行培訓(xùn)，提升職工的專業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化職工職業(yè)道德水平;鼓勵職工進(jìn)行跨專業(yè)學(xué)習(xí)，從一專人才向多專人才轉(zhuǎn)化，為重要崗位定期輪換儲備人才。通過以上途徑來避免工作職能交叉或權(quán)責(zé)過于集中，形成部門之間、職工之間各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約的組織構(gòu)架。

（3）成立內(nèi)部控制工作小組，由內(nèi)部控制工作小組具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制體系的建立

《內(nèi)部控制規(guī)范》中已經(jīng)明確提出單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對內(nèi)部控制負(fù)責(zé)，那么就應(yīng)成立由單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制相關(guān)工作，并作出決策。抽調(diào)各相關(guān)部門如：行政、財(cái)務(wù)、人事、基建及信息等人員組成內(nèi)部控制工作小組，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制實(shí)施方案的制定，建立有效風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，設(shè)計(jì)符合單位具體情況的合理內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制程序及主要業(yè)務(wù)工作流程;根據(jù)內(nèi)部審計(jì)提供的內(nèi)部控制有效性評價(jià)完善內(nèi)部控制制度，優(yōu)化內(nèi)部控制程序，進(jìn)一步防控風(fēng)險(xiǎn)。

（4）從“線”和“面”兩方面建立完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系

內(nèi)部控制的監(jiān)督體系不單包括內(nèi)部控制評估，還應(yīng)當(dāng)包括日常監(jiān)督。完善監(jiān)督機(jī)制，是保證內(nèi)部控制體系能夠切實(shí)有效運(yùn)行最有利的方法。建立內(nèi)部控制監(jiān)督系統(tǒng)，應(yīng)從兩方面入手：一方面，通過完善日常監(jiān)督機(jī)制使內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控形成閉環(huán)。日常監(jiān)督機(jī)制可以通過審批權(quán)限的設(shè)置，從“線”上對內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行監(jiān)督。以政府采購為例，單位可以通過成立政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，在政府采購預(yù)算申請、計(jì)劃編制、采購方式、招標(biāo)環(huán)節(jié)以及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中，通過行使審批權(quán)限，對采購業(yè)務(wù)申請、實(shí)施、結(jié)算和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)，為了避免審批權(quán)限走形式化，應(yīng)明確其審批權(quán)限承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，并在后期內(nèi)部控制評估時(shí)對審批監(jiān)督進(jìn)行評估。這么做的好處在于，可以從日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度、流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，能夠及時(shí)對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)采取防控措施，有利于單位內(nèi)部控制及時(shí)修訂完善。另一方面，單位內(nèi)部審計(jì)部門通過對內(nèi)部控制進(jìn)行評價(jià)，從“面”上實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理的外環(huán)監(jiān)督，這種監(jiān)督可以根據(jù)內(nèi)部審計(jì)部門實(shí)際情況選擇以下一種或兩種方式完成：一是獨(dú)立完成內(nèi)部控制體系評價(jià)工作;二是委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對單位進(jìn)行內(nèi)部控制有效性評價(jià)，并對內(nèi)部審計(jì)工作提供指導(dǎo);三是根據(jù)自身實(shí)力選取內(nèi)部控制體系中一項(xiàng)或幾項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)評價(jià)。通過以上兩種方式分別從“線”和“面”兩個(gè)維度有效建立內(nèi)部控制的監(jiān)督體系。

（5）利用內(nèi)部控制監(jiān)督體系，建立反饋機(jī)制

反饋機(jī)制的建立不在于全員參與，而是需要關(guān)鍵業(yè)務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)鍵人員的參與，完善內(nèi)部控制制度、業(yè)務(wù)流程。內(nèi)部控制監(jiān)督體系的完善有助于內(nèi)部控制反饋機(jī)制的建立。內(nèi)部控制執(zhí)行中審批者對于流程中存在的問題和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該有比較清楚的認(rèn)識，由審批者在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的制度、業(yè)務(wù)流程中存在的不順暢和風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)反饋給內(nèi)部控制部門;內(nèi)部控制評價(jià)環(huán)節(jié)中內(nèi)部審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問題也及時(shí)反饋給內(nèi)部控制部門。內(nèi)部控制部門根據(jù)各方反饋的意見和建議進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，改善內(nèi)部控制實(shí)施程序，規(guī)范內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)完整的動態(tài)化管理。

四、小結(jié)

目前，我國正處在改革攻堅(jiān)時(shí)期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益復(fù)雜，特別是在體制轉(zhuǎn)型、政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程中，事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來越多樣化和嚴(yán)峻，不僅要提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而且要參與市場競爭。面對事業(yè)單位在發(fā)展過程中存在的效率低下、監(jiān)管不到位等現(xiàn)象，就必須完善內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。要使《內(nèi)部控制規(guī)范》能夠在事業(yè)單位有效實(shí)施，就需要運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，站在全局的角度，對單位內(nèi)部控制的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)。從而使事業(yè)單位能夠健康、穩(wěn)健發(fā)展，更好地發(fā)揮其公共服務(wù)職能。

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