縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)：成效、問題及路徑構(gòu)建*
——基于N 市J 區(qū)的實(shí)證分析

張 旭

（1.西南交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都，611756；2.西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充，637009）

一、研究背景

目前，我國正面臨著嚴(yán)峻的人口老齡化問題，這已經(jīng)成為政府和社會(huì)各界所關(guān)注的重大社會(huì)問題。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，如果一個(gè)國家或地區(qū)總?cè)丝谥校?0 歲以上人口比例達(dá)到10%以上，或者65 歲以上人口比例達(dá)到7%以上，那么就意味著該國或地區(qū)已經(jīng)踏入了老齡化社會(huì)。就N 市而言，截止2012年底，N 市總?cè)丝谶_(dá)到759.6 萬人，其中60 歲以上老人135 萬，占總?cè)丝?7.78%，65 歲以上老人95.58 萬，占總?cè)丝?2.58%，80 歲以上老人22.25 萬，占總?cè)丝?.9%，百歲及以上老人405 人，占總?cè)丝?.005%。①通過實(shí)地訪談及整理N 市民政局、老齡辦相關(guān)文件得出。由此可見，N 市老年人所占的比例已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際標(biāo)準(zhǔn)10%的界定，這意味著N 市已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。

J 區(qū)是1993年批準(zhǔn)成立的縣級(jí)行政新區(qū)，2013年轄41 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4 個(gè)街道辦事處、530 個(gè)村民委員會(huì)、51 個(gè)居民委員會(huì)，②嘉陵區(qū)人民政府網(wǎng)站.嘉陵概況[EB/OL].www.jialing.gov.cn/a/Article/jialinggaikuang/2015/0722/5471.html，2015-07-22。目前該區(qū)轄6 個(gè)街道辦事處，包括H 街、D 街、F 街、W 街、X 街和N 街，其中H 街、D街、N 街屬于城區(qū)主干街，全區(qū)總?cè)丝?0.48 萬人，是國家級(jí)重點(diǎn)資助和扶持的貧困區(qū)。人口老齡化，尤其是高齡化是該區(qū)所面臨的亟待需要解決的重大民生問題。據(jù)調(diào)研了解到，截止2013年4月底，“該區(qū)80-89 歲老人14995 人，90-99 歲老人1374 人，百歲老人34 人”③茍歡.多中心治理視野下公共服務(wù)供給機(jī)制的改善——以N 市J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)為例[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（05）:19-23。，其所面臨的養(yǎng)老服務(wù)壓力不容小覷。在此背景下，如何有效應(yīng)對人口老齡化問題所帶來的養(yǎng)老服務(wù)難題顯得尤為重要?？茖W(xué)、合理的養(yǎng)老服務(wù)提供方式既是有效緩解人口老齡化難題的現(xiàn)實(shí)需要，又是維持社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。2010年10月，J 區(qū)就結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，率先成立了由政府主導(dǎo)與扶持、社會(huì)組織運(yùn)營、社會(huì)實(shí)體與社會(huì)組織共同生產(chǎn)和提供的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，各個(gè)街道辦也相應(yīng)建立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，配備了日間照料服務(wù)中心。2010年至今，累計(jì)建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站16 個(gè)，享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老人達(dá)42300 人次。①通過與J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談?wù)淼贸觥?/p>

因此，我們將N 市J 區(qū)政府向居家養(yǎng)老服務(wù)中心購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為研究案例，通過問卷調(diào)查法和深度訪談法，系統(tǒng)了解縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐成效，在此基礎(chǔ)上對該模式運(yùn)行中的短板問題進(jìn)行全面審視，力圖挖掘出制約其有效運(yùn)行的深層原因，并著力于構(gòu)建其可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

二、縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐成效

研究資料的來源主要基于問卷調(diào)查法和深度訪談法，分別對轄區(qū)內(nèi)的老人、實(shí)施購買的政府部門以及承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行了訪談交流，以此明確了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本概況、運(yùn)作機(jī)制、服務(wù)內(nèi)容以及資金投入狀況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)這項(xiàng)重大舉措既轉(zhuǎn)變了政府職能，降低了服務(wù)成本，又獲得了服務(wù)對象的高度評價(jià)和認(rèn)可，形成了較為穩(wěn)定的居家養(yǎng)老服務(wù)購買模式。

（一）資料來源

一方面，采用問卷調(diào)查法，對轄區(qū)內(nèi)的老人（包括服務(wù)對象）進(jìn)行入戶訪談。老人（包括服務(wù)對象）的資料主要依托J 區(qū)民政局、老齡辦和居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的花名冊。我們重點(diǎn)走訪了該區(qū)R 社區(qū)、B 社區(qū)、N 社區(qū)和T 社區(qū)，抽樣調(diào)查發(fā)放問卷總數(shù)為400 份，實(shí)際回收385 份，各社區(qū)樣本數(shù)依次分別是：R 社區(qū)97 個(gè)，占樣本總數(shù)的24.9%；寶光山社區(qū)99 個(gè)，占樣本總數(shù)的25.7%；N 社區(qū)95 個(gè)，占樣本總數(shù)的24.6%；T 社區(qū)94 個(gè)，占樣本總數(shù)的24.4%，總體樣本回收率為96.2%。在接受調(diào)查的老年群體中，男性175 人，占45.4%；女性210 人，占54.5%，女性數(shù)量多于男性。從年齡分布看，60~69 歲老年人217 人，占調(diào)查人口的56.5%；70~79 歲老人104 人，占26.8%；80 歲以上的高齡老人64 人，所占比例為16.7%，其中低齡老人的比例較高。

另一方面，采用深度訪談法，對實(shí)施購買的政府部門和承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行訪談和交流。我們先后與N 市民政局、J 區(qū)政府及民政局、J 區(qū)老齡辦、各街道民政所、J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、X 居家養(yǎng)老服務(wù)中心、H 敬老院等單位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)人，進(jìn)行了多次訪談，較為充分全面的了解了J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的具體做法、運(yùn)作過程、基本經(jīng)驗(yàn)和存在的問題。

圖1 J區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心管理示意圖

（二）案例基本概況

1.J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心概況。J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心是區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的承接主體，2010年10月，在區(qū)政府主導(dǎo)和扶持下成立的民辦非企業(yè)單位，業(yè)務(wù)主管部門為J 區(qū)民政局，同時(shí)也負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。該中心由主任全面負(fù)責(zé)開展工作，其運(yùn)行機(jī)制為“主任-片區(qū)組長-社區(qū)聯(lián)絡(luò)員”三級(jí)管理體系，現(xiàn)有專職工作人員7 人，平均年齡35 歲左右，女性職工6 人，男性職工1 人，志愿者20 余人，辦公場地100 余平方米，配置有電腦、電話等現(xiàn)代化辦公設(shè)施，也配有健身器材、醫(yī)療器材、自動(dòng)麻將桌等服務(wù)設(shè)施，設(shè)置了老年期刊、報(bào)紙雜志、圖書專欄等，開通了服務(wù)熱線，辦公設(shè)置基本完善。具體如上圖所示：

2.J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)作機(jī)制。該中心自成立以來，堅(jiān)持專業(yè)化居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)義務(wù)服務(wù)、鄰里互助相結(jié)合的原則；堅(jiān)持根據(jù)不同需求，提供相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的原則；其服務(wù)承諾是文明經(jīng)營，誠實(shí)守信，服務(wù)第一，質(zhì)量保證。具體而言，該中心針對各個(gè)社區(qū)內(nèi)不同層次老年人的多樣化需求，通過整合J 區(qū)老年大學(xué)、老年福利中心、社區(qū)愛心超市、社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)等多種資源，以及協(xié)調(diào)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、定點(diǎn)醫(yī)院、學(xué)校、家政公司等社會(huì)實(shí)體機(jī)構(gòu)，“為居家養(yǎng)老設(shè)置了日間照料、生活護(hù)理、精神慰藉、文體娛樂、法律維權(quán)等五大類30 多個(gè)服務(wù)小項(xiàng)，為老年人提供多樣化、個(gè)性化養(yǎng)老‘套餐’”①四川日報(bào)網(wǎng).把養(yǎng)老服務(wù)“搬”回家[EB/OL].http://sichuandaily.scol.com.cn/2011/10/31/20111031350213993940.htm，2011-10-31。。

圖2 J區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)作機(jī)制

據(jù)J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心主任介紹，民政部門依據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、家庭情況及身體狀況等方面，將申請居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人分為無償服務(wù)、低償服務(wù)、有償服務(wù)、志愿服務(wù)等四類。具體見下表：

3.J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容及資金投入狀況。J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容包括日間照料、生活護(hù)理、精神慰藉、文體娛樂、法律維權(quán)五大類。具體而言，日間照料，包括買菜、做飯、洗衣服、打掃衛(wèi)生、繳納水電氣使用費(fèi)、家用電器設(shè)備維修、檢查防暑防寒設(shè)備狀況，及時(shí)反饋給社區(qū)居委會(huì)；生活護(hù)理，包括按摩、泡腳、洗頭、剪指甲、測血壓、測血糖、陪同看病、檢查身體、做理療等；精神慰藉，包括聊天、散步、讀書讀報(bào)、心理疏導(dǎo)等；文體娛樂，包括定期邀請老人參加社區(qū)或自行舉辦的琴棋書畫活動(dòng)、歌唱舞蹈活動(dòng)等；法律維權(quán)，定期進(jìn)入社區(qū)宣傳《老年人權(quán)益保護(hù)法》、開展法律咨詢活動(dòng)、發(fā)放法律安全知識(shí)宣傳單、針對老年人維權(quán)問題提供法律援助等方面。

據(jù)了解，J 區(qū)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作的購買方式，建立了較為穩(wěn)定的政府財(cái)政投資機(jī)制，以更好的保障居家養(yǎng)老服務(wù)工作的資金來源。自2010年成立以來，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心每年接受區(qū)政府財(cái)政資金33 萬元，主要用于中心運(yùn)轉(zhuǎn)、日常開銷、工資發(fā)放以及其他相關(guān)事宜。近幾年，政府加大了居家養(yǎng)老服務(wù)購買力度，擴(kuò)大了中心的服務(wù)規(guī)模，并將服務(wù)范圍延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將部分村委會(huì)作為重要依托，逐步開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工作。雖然中心的服務(wù)規(guī)模、服務(wù)范圍、服務(wù)方式發(fā)生了改變，但是區(qū)政府并沒有對此增加相應(yīng)的購買資金，而是一直保持原始的財(cái)政資金投入不變。

（三）J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐成效

自成立以來，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心在政府部門主導(dǎo)下，已經(jīng)成功新建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站16 個(gè)，配備了20 余個(gè)日間照料中心。據(jù)了解，該中心已為24300 余位老人建立了信息檔案，服務(wù)老人達(dá)48000 多人次，代養(yǎng)日托3300 多人次，上門服務(wù)45200 多人次，低償服務(wù)和無償服務(wù)42000 多人次，曾指導(dǎo)兩個(gè)社區(qū)達(dá)到了省一級(jí)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化標(biāo)準(zhǔn)。①通過與J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談?wù)淼贸?。?jù)養(yǎng)老中心負(fù)責(zé)人介紹，自2014年開始，居家養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)將服務(wù)范圍延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前在建檔案約22800 人，逐步開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作。②通過與J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談?wù)淼贸?。顯而易見，J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)取得了較為明顯地社會(huì)效益，也得到了政府以及社會(huì)各界的關(guān)注和重視。

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能，降低了服務(wù)成本。長期以來，政府及其下屬事業(yè)單位壟斷了我國養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和提供過程。2010年，為了有效解決嚴(yán)峻的養(yǎng)老服務(wù)難題，降低政府財(cái)政成本，N 市J 區(qū)通過政府購買的形式，與J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心簽訂購買協(xié)議，將本來由政府一直提供的養(yǎng)老服務(wù)交由民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)生產(chǎn)和提供，政府部門實(shí)際上扮演著服務(wù)資金提供和服務(wù)評估監(jiān)督的角色。在這一過程中，政府部門不僅進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了自身服務(wù)職能，大大減輕了政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，而且也有效激發(fā)和釋放了社會(huì)主體力量積極主動(dòng)參與其中，與政府一道協(xié)同發(fā)力，大大提升了政府的社會(huì)治理能力和水平。R 社區(qū)黨支部書記說，“將服務(wù)對象和服務(wù)資源集中起來，降低了養(yǎng)老服務(wù)成本，提高了服務(wù)效率，滿足了不同層次、不同需求老年人的養(yǎng)老意愿?！雹鬯拇ㄈ請?bào)網(wǎng).把養(yǎng)老服務(wù)“搬”回家[EB/OL].http://sichuandaily.scol.com.cn/2011/10/31/20111031350213993940.htm，2011-10-31。

2.初步形成了較為穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。實(shí)踐證明，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心通過整合轄區(qū)內(nèi)多種優(yōu)勢資源，承接政府的養(yǎng)老服務(wù)，專門為不同層次、不同需求的老年人提供精神慰藉、生活護(hù)理、醫(yī)療保健、家政保潔、法律維權(quán)等服務(wù)項(xiàng)目，基本上形成了政府主導(dǎo)與扶持、民辦非企業(yè)單位運(yùn)作、社會(huì)實(shí)體與公益組織參與生產(chǎn)和提供、居民參與的較為穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。在這一過程中，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心始終扮演著“橋梁”和“紐帶”的角色，連接了政府主體、市場主體，將三種力量有機(jī)融合，使其在居家養(yǎng)老服務(wù)供給方面形成協(xié)同治理、合作治理的良性互動(dòng)關(guān)系，開創(chuàng)了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的新體系、新模式、新局面。很明顯，政府部門通過購買方式，實(shí)現(xiàn)治理重心下移、力量下沉，勢必能夠保障養(yǎng)老服務(wù)供給模式健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3.獲得了老人和居民的高度評價(jià)和認(rèn)可。經(jīng)過多次走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)老人及居民紛紛表示已經(jīng)從養(yǎng)老服務(wù)中獲益，并享受到了實(shí)惠，項(xiàng)目整體滿意度較高。T 社區(qū)83 歲的楊爺爺激動(dòng)的說，“每周，養(yǎng)老中心都會(huì)有幾個(gè)年輕人來我家?guī)兔Υ驋咝l(wèi)生、買菜做飯、檢查身體……都是免費(fèi)的，真是太好了！”從問卷調(diào)查結(jié)果來看，不滿意占到2.3%，基本滿意占到29.6%，非常滿意占到68.1%，顯而易見，這種新型的養(yǎng)老服務(wù)方式已經(jīng)獲得社區(qū)老人的高度評價(jià)和認(rèn)可。2011年，民政部門就對城區(qū)1800 余名老年人進(jìn)行抽樣調(diào)查，超過90%的老人愿意選擇“居家養(yǎng)老”。④四川日報(bào)網(wǎng).把養(yǎng)老服務(wù)“搬”回家[EB/OL].http://sichuandaily.scol.com.cn/2011/10/31/20111031350213993940.htm，2011-10-31。據(jù)J 區(qū)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，居家養(yǎng)老服務(wù)中心目前主要針對轄區(qū)內(nèi)“三無”、高齡、獨(dú)居、空巢及特殊困難老人群體，采用無償服務(wù)、低償服務(wù)和志愿服務(wù)的形式進(jìn)行購買，待時(shí)機(jī)成熟后再進(jìn)一步開展日托和全托服務(wù)，采用有償服務(wù)進(jìn)行購買。

三、縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題分析

毋庸置疑，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種特色化的制度創(chuàng)新形式，具有極為明顯的優(yōu)勢，在實(shí)踐中也已經(jīng)被證明其合理性和有效性。由于這種新型公共服務(wù)提供方式在我國仍然處于探索試點(diǎn)階段，無論是在思想層面，還是制度層面，抑或?qū)τ谡凸姸裕即嬖谝恍┎贿m應(yīng)、不習(xí)慣的地方。就J 區(qū)而言，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)仍然存在以下問題：

（一）購買行為“內(nèi)部化”

長期以來，我國一直沒有形成大量獨(dú)立的非政府性、非營利性的社會(huì)組織?，F(xiàn)在承接政府購買公共服務(wù)的社會(huì)組織，往往是依賴政府的事業(yè)單位，或者是由作為購買者的縣域政府倡導(dǎo)推動(dòng)下成立的。據(jù)調(diào)研了解到，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心并不是“自下而上”獨(dú)立成長起來的，而是在區(qū)政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下成立的專門承接政府養(yǎng)老服務(wù)的民辦非企業(yè)單位。也就是說，無論是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才聘用方面，還是資金來源、運(yùn)行機(jī)制方面，與政府之間有千絲萬縷的關(guān)系，名義上承接了養(yǎng)老服務(wù)職能，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)一步演變成了政府部門的職能延伸。社會(huì)組織甘愿被政府“收編”，喪失其自主性而成為政府的一個(gè)執(zhí)行工具。①崔光勝，汪超.理論邏輯與現(xiàn)實(shí)困境:政府購買社會(huì)組織服務(wù)的路徑探究[J].學(xué)術(shù)論壇，2015（06）:116-119?？上攵@種情況下，即使承接了政府的養(yǎng)老服務(wù)職能，也無法真正提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，因而也就無法回避和解決服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成本以及資金運(yùn)用的透明度等問題，悖離了政府購買的初衷。

（二）購買程序規(guī)范化程度低

政府購買服務(wù)是一個(gè)綜合的過程，其中蘊(yùn)含著復(fù)雜的管理問題，但究其根本，“透明與競爭是整套政府購買服務(wù)制度的靈魂和抓手”②馮俏彬，郭佩霞.我國政府購買服務(wù)的理論基礎(chǔ)與操作要領(lǐng)初探[J].中國政府采購，2010（07）:70-73。。據(jù)了解，J 區(qū)政府并沒有完全向社會(huì)公開居家養(yǎng)老服務(wù)目錄、社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定、招投標(biāo)的工作程序和和標(biāo)準(zhǔn)等方面的信息，也很少采用招投標(biāo)的方式鼓勵(lì)社會(huì)組織之間展開競爭，以便于選擇最合適的服務(wù)提供者，而是直接向J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心購買居家養(yǎng)老服務(wù)。在資金預(yù)算方面，J 區(qū)政府的購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)平均每年30 萬元，通過專項(xiàng)資金和服務(wù)劵報(bào)賬的形式劃撥到養(yǎng)老服務(wù)中心，但是這種資金安排具有較大的變動(dòng)性、臨時(shí)性，并沒有建立起較為健全、完善的制度化預(yù)算基金，因而這可能是導(dǎo)致購買力度不大，受益老年人群較少的根本原因。據(jù)養(yǎng)老中心負(fù)責(zé)人介紹，每年接受服務(wù)中心上門服務(wù)的老人維持在220 人左右，還占不到老年人群總數(shù)的1%。顯而易見，若是政府購買過程處于“程序缺失”或“程序不規(guī)范”的狀況，那么就很難保證居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而導(dǎo)致服務(wù)對象滿意度低下。

（三）服務(wù)機(jī)構(gòu)承接能力差

作為承接主體，服務(wù)機(jī)構(gòu)只有擁有一定的能力和條件，才能與作為購買主體的政府部門處于平等的位置，進(jìn)行協(xié)商和談判，并最終達(dá)成購買協(xié)議。目前，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心雖然有資質(zhì)承接政府養(yǎng)老服務(wù)，但是其發(fā)展現(xiàn)狀無法有效對接政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的需求，存在著承接能力差、缺乏活力的問題。一是組織規(guī)模小。該中心由7 人組成，包括主任1 人，工作人員6 人，運(yùn)行機(jī)制為“主任-片區(qū)組長-社區(qū)聯(lián)絡(luò)員”三級(jí)管理體系。二是專業(yè)化能力低下。該中心共有6 名社工人員，平均年齡35 歲，女性5 人，男性1人，其中下崗職工2 人，自考本科學(xué)歷1 人，專業(yè)人員1 人，專職人員5 人。雖然有時(shí)也會(huì)開展一些基本的技能培訓(xùn)，但服務(wù)水平很有限，這就直接影響了養(yǎng)老服務(wù)提供的專業(yè)化水平。三是自我管理水平差。該中心的資金來源并不是來自于社會(huì)實(shí)體捐贈(zèng)，而是依賴于政府撥款；沒有建立健全相應(yīng)的制度機(jī)制，無法對其進(jìn)行規(guī)范化管理，導(dǎo)致有些制度流于形式。

（四）購買評估和監(jiān)督程序缺失

縣域政府購買能否實(shí)現(xiàn)初衷和目的，在很大程度上取決于政府部門是否有一套科學(xué)系統(tǒng)的評價(jià)體系和健全完善的監(jiān)督程序。當(dāng)前，J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程的評估監(jiān)督主體，主要是以政府部門和專家學(xué)者為主，而服務(wù)使用者、社會(huì)公眾、社會(huì)實(shí)體卻很少參與其中，這必然會(huì)影響評估結(jié)果的公正性和合理性。政府部門在與養(yǎng)老服務(wù)中心簽訂服務(wù)合同以后，可能由于監(jiān)督評估的復(fù)雜性，或者認(rèn)為監(jiān)管權(quán)分散于眾多部門，這種復(fù)雜的利益關(guān)系使得監(jiān)管評估非常乏力或流于形式。不可否認(rèn)，在評估內(nèi)容方面，存在評估重點(diǎn)不突出，往往是重效率、輕效果；評估指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，往往重硬性服務(wù)、輕軟性服務(wù)，例如服務(wù)人數(shù)、服務(wù)次數(shù)、服務(wù)頻率等方面得到較高程度的重視。“現(xiàn)行的對于公共服務(wù)績效的評估主要是對服務(wù)的效率的考察遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對服務(wù)有效性的考察，評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中普遍缺少對顧客滿意度和社會(huì)影響力的評估”③張青.培育與規(guī)制:基層政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的制度建構(gòu)[D].華東政法大學(xué)，2014。。

（五）缺少社會(huì)信任和支持，產(chǎn)生額外購買成本

傳統(tǒng)意義上，我國社會(huì)公眾對于政府生產(chǎn)和提供公共服務(wù)具有較強(qiáng)的依賴性，而對于社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)往往表現(xiàn)出不信任態(tài)度。首先，服務(wù)對象的不信任。據(jù)了解，J 區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心在提供養(yǎng)老服務(wù)初期，老人們持懷疑、不信任的態(tài)度，認(rèn)為服務(wù)員有其他不良企圖；同時(shí)老人也不相信養(yǎng)老中心工作人員為他們所免費(fèi)發(fā)放的養(yǎng)老券，紛紛表示要將養(yǎng)老券兌換為現(xiàn)金使用。據(jù)調(diào)查顯示，61.3%的老人不希望有人上門陪他們聊天，22%的老人有這種意愿。其次，居民和志愿者的不信任。部分居民可能比較認(rèn)可傳統(tǒng)家庭式養(yǎng)老，而對居家養(yǎng)老不理解、不信任。志愿者參與公共服務(wù)供給過程的數(shù)量較少，規(guī)模小，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。最后，街道及社區(qū)工作人員的不信任。J 區(qū)某街道辦書記認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)中心就是一個(gè)企業(yè)，專門賺政府的錢，實(shí)質(zhì)上沒有得到我們的認(rèn)可，我們只是為了落實(shí)市政府的任務(wù)而不得不支持養(yǎng)老中心開展工作；某社區(qū)居委會(huì)工作人員認(rèn)為，養(yǎng)老中心搶了自己的生意，在工作上經(jīng)常不給予支持和配合。從以上可以看出，公眾對于社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)過程，表現(xiàn)出了猶豫和懷疑心理、冷漠抑或排斥的態(tài)度，這無形之中產(chǎn)生了購買服務(wù)的額外成本，其服務(wù)需求難以得到有效滿足。

四、改善縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑思考

毋庸置疑，隨著人口老齡化速度的不斷加快，居家養(yǎng)老是一種相對于家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老更為可取的新型養(yǎng)老服務(wù)供給方式。由于縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)涉及到政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)實(shí)體、居民等多種主體，是一項(xiàng)工作鏈條較長的政府改革活動(dòng)，這其中所遇到的問題同樣具有系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、復(fù)雜性，因而其改善路徑也是一個(gè)環(huán)節(jié)眾多的需要多方面協(xié)同參與的系統(tǒng)過程。

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，釋放社會(huì)組織發(fā)展空間

縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是政府與社會(huì)組織互動(dòng)的過程，意味著要提高思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和角色，將適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，通過購買的形式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織生產(chǎn)和提供，構(gòu)建政府、社會(huì)與居民之間的良性互動(dòng)機(jī)制。首先，政府角色定位。政府的角色在于向居民提供更為優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，使其具有更多獲得感，提升生活水平。對于適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，可以通過購買的形式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織生產(chǎn)提供，政府在其中擔(dān)當(dāng)起“服務(wù)購買者”、“資金提供者”、以及“服務(wù)評估者”的角色，實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同發(fā)力、協(xié)同推進(jìn)。其次，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提升監(jiān)管能力。政府購買公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是政府供給公共服務(wù)具體方式和機(jī)制的轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和管理意識(shí)，構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制，避免政府部門“甩包袱”、“卸責(zé)任”；“要以平等、寬容的態(tài)度對待政府購買中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，不能簡單的將之寄托于社會(huì)組織來承擔(dān)，要做好相關(guān)的監(jiān)管工作，提升政府部門的合同管理能力”①張旭.縣域政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的優(yōu)化路徑探究[D].西華師范大學(xué)碩士論文，2017。。

（二）完善制度建設(shè)，推動(dòng)政府購買的規(guī)范化

完善的法律法規(guī)和制度機(jī)制可以“規(guī)范政府部門和承接服務(wù)的社會(huì)組織行為，有效防止政府部門用購買的形式擴(kuò)大政府職權(quán)，將購買行為‘內(nèi)部化’”②崔光勝，余禮信.基層政府購買農(nóng)村公共服務(wù):實(shí)踐、困境與路徑——基于江西省G 鎮(zhèn)的個(gè)案分析[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（06）:138-142。。2012年，雖然N 市也根據(jù)S 省養(yǎng)老服務(wù)政策文件，制定了《N 市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見》，但是并沒有制定專門的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方面的政策文件，同時(shí)上述實(shí)施意見也缺乏具體量化指標(biāo)和可操作性，因而難以為J 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的順利推進(jìn)提供有效指導(dǎo)。因而，政府部門亟需根據(jù)國家、省級(jí)相關(guān)部門頒布的宏觀指導(dǎo)性政策文件，結(jié)合本地具體實(shí)際，及時(shí)制定出政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)具體實(shí)施方案。除此之外，縣域政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，建立專門的、穩(wěn)定的居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政預(yù)算機(jī)制，以更好的保障居家養(yǎng)老服務(wù)工作具有充足的資金來源。不斷加大政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)力度，拓寬購買范圍和地域，提升社會(huì)影響力，將城市居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)做法輻射到農(nóng)村，形成“以點(diǎn)帶面”的良好局面，力圖構(gòu)建較為健全完善的城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

（三）推進(jìn)組織建設(shè)，增強(qiáng)承接政府購買能力

政府購買社會(huì)組織服務(wù)，不僅要求政府相關(guān)職能“轉(zhuǎn)得出”，還需要社會(huì)組織能夠“接得好”。③崔光勝，汪超.理論邏輯與現(xiàn)實(shí)困境:政府購買社會(huì)組織服務(wù)的路徑探究[J].學(xué)術(shù)論壇，2015（06）:116-119。首先，我國的社會(huì)組織仍處于初期發(fā)展階段，“需要政府‘扶上馬，送一程’”①聶應(yīng)德，張旭.社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給與社會(huì)活力提升路徑[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（09）:35-41。。要以更加開放、包容的態(tài)度接納社會(huì)組織參與公共服務(wù)購買過程，為其自我成長營造良好的發(fā)展環(huán)境。要結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)育狀況，降低公益性社會(huì)組織在人員數(shù)量、資金數(shù)額及辦公場地等方面的登記門檻，著力引導(dǎo)有意愿和能力的社會(huì)力量成立特定類型的社會(huì)組織。要健全社會(huì)組織扶持政策，通過資金扶持、項(xiàng)目支持、人才培訓(xùn)、公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投等政策工具，來支持社會(huì)組織發(fā)展，激活其內(nèi)生活力。其次，社會(huì)組織也要主動(dòng)作為。要完善人事制度、誠信制度、監(jiān)督制度以及責(zé)任追究制度等，以此來規(guī)范或激勵(lì)社會(huì)組織成員行為。要全方位引進(jìn)專業(yè)化人才?？梢岳盟鶕碛械馁Y源，加強(qiáng)與相關(guān)企業(yè)的溝通交流，爭取社會(huì)力量支持，提高社會(huì)認(rèn)同度和公信力，為吸引專業(yè)化人才提供良好環(huán)境。此外，也可以通過電視、媒體、報(bào)紙等途徑，展示良好形象和政績，吸引志愿者和社區(qū)居民積極參與，以獲得更大范圍內(nèi)的支持。

（四）完善評估監(jiān)督機(jī)制，保證政府購買的高效化

健全完善的評估和監(jiān)督機(jī)制是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，更是其能否健康、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要采取有效措施積極引導(dǎo)多種社會(huì)力量，共同參與監(jiān)督居家養(yǎng)老服務(wù)過程，確保財(cái)政資金使用透明、公開以及服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)質(zhì)、高效，最大限度滿足服務(wù)對象的多元化需求。首先，政府部門要建立服務(wù)購買的事前、事中、事后全過程監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)處理每個(gè)環(huán)節(jié)所發(fā)現(xiàn)的違規(guī)操作或者貪污受賄現(xiàn)象。其次，積極搭建公眾參與平臺(tái)，創(chuàng)新監(jiān)督形式。譬如，在政府相關(guān)部門設(shè)立無障礙信箱、短信平臺(tái)、電子郵件、公共電話等，搜集公眾對社會(huì)組織提供服務(wù)的真實(shí)感受和想法，及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)處理，切實(shí)保障其合法權(quán)益。利用微信公眾號(hào)、微博公眾平臺(tái)、QQ 群等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，拓寬監(jiān)督渠道和形式，加大監(jiān)督力度，確保公共服務(wù)供給過程公開、公正、透明和高效。最后，引入獨(dú)立性和專業(yè)性強(qiáng)的第三方評估機(jī)構(gòu)，既要對社會(huì)組織提供服務(wù)的效果進(jìn)行專業(yè)化評估，也要對政府部門是否存在失職瀆職行為進(jìn)行有效評估，以保證評估結(jié)果的客觀公正、合理合法。

（五）增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同度，拓寬政府購買的社會(huì)基礎(chǔ)

社會(huì)認(rèn)可和支持是縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)，直接關(guān)系到政府購買效果的好壞。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，對居家養(yǎng)老有一些了解的居民占19.5%，不了解占68.7%，十分了解占11.8%，甚至有些服務(wù)對象根本不明白居家養(yǎng)老到底怎么回事。第一，政府部門和社會(huì)組織要通過各大媒體，向社區(qū)及居民廣泛宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)政策及具體實(shí)踐成效，引導(dǎo)他們逐漸擺脫長期依賴于政府提供服務(wù)的思想，增強(qiáng)理解和認(rèn)同。第二，就居家養(yǎng)老而言，41.6%的老人最關(guān)注工作人員的專業(yè)素質(zhì)及能力，31.2%的老人關(guān)注服務(wù)價(jià)格，24.7%的老人關(guān)注服務(wù)內(nèi)容，并希望社區(qū)提供較為豐富的服務(wù)項(xiàng)目，滿足不同類型老人的多層次養(yǎng)老需求。要將居民服務(wù)需求與政府購買決策進(jìn)行有效對接，增強(qiáng)政府購買服務(wù)的有效性，以便獲得更大范圍內(nèi)的社會(huì)信任和支持。第三，社會(huì)組織要搭建服務(wù)平臺(tái)，積極整合轄區(qū)內(nèi)醫(yī)院、學(xué)校、超市、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、家政公司等社會(huì)實(shí)體機(jī)構(gòu)，積極參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中，為擴(kuò)大政府購買范圍提供有效補(bǔ)充、社會(huì)支持。因此，只有在社會(huì)力量有效、有序參與服務(wù)供給過程，并給予其理解、認(rèn)同和支持的前提下，縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)才能具有現(xiàn)實(shí)可能性，才能真正實(shí)現(xiàn)“政府搭臺(tái)、社會(huì)組織參與、居民唱戲”的良性互動(dòng)局面。

縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)既是一個(gè)多元主體共同參與、協(xié)調(diào)、互動(dòng)的過程，也是構(gòu)建政府與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的政策工具。要想實(shí)現(xiàn)這種良性互動(dòng)關(guān)系，就需要構(gòu)建縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制，關(guān)鍵是通過激發(fā)和釋放社會(huì)主體活力，引導(dǎo)居民和社會(huì)組織有效、有序參與其中，并給予其自主選擇養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利，同時(shí)也要增強(qiáng)社會(huì)組織自我造血功能，提升其承接政府購買能力，力圖實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)力。