城市社區(qū)治理重心下移：理論闡釋與機制分析*

吳恒同

（吉首大學 馬克思主義學院，湖南 吉首，416000）

一、提出問題

加強和創(chuàng)新社會治理是我國國家治理的中心議題。黨的十八屆三中全會明確要求“創(chuàng)新社會治理體制”，并從“改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系”四個方面提出具體的實施路徑。①人民網.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html，2013-11-12。社區(qū)是社會的細胞，社會的有效治理來源于社區(qū)的良善治理。創(chuàng)新社會治理的基礎是創(chuàng)新社區(qū)治理。黨的十九大報告將“創(chuàng)新社會治理體制”細化為“打造共建共治共享的社會治理格局”，并從微觀實踐層面上對創(chuàng)新社區(qū)治理提出新的要求，即“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。”②習近平.中國共產黨第十九次全國代表大會報告[EB/OL].http://www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm，2017-10-18。黨的十九大報告實質上明確提出“以重心下移創(chuàng)新社區(qū)治理”的理論命題。那么，什么是社會治理重心下移，其內涵和外延是什么，治理重心下移與社區(qū)治理的關系是什么，重心下移創(chuàng)新社區(qū)治理的機制、條件及限度是什么？上述問題亟待學界進行研究和回答，為推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供政策和理論支持。

治理重心下移并非一個全新的議題，而是來源于我國基層治理實踐。在農村基層治理領域，興起了以廣東清遠、廣東蕉嶺、湖北秭歸③吳昊，鄭永君.規(guī)則落地與村民自治基本單元的選擇[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2018（2）:66-76。為代表的自治下沉實踐。以往研究中分別從單元、關系、資源和權力四個視角進行解釋。第一，單元視角。單元規(guī)模過大是自治無效的原因，通過治理單元的細化和下沉促成有效自治。④劉強，馬光選.基層民主治理單元的下沉——從村民自治到小社區(qū)自治[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2017（1）:31-38。第二，關系視角。自治下移有助于優(yōu)化自治權內部的縱向關系，⑤肖濱，方木歡.尋求村民自治中的“三元統(tǒng)一”——基于廣東省村民自治新形式的分析[J].政治學研究，2016（3）:77-90。將民主與自治再連接，⑥徐勇，趙德健.找回自治:對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（4）:1-8。有效銜接政府治理與村民自治。⑦胡平江.自治重心下移:緣起、過程與啟示——基于廣東省佛岡縣的調查與研究[J].社會主義研究，2014（2）:128-134。第三，資源視角。治理資源懸浮導致其治理“內卷化”趨勢，通過資源下沉有助于推進基層有效治理。①梁平.正式資源下沉基層的網格化治理——以河北“一鄉(xiāng)一庭”建設為例[J].法學雜志，2017（5）:101-112。第四，權力視角。治理困境使得國家行政權力向村莊下移，一方面改善村莊治理狀況，另一方面潛藏著威權治理的隱患和危機，應當從權力下沉走向權力下放。②李鑫誠.鄉(xiāng)村權力下沉治理模式的運行策略及其反思[J].湖北社會科學，2017（4）:22-27。

在城市基層治理領域，主要包括網格化管理、微自治以及小單元自治三種主要治理重心下移形式。第一，網格化管理。城市網格化管理是基層政權行政權力下沉的方式，與社區(qū)自治力量間存在張力，同時蘊含城市基層政權內卷化風險。③田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區(qū)自治關系芻議[J].學海，2012（3）:24-30。網格化管理進而導致治理目標偏離、治理過程復雜、治理方式不當、權責邊界不清等非預期后果。④劉安.網格化社會管理及其非預期后果——以N 市Q 區(qū)為例[J].江蘇社會科學，2014（3）:106-115。網格化管理的升級轉型之路是網絡化治理。⑤陳榮卓，肖丹丹.從網格化管理到網絡化治理——城市社區(qū)網格化管理的實踐、發(fā)展與走向[J].社會主義研究，2015（4）:83-89。第二，微自治。網格化中的微自治是城市基層治理的新機制。⑥孔娜娜.網格中的微自治:城市基層社會治理的新機制[J].社會主義研究，2015（4）:90-96。微自治通過自治范圍下移，使得自治內容具體、方式細化，自治主體空間和自由度較高，因而能更好的實現(xiàn)基層民主自治功能。⑦趙秀玲.“微自治”與中國基層民主治理[J].政治學研究，2014（5）:51-60。微自治應為能更好的實現(xiàn)集體行動，故有效性較高。⑧謝正富.集體行動理論視角下的“微自治”有效性分析[J].云南行政學院學報，2015（6）:112-118。第三，小單元自治。社區(qū)社會空間規(guī)模過大制約了社區(qū)有效自治，而居民小組、院落、樓棟、小區(qū)等相對范圍較小的單元，更易形成集體行動，進而提高治理績效。⑨張大維，陳偉東，孔娜娜.中國城市社區(qū)治理單元的重構與創(chuàng)生——以武漢市“院落自治”和“門棟自治”為例[J].城市問題，2006（4）:59-63。規(guī)模適度是居民有效自治的組織基礎，通過自治單元下沉，大力培育小區(qū)、院樓、樓棟等小單元自組織有助于居民自治的有效實現(xiàn)。⑩白雪嬌.規(guī)模適度:居民自治有效實現(xiàn)形式的組織基礎[J].東南學術，2014（5）:50-57。小單元自治與微自治存在交叉，其區(qū)別在于劃分標準的差異，前者以治理單元劃分，后者則以治理事務劃分。

總結以往研究：首先，無論是農村還是城市，其治理重心下移的實踐和研究都集中在自治面向，而治理面向的實踐和研究較少；第二，對于農村基層治理的研究更具有“治理重心下移”的理論自覺，在這一整體性分析框架下得出自治下移、單元下移、資源下移、權力下移等分析性概念；第三，對于城市基層治理的研究缺乏整體性分析框架，研究呈現(xiàn)出碎片化的特質，不具有對“治理重心下移”的理論自覺，僅有梁賢艷、江立華在自治單元下沉的框架下對城市社區(qū)微自治進行研究。?梁賢艷，江立華.自治單元下沉背景下的城市社區(qū)“微自治”研究——以J 小區(qū)從“點斷”到“全覆蓋”自治的內生探索為例[J].學習與實踐，2017（8）:98-105。基于上述分析可知，對于城市社區(qū)治理重心下移的相關研究還存在理論性與整體性上的缺陷。因此，本文將建立基于“治理重心”為核心概念的整體性分析框架，利用廈門市A 社區(qū)治理重心下移的典型案例，研究治理重心下移與城市社區(qū)治理創(chuàng)新的關系及其作用機制，進而總結以重心下移為核心的城市社區(qū)治理創(chuàng)新經驗模式，為社區(qū)治理體系和能力現(xiàn)代化建設提供支持。

二、城市社區(qū)的組織架構與治理重心

（一）城市社區(qū)的多元治理架構

不同于滕尼斯所言的共同體意涵，?斐迪南·滕尼斯著，林榮遠譯.共同體與社會:純粹社會的基本概念[M].北京:北京大學出版社，2010:40。社區(qū)是我國城市社會中的基本治理單元。社區(qū)具有清晰的邊界和范圍，是城市居民委員會所在轄區(qū)。社區(qū)制的建立是為了緩解單位制解體后城市基礎社會治理的困境，重新將單位中脫離出的人們納入到社區(qū)中，建立起“社區(qū)—街道—區(qū)—市”的“兩級政府、三級管理、四級組織”城市治理體系。因而社區(qū)的建立和形成既有歷史延續(xù)的自然因素，也有便于管理的建構因素。

城市社區(qū)中的治理主體主要包括社區(qū)居民委員會與社區(qū)黨支部委員會（簡稱社區(qū)兩委）、小區(qū)業(yè)主委員會（簡稱業(yè)委會）、物業(yè)服務企業(yè)（簡稱物業(yè)公司）、社區(qū)居民四大主體，共同構成城市社區(qū)的多元治理體系。從制度層面來講，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；?第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過.中華人民共和國城市居民委員會組織法[Z].1989-12-26。業(yè)委會是業(yè)主民主選舉出的居民自治組織，對全體業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)主代表大會負責；①中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.關于印發(fā)《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》的通知[Z].2009-12-01。物業(yè)公司是業(yè)主選聘的，依據物業(yè)服務合同，提供物業(yè)管理服務的企業(yè)。②中華人民共和國國務院.物業(yè)管理條例[Z].2003-06-08。城市社區(qū)治理的過程體現(xiàn)為社區(qū)兩委、業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)居民的持續(xù)性互動。社區(qū)治理主體有效互動能夠促進社區(qū)治理，而互動不暢或阻滯則必然會帶來治理的困境。③鄭永君.協(xié)商共治:試點推動下的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐——以廈門市前埔北社區(qū)為例[J].上海城市管理，2017（3）:50-56。

從治理層級來看，城市社區(qū)包括社區(qū)、小區(qū)和居民三個層級。社區(qū)層面的治理主體為社區(qū)兩委；小區(qū)層面的治理主體包括業(yè)委會和物業(yè)公司；居民層面的治理主體就是社區(qū)居民（小區(qū)業(yè)主）。從互動關系來看，首先，社區(qū)兩委對業(yè)委會和物業(yè)公司具有指導、監(jiān)督和建議的權利，但業(yè)委會和物業(yè)公司不對社區(qū)兩委負責。第二，業(yè)委會與物業(yè)公司簽訂物業(yè)服務合同，并監(jiān)督其工作，業(yè)主大會具有解聘和更換物業(yè)的權利。第三，社區(qū)兩委、業(yè)委會和物業(yè)公司都為社區(qū)居民提供服務。同時業(yè)委會有業(yè)主選舉并對其負責；物業(yè)公司向業(yè)主收取物業(yè)費、提供物業(yè)服務并接受其監(jiān)督；社區(qū)居民接受社區(qū)兩委服務并行使報告和監(jiān)督的權利。第四，社區(qū)兩委接受街道辦等上級政府的領導。

（二）社區(qū)治理重心的二維劃分

社區(qū)治理重心是本文的核心分析概念。要明確社區(qū)治理重心的意涵首先需要對治理重心的概念進行界定。張文軍認為治理重心就是工作重點；④張文軍.論我國治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉移[J].山東社會科學，2011（11）:163-167。張晉藩認為治理重心是治理的基本原則；⑤張晉藩.中國古代國家治理的重心——“民惟邦本，本固邦寧”[J].國家行政學院學報，2017（4）:32-39。王宏選則認為治理重心就是治理的目標。⑥王宏選.現(xiàn)代村規(guī)民約的組織創(chuàng)新與治理重心[J].甘肅社會科學，2016（2）:171-175。我們認為治理重心是對在治理過程中所要完成的中心性任務和所要達到的首要性目標的整體描述。治理重心不是固定的，而是處在不斷的變化過程中。治理重心的變化包括重心上移和重心下移兩種基本形式。其中重心上移指的是治理的工作重點和重心目標從低治理層級向高治理層級的轉變；而重心下移則是指治理的中心工作和中心目標從高治理層級向低治理層級的反向變化過程。例如，農村稅費改革后基層政府從汲取型政權到懸浮型政權的過程就是重心上移；⑦周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006（3）:1-38。近年來在基層治理領域興起的干部下訪、平臺下置、人員下投、資源下引則是典型的重心下移。⑧家齊，李旭超.重心下移:近年來黨和政府執(zhí)政的新趨勢[J].社會主義研究，2012（1）:80-85。

治理重心和重心下移的概念重視治理重心任務和首要目標在治理層級間的變化，強調其層級性。我們認為對于治理重心概念，不能僅僅只關注其層級性，還需要關注其治理過程中中心任務和首要目標本身的特性。在同一治理層級，其治理的任務和目標從對上負責到對下負責轉移，我們認為這一過程也是治理重心下移。

依據治理重心的概念，社區(qū)治理重心是指在社區(qū)場域中治理活動的重心任務和首要目標。治理層級方面，社區(qū)治理包含社區(qū)和小區(qū)兩個基本治理層級。治理性質方面，社區(qū)治理兼具管理與服務的治理功能和行政與自治的治理路徑。從治理層級來考察社區(qū)治理重心的變化，僅僅考察了表象；而治理性質視角則能更好的揭示社區(qū)治理重心變化的本質性特征。

基于以上考量，在治理性質的視角下，我們分別從治理功能和治理路徑兩個維度對社區(qū)治理活動及其重心進行劃分。治理功能方面，西方的社區(qū)治理指社區(qū)作為集體可以解決一些個人、市場、國家無法解決的問題，⑨Bowles S，Gintis H.Social Capital And Community Governance[J].Economic Journal，2002（483）:419-436.國內的社區(qū)治理則主要指以居委會為核心的治理模式，⑩陳炳輝，王菁.“社區(qū)再造”的原則與戰(zhàn)略——新公共管理下的城市社區(qū)治理模式[J].行政論壇，2010，17（3）:8-13。其治理功能可分為社區(qū)服務?中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.關于印發(fā)《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》的通知[Z].2009-12-01。和社區(qū)管理?桂勇，崔之余.行政化進程中的城市居委會體制變遷——對上海市的個案研究[J].華中科技大學學報（社會科學版），2000（3）:1-5。兩方面。管理與服務代表社區(qū)治理功能的兩極，兩者不是絕對分割，而是混合在一起的。但功能屬性來看兩者代表著不同的取向，管理是針對政府分配的行政任務，服務則是針對社區(qū)居民的內部需要，前者對上負責，而后者對下負責。治理路徑方面，城市社區(qū)治理包括自治與行政兩種不同的治理路徑，前者遵循自下而上的治理機制，而后者遵循自上而下的治理機制。自治與行政代表兩種不同的社區(qū)治理路徑，在具體的社區(qū)治理實踐中則呈現(xiàn)混合的狀態(tài)，自治與行政的張力與彈性則形塑著社區(qū)治理。①趙守飛.行政與自治:社區(qū)體制改革中的權力關系研究——以銅官山區(qū)社區(qū)綜合體制改革為例[D].華中師范大學，2013。

治理功能的管理還是服務，治理路徑的自治抑或行政，這兩方面因素對社區(qū)治理重心產生影響。管理強調對上負責，行政強調自上而下；服務強調對下負責，自治強調自下而上。因此在城市社區(qū)治理實踐中，治理活動性質偏向于管理和行政的方向，我們認為社區(qū)治理重心上移；治理活動性質偏向于服務和自治的方向，我們則認為社區(qū)治理重心下移。

三、重心下移為核心的社區(qū)治理創(chuàng)新

A 社區(qū)位于廈門市思明區(qū)，占地面積1.52 平方公里，轄區(qū)共有5 個小區(qū)，共有樓房102 棟，常駐人口13947 人，其中非本地戶籍的流動人口5516 人。為推進城市社會治理體系和能力現(xiàn)代化，2013年9月廈門市開展以“美麗廈門·共同締造”為核心的治理創(chuàng)新行動。共同締造行動通過分級試點的模式推進，A 社區(qū)是思明區(qū)確立的試點社區(qū)。2013年10月，A 社區(qū)在共同締造試點的推動下，陸續(xù)開展以社區(qū)治理重心下移為核心的治理創(chuàng)新實踐，包括社區(qū)社會組織建設、基層協(xié)商治理機制建設、服務型社區(qū)建設等具體內容。下文我們將運用主體、資源、規(guī)則和績效的四要素分析框架，對重心下移與社區(qū)治理創(chuàng)新的關系及作用機制展開具體分析。

（一）組織建設構建治理主體

圖1 城市社區(qū)治理重心的內涵

社區(qū)治理主體是治理活動的承擔者和參與者，同時也是社區(qū)服務的供給者和生產者。缺乏主體的治理是不可能存在的。A 社區(qū)中原有的治理主體包括社區(qū)兩委、小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司和文體興趣小組等組織性的治理主體，此外還包括社區(qū)居民作為個體性的治理主體。

依托于廈門市共同締造行動試點的機會結構，A 社區(qū)從組織建設層面推進治理創(chuàng)新實踐。首先，各樓棟民主推選出樓棟長，各樓棟長民主推舉3-5 名成員建立小區(qū)事務小組；各小區(qū)事務小組成員共同民主選舉出7-9 名成員構成社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會。第二，嚴格依照《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》的制度規(guī)定對業(yè)委會進行重新的民主選舉，促進其有效運轉，從程序合法性和績效合法性兩方面進行提升。第三，在小區(qū)層面上設立共同締造小組，將小區(qū)事務小組、社區(qū)網格長、業(yè)委會代表、物業(yè)管理代表、相關組織機構代表都納入其中；在社區(qū)層面設立社區(qū)共同締造委員會，包括社區(qū)兩委負責人、社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會負責人、各小區(qū)事務小組負責人、各小區(qū)業(yè)委會負責人、各小區(qū)物業(yè)服務處負責人等組成。第四，將社區(qū)中的13 個文體興趣小組進行整合，共同構成文體超市。

A 社區(qū)通過組織建設豐富和完善了社區(qū)治理主體，那么這些治理活動對社區(qū)治理重心產生了什么影響呢？第一，治理層級的視角。從社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會、小區(qū)事務小組再到樓棟長，建立了從社區(qū)到樓棟的自治組織體系，實現(xiàn)了治理層級向基層的深入。從社區(qū)共同締造委員會到小區(qū)共同締造小組，建立起雙層協(xié)商互動平臺，實現(xiàn)了協(xié)商治理組織向基層的深入。第二，治理功能的視角。樓棟長、小區(qū)事務小組、社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會的建立其功能在于更好提供社區(qū)服務，解決由于上下層級間的信息不對稱導致的居民需要和服務供給不匹配的問題。共同締造小組和社區(qū)共同締造委員會，則通過建立雙層協(xié)商平臺，促進治理主體在小區(qū)和社區(qū)兩個層面的有效互動，更好的為社區(qū)提供服務。重新選舉的業(yè)委會獲得合法性，促進其有效運轉，對物業(yè)公司實施有效監(jiān)督，促成小區(qū)有效的物業(yè)服務。文體服務超市則通過組織整合，為社區(qū)居民提供“一站式、多樣化”的公共文化服務。第三，治理路徑的視角。樓棟長、小區(qū)事務小組和社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會三層組織體系，本身就是居民自治組織，遵循自治的治理路徑。業(yè)委會則是業(yè)主自治的組織基礎。共同締造小組和社區(qū)共同締造委員會具有協(xié)商平臺的作用，因而采取了協(xié)商治理的策略。文體超市中，各文體興趣組織采取自治自管的治理方式。

A 社區(qū)通過組織建設構建治理主體，在治理層級上向基層深入，在治理功能上強調服務性，在治理路徑上注重自治性。我們認為A 社區(qū)通過組織建設構建治理治理主體的方式推進了社區(qū)治理重心的下移。

（二）以獎代補動員內外資源

治理活動的落實和社區(qū)服務的生產都需要相應的人力、財力、物力等社區(qū)治理資源。治理資源缺乏是城市社區(qū)治理面臨的普遍狀況。社區(qū)治理資源從來源看主要包括內部資源和外部資源兩種主要類型。豐富的治理資源能夠促進社區(qū)有效治理，但無論是外部引入還是內部動員的社區(qū)資源都面臨著一些治理困境。第一，治理資源的持續(xù)性問題。社區(qū)治理是一個持續(xù)性的過程，因而需要持續(xù)消耗社區(qū)治理資源。在社區(qū)治理中，依托項目制的外部資源供給和依托運動式的內部資源動員同樣都是不可持續(xù)的。如何實現(xiàn)治理資源的可持續(xù)是社區(qū)治理實踐需要解決的重要問題。第二，外部資源的注入精準性問題。社區(qū)治理的外部資源包括兩個主要板塊，第一部分是納入財政的社區(qū)兩委工作經費，第二部分是依托項目制的專項財政轉移支付。資源構成方面，社區(qū)兩委的工作經費較少，而專項財政轉移支付經費較多?！吧厦媲l線，下面一根針”的壓力型體制下，較少的工作經費難于承擔繁雜的行政工作，因而將專項經費和工作經費打包混合使用。那么外部專項治理資源就不能精確瞄準相應的治理領域和解決專門的治理問題，外部資源面臨注入精準困境。第三，外部資源的依賴性問題。從本質來看，社區(qū)不僅僅是一個治理單位，同樣是一個自治共同體。社區(qū)居委會的制度特性是城市居民自我管理、自我教育和自我服務的自治組織，因此需要動員社區(qū)內部治理資源。只依靠社區(qū)外部資源供給，使得社區(qū)產生依賴性，破壞了社區(qū)的自治性。第四，內部資源如何動員的問題。社區(qū)內部蘊含著豐富的治理資源，但內部資源的動員和發(fā)掘一直是社區(qū)治理中的難題。行政化的運動式動員方式難以持續(xù)，自治式的資源動員才能持續(xù)有效。動員方式、動員程序和動員機制對于動員效果產生影響。

A 社區(qū)設定了以獎代補的外部資源注入機制，解決了社區(qū)治理資源的持續(xù)性、精準性、依賴性和內動性困境，通過精巧的激勵設置實現(xiàn)資源有效配置。第一，以獎代補是一種事后結果激勵，一方面，能夠動員社區(qū)居民參與到社區(qū)治理行動中，因為如果治理效果好能夠得到外部獎勵；另一方面，能夠動員社區(qū)內部資源，因為治理活動的開展需要治理資源，前期并沒有外部資源注入，必須要動員社區(qū)內部資源，治理活動才能開展；此外，因為是結果激勵，還能夠對治理活動的有效性進行甄別，治理效果好則給予獎勵，治理效果不好則不給獎勵。第二，精準性角度看，以獎代補機制在動員社區(qū)內部參與治理活動，并評估其治理效果后，再給予激勵。實質上，這種機制下治理活動都是社區(qū)居民自發(fā)、自主開展和實施的。治理過程中能夠有效評估居民需要，做到精準化治理。治理活動所針對的問題也是社區(qū)居民最關心和最亟待解決的公共事務。政府注入的外部資源能夠做到精確瞄準和精準輸入。第三，持續(xù)性角度看，首次治理活動動員社區(qū)內部資源，其后以獎代補的獎勵成為下次治理活動的資源。這樣就形成了社區(qū)治理資源內部動員和外部注入的良性循環(huán)，實現(xiàn)了社區(qū)治理資源的可持續(xù)發(fā)展，同時也解決了對外部資源的依賴性困境。

A 社區(qū)通過設計以獎代補這樣一種精巧的外部資源注入機制，有效動員社區(qū)內部資源，精準輸入社區(qū)外部資源，進而實現(xiàn)內部動員和外部注入的良性循環(huán)，實現(xiàn)社區(qū)治理資源的可持續(xù)發(fā)展。利用以獎代補機制有效動員社區(qū)內外資源，這些資源絕大部分用于為社區(qū)居民提供有效的、匹配的、精準的公共服務。同時，這些資源的配置更多的依據自治的邏輯而不是行政的邏輯。從層級上看，這些資源也從社區(qū)、小區(qū)下移到具體的治理活動中。因此，我們認為A 社區(qū)通過以獎代補動員內外資源促進了社區(qū)治理重心下移。

（三）制度建設形成自治規(guī)則

擁有治理主體和治理資源后，社區(qū)治理活動還需要在一定的治理規(guī)則下開展。治理主體、治理資源和治理規(guī)則三要素對于治理績效的實現(xiàn)具有決定作用，三者缺一不可。A 社區(qū)原有的社區(qū)治理在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》、《物業(yè)管理條例》、《福建省物業(yè)管理條例》以及《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》等法律制度的規(guī)制下進行。上述制度都是屬于宏觀層面的社區(qū)外部規(guī)則，屬于原則性和方向性制度，規(guī)則呈現(xiàn)模糊性和彈性的特質。在社區(qū)治理的具體實踐過程中，這些宏觀制度難于針對社區(qū)內部的具體情況進行適應性變化。因而需要在外部原則性制度的指導下，依據具體狀況建設社區(qū)治理的內部規(guī)則。內部規(guī)則的制訂需要遵循內生性、自治性、科學性和有效性的原則。

A 社區(qū)通過制度建設形成了社區(qū)、小區(qū)、社會組織多個層面的自治規(guī)則體系，共同規(guī)制社區(qū)中的各項治理活動。在規(guī)則的制訂過程中，一方面，社區(qū)社會組織層面上的自治自管公約都是由組織成員共同協(xié)商制訂，小區(qū)層面的自治規(guī)則由小區(qū)居民、小區(qū)事務小組、業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)兩委在共同締造小組的互動平臺中協(xié)商制訂，社區(qū)層面的自治規(guī)則是各個治理主體代表及負責人在社區(qū)共同締造委員會的協(xié)商平臺中共同制訂。因而自治規(guī)則的制訂具有內生性、自治性和協(xié)商性。另一方面，制度的制訂具有一定的門檻，A 社區(qū)依托廈門市政府試點推動機會，與廈門大學城市社區(qū)治理專家建立合作指導關系。社區(qū)層面上的自治規(guī)則是專家直接參與和上級政府指導下制訂的，而小區(qū)和社區(qū)社會組織層面上的自治規(guī)則在社區(qū)兩委參與和專家指導建議下制訂而成。政府的指導保證了自治規(guī)則在國家宏觀制度的范圍內而不越界；專家的參與則保證了自治規(guī)則的科學性。最后，規(guī)則的自治性、內生性及科學性使其能夠有效落地，發(fā)揮其治理作用。

A 社區(qū)通過制度建設形成了自治規(guī)則體系。從治理層級來看，規(guī)則從社區(qū)向小區(qū)和社區(qū)社會組織深入；從治理功能來看，自治規(guī)則是為了實現(xiàn)社區(qū)居民的自我治理和自我服務；從治理路徑來看，規(guī)則制訂本身遵循自治、民主與協(xié)商的原則，規(guī)則內容規(guī)定對所規(guī)制對象的治理方式也采用自治的路徑?？偨Y起來，通過制度建設形成自治規(guī)則促進了社區(qū)治理重心下移。

（四）服務落地實現(xiàn)治理績效

治理績效是對社區(qū)治理效果的可置信評價，即我們需要明確治理主體利用治理資源在治理規(guī)則規(guī)制下的社區(qū)治理活動有產出，并且這種產出是有效的。社區(qū)治理績效是可測量、可評價、可比較的。以往的定量研究者分別從服務居民效率和執(zhí)行行政任務，①孫小逸，黃榮貴.制度能力與治理績效——以上海社區(qū)為例[J].公共管理學報，2012（4）:29-38。能否滿足居民需求和動員社區(qū)資源能力，②徐林，方亦兒，薛圣凡.社區(qū)資源稟賦、治理模式與治理績效[J].浙江社會科學，2017（3）:27-36。對居民需求的反應性和對社區(qū)事務管理的有效性；③陳捷，盧春龍.共通性社會資本與特定性社會資本——社會資本與中國的城市基層治理[J].社會學研究，2009（6）:87-104。定性研究者分別從物業(yè)服務狀況、共有物業(yè)積累和社區(qū)居住認同④陳鵬.城市社區(qū)治理:基本模式及其治理績效——以四個商品房社區(qū)為例[J].社會學研究，2016（3）:125-151。等不同的維度和指標來評估社區(qū)治理績效?？偨Y以往研究，實質上可將社區(qū)治理績效分為客觀和主觀兩類指標，前者指社區(qū)治理活動中社區(qū)居民客觀接受到的服務，后者指社區(qū)居民對社區(qū)治理效果的主觀感受。那么我們就確立了社區(qū)服務狀況和社區(qū)居住認同兩個核心指標來測量社區(qū)治理績效。

社區(qū)服務狀況方面。首先，A 社區(qū)通過對小區(qū)業(yè)委會的重新選舉和建設，促進其有效運行，發(fā)揮對物業(yè)公司的監(jiān)督權利，促使物業(yè)服務質量改善。小區(qū)的公共安全、環(huán)境衛(wèi)生清潔、公共設施維護以及共有物業(yè)累積等方面都有了較大的進步。第二，治理主體的多元化建設，內外資源的有效動員，使得社區(qū)服務供給越來越多樣化。例如，文體超市提供文化活動；電視臺帶來豐富的節(jié)目、有趣的游戲和豐厚的禮物；外來早教企業(yè)提供免費或低價的早教課程；志愿者提供家教志愿服務“四點鐘課堂”等。第三，從社區(qū)居民中內生出的自治組織體系，和社區(qū)社會組織對居民的內生性組織化，使得治理主體能夠更好的評估社區(qū)居民個性化、差異化的需要，再通過“以獎代補”的資源注入方式，實現(xiàn)社區(qū)服務的精準化供給。第四，利用以獎代補機制，實現(xiàn)社區(qū)治理資源的內部動員和外部引入的良性循環(huán)，促進社區(qū)治理資源的可持續(xù)發(fā)展，進而實現(xiàn)了社區(qū)服務的持續(xù)化供給。

表1 城市社區(qū)治理重心下移的運作機制

社區(qū)居住認同方面。社區(qū)服務狀況的改善和提升，使得社區(qū)居民能夠享受到的客觀服務和實在好處有了質的提升。這對社區(qū)居民主觀心理層面產生顯著正面影響，社區(qū)居民對社區(qū)居住認同明顯提升。A 社區(qū)居民表示，“以前總感覺自己的社區(qū)沒有別人的好，現(xiàn)在完全反過來了?！鄙鐓^(qū)居民還譜寫了歌曲《A 社區(qū)之歌》和詩詞《永遇樂·美麗A 社區(qū)》表達對社區(qū)的熱愛之情，體現(xiàn)出強烈的社區(qū)居住認同。

A 社區(qū)通過主體、資源和規(guī)則三個方面重心下移的治理創(chuàng)新實踐，從社區(qū)服務狀況和社區(qū)居住認同兩個維度上，實現(xiàn)了社區(qū)治理績效的有效提升。從治理層級考量，社區(qū)服務從社區(qū)向小區(qū)和社區(qū)社會組織深入；從治理路徑分析，社區(qū)服務的供給采取了自治主導、行政輔助的機制。因此，我們認為A 社區(qū)的治理創(chuàng)新實踐促使社區(qū)服務下移，解決了社區(qū)公共服務精準供給和“最后一公里”傳遞的問題。

四、基本結論

黨的十九大報告提出“以治理重心下移推進社區(qū)治理創(chuàng)新”的理論命題。本文以“社區(qū)治理重心”為核心分析概念，構建“主體—資源—規(guī)則—績效”的四要素分析框架，利用廈門市“共同締造”治理創(chuàng)新行動的試點社區(qū)案例，對重心下移與社區(qū)治理的關系及其作用機制進行研究。

在城市社區(qū)的多元治理框架中，社區(qū)治理重心指的是社區(qū)場域中治理活動的重心任務和首要目標。社區(qū)治理重心不是固定不變，而隨著社區(qū)治理實踐是不斷變化的。社區(qū)治理重心的變化不僅只考察其表面的層級性，還應該深層次挖掘治理重心任務和首要目標的特性。我們分別從治理功能的管理還是服務，治理路徑的行政還是自治兩個本質性維度對社區(qū)治理重心進行劃分。當社區(qū)治理活動的性質向管理和行政方向偏移時，我們就認為此時社區(qū)治理重心上移；當社區(qū)治理活動的特性向服務和自治方向移動是，我們則認為此時社區(qū)治理重心下移。

社區(qū)治理活動的開展包括主體、資源、規(guī)則和績效四大要素，其基本的運行邏輯是治理主體運用治理資源在規(guī)則規(guī)制下實現(xiàn)治理績效。從主體視角來看，社區(qū)通過組織建設實現(xiàn)治理主體層級下移，遵循自治邏輯，實現(xiàn)服務功能；從資源視角來看，社區(qū)通過以獎代補機制，實現(xiàn)治理資源層級下移，依照行政推動、自治動員的行動路徑來提供服務；從規(guī)則視角來看，社區(qū)通過制度建設實現(xiàn)治理規(guī)則的層級下移，依照自主制訂、專家參與的行動路徑，并以提供服務為目標；從績效的視角來看，主體、資源、規(guī)則層面的重心下移最終從社區(qū)服務和社區(qū)認同兩個方面顯著提升社區(qū)治理績效。以治理重心下移為核心的社區(qū)治理創(chuàng)新模式，其基本的運作機制是：通過治理主體下移、治理資源下移和治理規(guī)則下移，最終達到社區(qū)服務下移的績效目標。

社區(qū)治理重心下移的城市社區(qū)治理創(chuàng)新模式是在一定的內外條件共同作用下形成的。具體而言，包括社區(qū)稟賦、政府推動和專家參與三方面主要條件。社區(qū)稟賦方面包括：新建商品房社區(qū)良好的基礎設施條件，社區(qū)居民高學歷、高層次的能力優(yōu)勢，社區(qū)兩委中的能人書記。政府推動方面包括：試點行動的機會結構，政府的專項財政資源注入，專業(yè)化的外部制度供給。專家參與方面包括：治理創(chuàng)新的理論支持，治理創(chuàng)新的制度制訂，治理創(chuàng)新的模式總結。