論村民自治轉(zhuǎn)型的東部與中西部差異*
——以寧海和秭歸兩地的模式為例

冷 波

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢，430074）

一、村民自治轉(zhuǎn)型：從選舉到治理

1987年試行《村委會(huì)組織法》，規(guī)定通過(guò)選舉產(chǎn)生村委會(huì)，實(shí)行村民自治。村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)要素，“四個(gè)民主”構(gòu)成村民自治的完整意涵。然而，在西方民主話(huà)語(yǔ)的影響之下，選舉被認(rèn)為是民主的核心價(jià)值，村級(jí)治理績(jī)效也被化約為選舉的民主水平和規(guī)范程度。在實(shí)踐中，突出選舉的實(shí)踐取向和突出民主的價(jià)值取向主導(dǎo)著村民自治的研究和實(shí)踐①仝志輝.“后選舉時(shí)代”的鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村政治研究[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2006（05）:70-76。。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)和治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷，村民自治的實(shí)踐效果也受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問(wèn)題，并沒(méi)有解決民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的問(wèn)題，是一個(gè)“半拉子民主”②李人慶.依法治村如何可能——浙江寧海小微權(quán)力清單改革的案例研究[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2014（12）:54-57。。單條腿的民主選舉取向?qū)е铝舜迕褡灾芜\(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性失衡：村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了③劉偉.村民自治的運(yùn)行難題與重構(gòu)路徑——基于一項(xiàng)全國(guó)性訪談的初步探討[J].江漢論壇，2015（02）:64-69。。

村民自治承載的民主化期許與其實(shí)踐亂象之間的落差引發(fā)了學(xué)界和政策界的普遍反思。村民自治不僅是一套發(fā)育基層民主和培育公民社會(huì)的制度體系，而且是一套有力的治理機(jī)制；在村民選舉之外，滯后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理維度應(yīng)該引起更多的關(guān)注④杜鵬.村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力與治理機(jī)制——以成都“村民議事會(huì)”為例[J].中州學(xué)刊，2016（02）:68-73。。近幾年來(lái)，東部和中西部農(nóng)村地區(qū)⑤賀雪峰.論中國(guó)村莊結(jié)構(gòu)的東部與中西部差異[J].學(xué)術(shù)月刊，2017，49（06）:111-119。都對(duì)基層民主治理進(jìn)行了創(chuàng)新探索，如浙江寧海的“權(quán)力清單36 條”和湖北秭歸的“幸福村落建設(shè)”，這些探索豐富了基層民主治理的內(nèi)涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義?？傮w而言，學(xué)界和政策界對(duì)村民自治的治理內(nèi)涵有了更多的關(guān)注，村民自治的重心從選舉轉(zhuǎn)向了治理。中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同區(qū)域農(nóng)村差異巨大，需要匹配不同的村莊治理機(jī)制，村民自治轉(zhuǎn)型在不同地區(qū)就會(huì)有不同的實(shí)踐形式。既有研究只是關(guān)注到村民自治轉(zhuǎn)型的必要性和完善治理機(jī)制的重要性，缺乏對(duì)村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐的區(qū)域差異研究。

村民自治是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，它接續(xù)了人民公社解體之后的基層組織建設(shè)，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統(tǒng)①吳理財(cái).村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)[J].學(xué)習(xí)與探索，2002（01）:24-29。。完善村民自治的治理機(jī)制離不開(kāi)國(guó)家的主導(dǎo)性作用，浙江寧?？h的“權(quán)力清單36條”和湖北秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”都是完善村民自治治理機(jī)制的重要實(shí)踐創(chuàng)新。這兩個(gè)地方的村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐呈現(xiàn)出不同的模式，分別將其概括為“民主政治再造”和“村治主體再造”。本文將結(jié)合兩地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)村民自治的轉(zhuǎn)型實(shí)踐進(jìn)行區(qū)域比較，以形成對(duì)村民自治轉(zhuǎn)型的區(qū)域認(rèn)識(shí)，并對(duì)村民自治的未來(lái)方向進(jìn)行探討。本文屬于質(zhì)性研究和比較研究，2016年11月和2017年4月，筆者分別到秭歸縣和寧?？h進(jìn)行了為期20 天的駐點(diǎn)調(diào)研，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)材料都來(lái)源于兩地的調(diào)研。

二、東部農(nóng)村的村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐

寧海縣位于浙江省東部沿海，工商業(yè)發(fā)達(dá)、土地價(jià)值高，外來(lái)務(wù)工人員多，村莊發(fā)展很有活力。近年來(lái)，寧海縣又經(jīng)歷了快速的城市擴(kuò)張，土地開(kāi)發(fā)和工程項(xiàng)目的利益極大。基層組織面臨著村莊派性爭(zhēng)權(quán)嚴(yán)重、村莊利益爭(zhēng)奪無(wú)序等鄉(xiāng)村治理困境。2013年，寧?？h制定了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“權(quán)力清單36 條”），對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理、決策、監(jiān)督等做出了詳細(xì)規(guī)定，落實(shí)了“五議決策法”，為村民參政議政提供了民主政治平臺(tái)，通過(guò)“民主政治再造”合理配置了村莊主體的利益與權(quán)力。在“民主政治再造”型治理實(shí)踐中，公共規(guī)則是影響村莊治理的關(guān)鍵變量。“民主政治再造”主要是為了應(yīng)對(duì)資本主導(dǎo)政治的村治困境，而“權(quán)力清單36 條”以國(guó)家制度供給的方式在村莊塑造了公共規(guī)則。有了公共規(guī)則，權(quán)力運(yùn)作才會(huì)比較規(guī)范，村民參與公共事務(wù)才有空間，村莊治理才能民主。

（一）村民自治的困境：資本主導(dǎo)政治

改革開(kāi)放之后，浙江省的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展起來(lái)，生產(chǎn)方式以工商業(yè)為主。伴隨工商業(yè)發(fā)展的是城鎮(zhèn)化，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)也是十分迅猛的。當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的密集，村莊的土地資源和集體資產(chǎn)蘊(yùn)藏著巨大價(jià)值。村干部有很多獲取物質(zhì)性報(bào)酬的機(jī)會(huì)，可以利用職務(wù)之便開(kāi)發(fā)村莊的土地或者礦產(chǎn)資源。而且當(dāng)上村主職干部就有權(quán)力運(yùn)作和分配土地資源，如宅基地和建房指標(biāo)等。村干部還是一種政治身份，當(dāng)上村莊主職村干部之后，他們可以利用這種政治身份直接與上級(jí)政府建立關(guān)系。一些村治效果比較好的村干部還可能被評(píng)選為縣市人大代表、政協(xié)委員和勞動(dòng)模范等，這些頭銜和榮譽(yù)是一種政治社會(huì)資本，可以轉(zhuǎn)化為他們經(jīng)濟(jì)事業(yè)的資源。富人有了錢(qián)之后還會(huì)追求社會(huì)地位和身份，當(dāng)選村干部不僅可以積累社會(huì)資本還可以實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值和獲得社會(huì)聲譽(yù)。富人在經(jīng)濟(jì)上取得了優(yōu)勢(shì)，他們往往還追求政治上和社會(huì)上的優(yōu)勢(shì)，并將政治社會(huì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。因此，富人競(jìng)選村干部的意愿很強(qiáng)烈，資本主導(dǎo)政治的動(dòng)力很強(qiáng)勁。

在資本主導(dǎo)政治的村治格局下，村民自治成為富人的游戲。村莊富人在利益的刺激下展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，村莊派性爭(zhēng)權(quán)十分突出。富人有經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，選票的動(dòng)員能力比較強(qiáng)，在開(kāi)放性的競(jìng)爭(zhēng)選舉中，富人競(jìng)選者往往采取賄選的方式拉票。賄選是最直接而簡(jiǎn)單的拉票方式，競(jìng)選者與村民之間是一次性交易，村莊權(quán)力是“價(jià)高者得”。要想在村莊選舉中獲得勝利，競(jìng)選者就需要比拼誰(shuí)出的價(jià)錢(qián)高，村莊權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)缺乏規(guī)范，最終陷入無(wú)序之中。選舉成本的增加以及選舉非規(guī)范化給基層治理帶來(lái)了非常大的扭曲壓力。激烈的選舉競(jìng)爭(zhēng)將那些“想為村民辦事”的村干部擠出了政治舞臺(tái)，同時(shí)為了“贖回”競(jìng)選成本，富人村干部會(huì)有強(qiáng)烈的權(quán)力尋租沖動(dòng)。派性和權(quán)力尋租形成一種民主買(mǎi)單的惡性循環(huán)，富人村干部將會(huì)無(wú)視民主治理，加劇了村級(jí)治理不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)?shù)卮迩f的利益十分密集，直接的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)成為獲取村莊權(quán)力的手段，造成了很多村級(jí)治理困境。富人之間的競(jìng)爭(zhēng)缺乏規(guī)范，陷入無(wú)序之中；普通村民難以參與村莊公共事務(wù)決策和村莊公共利益分配等。在資本主導(dǎo)政治的背景下，富人壟斷了村莊權(quán)力，村民處于邊緣地位。村莊權(quán)力陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，村民的民主權(quán)利受到嚴(yán)重壓制，村莊民主治理難以自發(fā)生成。資本主導(dǎo)政治造成基層民主寡頭化，嚴(yán)重危害了基層民主的發(fā)展。地方政府為了加強(qiáng)基層民主建設(shè)，為村莊治理提供制度支持和配套公權(quán)力保護(hù)，試圖規(guī)范村莊權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)和保證村民平等參與村莊政治，從而合理配置利益主體的民主權(quán)利。

（二）村民自治轉(zhuǎn)型的路徑：民主政治再造

國(guó)家制度供給不僅僅是提供一系列制度體系，更重要的是能夠讓制度發(fā)揮作用。寧?？h的“權(quán)力清單36 條”為基層治理的良好運(yùn)行提供制度支撐，并給予公權(quán)力支持，進(jìn)而引導(dǎo)村莊社會(huì)力量按照公共規(guī)則進(jìn)行良性互動(dòng)?！懊裰髡卧僭臁敝饕w現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)家提供了一系列保障村級(jí)權(quán)力運(yùn)行與村民參與公共事務(wù)的規(guī)則體系；二是國(guó)家為這些規(guī)則的運(yùn)行提供了公權(quán)力支持。

“權(quán)力清單36 條”分“村級(jí)集體事項(xiàng)”和“便民服務(wù)事項(xiàng)”2 大類(lèi)，其范圍覆蓋了村級(jí)組織和村干部行使權(quán)力全部事項(xiàng)，前者涉及村干部的村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務(wù)19 條，后者為村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配以及村民使用村級(jí)印章等便民服務(wù)事項(xiàng)17 條?！皺?quán)力清單36 條”是一個(gè)“制度集群”，而且簡(jiǎn)明易懂，適應(yīng)了農(nóng)民的認(rèn)知水平。當(dāng)?shù)卣粩嘟M織村干部、村民學(xué)習(xí)，而且以發(fā)放傳單、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)媒體等形式進(jìn)行宣傳。經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣邚?qiáng)度的宣傳和組織學(xué)習(xí)，幾乎每個(gè)村民都熟悉了“權(quán)力清單36 條”，并得到了村民的認(rèn)可與援引?！皺?quán)力清單36 條”還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并規(guī)定村級(jí)重大事項(xiàng)都要實(shí)行“五議決策法”，為村民參與公共事務(wù)提供了更多的制度空間。讓群眾都參與進(jìn)來(lái)，打破村級(jí)權(quán)力的暗箱，實(shí)現(xiàn)村級(jí)事務(wù)公開(kāi)透明。與此同時(shí)，把村干部的權(quán)力用制度約束起來(lái)，培養(yǎng)干部的規(guī)則意識(shí)?！皺?quán)力清單36 條”十分明確細(xì)致，方便村莊利益主體援引，為“民主政治再造”提供了制度支撐。

派性政治有助于基層公共權(quán)力的民主化運(yùn)行①盧福營(yíng).經(jīng)濟(jì)能人治村:中國(guó)鄉(xiāng)村政治的新模式[J].學(xué)術(shù)月刊，2011（10）:23-29。，但這首先要以公共規(guī)則的存在為基礎(chǔ)?！皺?quán)力清單36條”為村莊提供了一系列規(guī)則體系，它的有效運(yùn)行離不開(kāi)政府公權(quán)力的支持。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)完善聯(lián)村干部制度和接受群眾舉報(bào)的方式，對(duì)村莊公共規(guī)則的運(yùn)行給予了強(qiáng)大的公權(quán)力支持。每次召開(kāi)村民代表大會(huì)，政府都會(huì)派遣聯(lián)村干部下鄉(xiāng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，聯(lián)村干部不提出具體意見(jiàn)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督村干部，減少富人村干部對(duì)村莊事務(wù)的控制，保障村民的意志得到表達(dá)。村民要是發(fā)現(xiàn)村干部有違反“權(quán)力清單36 條”的行為，可以及時(shí)向政府舉報(bào)，政府接到舉報(bào)后會(huì)對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。地方政府以規(guī)則輸送和保證規(guī)則運(yùn)行的方式介入鄉(xiāng)村社會(huì)，改變了村莊社會(huì)力量的對(duì)比，調(diào)整了村莊權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的方向。國(guó)家的制度供給既實(shí)現(xiàn)了對(duì)富人村干部權(quán)力的約束，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民民主權(quán)利的保護(hù)，構(gòu)筑了普通村民參與村莊公共事務(wù)的制度渠道與公權(quán)力支持。村民都是以平等的政治人身份參與村莊治理，村莊各方主體就可以競(jìng)相援引公共規(guī)則，進(jìn)一步鞏固了村莊公共規(guī)則。國(guó)家公權(quán)力的介入保證了規(guī)則運(yùn)行的有效性，規(guī)范了村莊利益主體的競(jìng)爭(zhēng)行為，為“民主政治再造”提供了公權(quán)力支持。

三、中西部農(nóng)村的村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐

秭歸縣是集老、少、邊、窮、庫(kù)壩區(qū)于一體的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，村莊日益空心化，發(fā)展缺乏活力。稅費(fèi)取消之后，秭歸縣又經(jīng)歷了大規(guī)模的合村并組，村級(jí)組織性力量嚴(yán)重弱化?；鶎咏M織面臨著村莊公益事業(yè)無(wú)人辦、村內(nèi)矛盾糾紛無(wú)人調(diào)解等鄉(xiāng)村治理困境。2012年8月，秭歸縣開(kāi)展了“幸福村落建設(shè)”活動(dòng)，在行政村以下輸入自治組織，承擔(dān)村級(jí)組織的自治功能。以村落為自治單位，成立了村落理事會(huì)，并配套了相應(yīng)的資源，從而再造了村治主體，維持了村莊基本秩序。在“村治主體再造”型治理實(shí)踐中，治理主體是影響村莊治理的關(guān)鍵變量?！按逯沃黧w再造”主要是為了應(yīng)對(duì)治理主體缺位的村治困境，而“幸福村落建設(shè)”開(kāi)辟了一條行政供給式的“村治主體再造”路徑。有了村治主體，村莊治理事務(wù)才有人管理，國(guó)家輸入的資源才能順利對(duì)接，村莊治理才能有效。

（一）村民自治的困境：治理主體缺位

20世紀(jì)80年代，村民自治制度的實(shí)施，確立了以村兩委為基礎(chǔ)的村治主體角色。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村關(guān)系失衡，村級(jí)組織行政化負(fù)擔(dān)過(guò)重。一方面國(guó)家脫卻了村級(jí)組織的治理責(zé)任①楊華，王會(huì).重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任——理解稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個(gè)框架[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（02）:41-49。，村干部失去了村莊治理的動(dòng)力和能力；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自上而下的行政壓力，更愿意將村級(jí)組織吸納進(jìn)行政體制。特別是合村并組之后，村級(jí)組織發(fā)揮自治功能的難度更大了。合村并組使行政村的范圍擴(kuò)大，而村干部數(shù)量銳減，三五個(gè)村干部管理三四千人的村莊的情況并不少見(jiàn)。這不僅導(dǎo)致村莊成為“半熟人社會(huì)”，加大了信息成本，還導(dǎo)致村干部的行政任務(wù)成倍的增長(zhǎng)。另外，隨著國(guó)家要求村務(wù)管理規(guī)范化，村級(jí)組織的文牘工作越來(lái)越多，消耗了村干部大量的時(shí)間和精力。文牘化的工作需要一定的電腦技術(shù)，對(duì)村干部提出了年輕化和知識(shí)化的要求，而年輕的村干部往往缺乏與群眾打交道的意愿和能力。因此，村級(jí)組織的自治功能弱化，日益成為脫離群眾和鄉(xiāng)土社會(huì)的“懸浮型”組織。

在村莊治理主體缺位的背景下，維持村莊基本秩序?qū)?huì)遭受諸多挑戰(zhàn)。稅費(fèi)改革之后，村集體不能向農(nóng)民收錢(qián)，失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，只能依靠國(guó)家向農(nóng)村輸入資源。如何有效利用國(guó)家輸入的資源對(duì)村莊維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)十分重要，這就涉及到國(guó)家資源輸入如何與分散小農(nóng)對(duì)接的問(wèn)題。這種對(duì)接主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面：一是如何將農(nóng)民的需求和偏好向上級(jí)反映，提高資源的實(shí)用性；二是國(guó)家的資源如何順利進(jìn)村，提高資源的有效性。精準(zhǔn)且有效地分配資源，才能更好地滿(mǎn)足群眾對(duì)公共品的需求。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要充分激活村民自治，通過(guò)村治主體調(diào)動(dòng)村民的參與，從而實(shí)現(xiàn)資源輸入與需求表達(dá)的有效對(duì)接。在村治主體的動(dòng)員和組織下，村民才會(huì)積極參與村莊公共品建設(shè)中來(lái)，才能夠通過(guò)村莊政治治理釘子戶(hù)。

村莊治理主體缺位，村民自治事務(wù)處于真空狀態(tài)，帶來(lái)了很多村級(jí)治理困境。村民最為關(guān)心的村務(wù)無(wú)非是村莊公共品建設(shè)、矛盾糾紛調(diào)解、困難幫扶等。這些事務(wù)長(zhǎng)期無(wú)人管理或者難以滿(mǎn)足群眾的需求，村莊治理難以有效，村莊基本秩序也難以維持。地方政府出于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的需要，為村民自治提供自治主體，希望依托村治主體動(dòng)員和組織群眾，提高資源分配效率，降低村級(jí)治理成本，從而緩解地方社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定壓力。

（二）村民自治轉(zhuǎn)型的路徑：村治主體再造

行政輸入組織不僅是有人管事，更重要的是這些人能夠管事和把事管好，不然村治主體就是形同虛設(shè)。秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”為村落理事會(huì)提供了治理單元、治理資源和治理規(guī)則，不僅再造了村民自治的治理主體，還配套了村治主體的治理能力。接下來(lái)分別從治理單元、治理資源和治理規(guī)則三個(gè)方面闡釋“村治主體再造”。

秭歸縣在2000～2001年進(jìn)行了大規(guī)模的合村并組，將432 個(gè)行政村、3234 個(gè)村民小組合并為186個(gè)行政村、1361 個(gè)村民小組。合村并組一方面瓦解了村組組織體系，精簡(jiǎn)了村組干部，加劇了村級(jí)組織的萎縮；另一方面強(qiáng)行擴(kuò)大了村組的規(guī)模，破壞了村民自治的基礎(chǔ)，自治單元與自治基礎(chǔ)脫節(jié)②冷波.村莊“雙軌治理”的特征與效果分析——基于秭歸縣C 村的考察[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，18（03）:50-55。。當(dāng)?shù)卣诔浞肿鹬孛褚夂徒Y(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的基礎(chǔ)上，重新劃分了自治單元。按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則將全縣劃分為2055 個(gè)村落，村落農(nóng)戶(hù)的規(guī)模大多控制在50～80 戶(hù)，治理半徑為1～2 平方公里?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”以村落為自治單元，以村落理事會(huì)為組織載體，以“兩長(zhǎng)八員”③兩長(zhǎng)”是指理事長(zhǎng)和黨小組長(zhǎng)，“八員”包括調(diào)解員、監(jiān)督員、宣傳員、管護(hù)員、幫扶員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員、經(jīng)濟(jì)員，“八員”是指八項(xiàng)村落職責(zé)，一般由三個(gè)人兼任?！皟砷L(zhǎng)八員”極大地?cái)U(kuò)大了村治主體的隊(duì)伍，村治主體隊(duì)伍由過(guò)去的1847 人增加到11000 人。為骨干力量。從秭歸縣的實(shí)際情況看，村落基本上與以前的村民小組重合，還是一個(gè)真正的熟人社會(huì)，村民有著較強(qiáng)的利益關(guān)聯(lián)度和社會(huì)認(rèn)同感。重建合適的自治單元是村治主體能夠有效開(kāi)展治理活動(dòng)的前提，而村落理事會(huì)給村莊社會(huì)力量提供了良好的平臺(tái)。

稅費(fèi)取消之后，農(nóng)業(yè)型村莊缺乏集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源，大多淪為“空殼村”。但是農(nóng)村的公共品供給和公益事業(yè)建設(shè)都需要物質(zhì)性資源的支持。由于國(guó)家不允許村級(jí)組織向村民收取任何費(fèi)用，村莊公共品供給則主要依賴(lài)國(guó)家的項(xiàng)目資源。項(xiàng)目制因其技術(shù)治理和利于監(jiān)控的特性而成為資源下鄉(xiāng)的主要方式，項(xiàng)目制的資源輸入方式也存在一些固有的缺陷，村莊往往面臨著項(xiàng)目資源分配不均①耿羽.“輸入式供給”:當(dāng)前農(nóng)村公共物品的運(yùn)作模式[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011（12）:39-47。和項(xiàng)目進(jìn)村難②王海娟.項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（04）:62-67。等困境。另外，村級(jí)組織和村民難以自主支配項(xiàng)目資源，村治主體仍處于治理資源匱乏的境地。秭歸縣政府通過(guò)資金整合、項(xiàng)目支持和“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，加大了對(duì)村落的資源輸入?？h政府通過(guò)統(tǒng)籌部門(mén)資金和整合涉農(nóng)項(xiàng)目，以“一事一議”的方式將其投放在村落的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，并進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施程序。例如，過(guò)去2 萬(wàn)元以上的項(xiàng)目要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理平臺(tái)上發(fā)包，現(xiàn)在調(diào)整為10 萬(wàn)元以下的項(xiàng)目由村莊自主發(fā)包。除此之外，縣財(cái)政每年給每個(gè)村增加2 萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)建經(jīng)費(fèi)，解決工作經(jīng)費(fèi)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)經(jīng)費(fèi)。村落資金的使用需要村落理事會(huì)與村落成員民主協(xié)商，并接受村民監(jiān)督和賬目公開(kāi)。持續(xù)的資源支持為村治主體開(kāi)展村莊治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，激發(fā)了村莊活力。

村委會(huì)日益成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬行政機(jī)構(gòu)，村莊自治事務(wù)無(wú)人管理。村落理事會(huì)是群眾性自治組織，主要處理村落的自治事務(wù)，不承擔(dān)村委會(huì)的行政任務(wù)，避免村落理事會(huì)遭遇“行政消解自治”③趙曉峰.“行政消解自治”:理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2011（01）:73-78。的困境。村落理事會(huì)不同于村委會(huì)的職能和責(zé)任，當(dāng)?shù)卣疄槠渑涮琢艘恍┮?guī)章制度。確定村落自治事務(wù)的范圍，將自治事務(wù)與行政事務(wù)劃分開(kāi)來(lái)，為村落理事會(huì)指明工作方向。強(qiáng)調(diào)村落理事會(huì)的責(zé)任，凡是村落內(nèi)部的事務(wù)都需要村落理事會(huì)負(fù)責(zé)，并由他們組織相關(guān)人員協(xié)商事宜。規(guī)范村落理事會(huì)的治理方式，根據(jù)涉及事務(wù)的大小采取不同層次的民主協(xié)商方式。有了明確的治理規(guī)則，村落理事會(huì)才能更好地自我定位，專(zhuān)心搞好村落自治工作。同時(shí)村落理事會(huì)能夠通過(guò)民主的方式開(kāi)展村莊治理，進(jìn)而調(diào)動(dòng)和激發(fā)村民參與村莊治理的積極性，提高農(nóng)民的組織程度和村落的自治能力。

四、村莊性質(zhì)與村民自治的方向

20世紀(jì)80年代以來(lái)，村民自治的實(shí)踐樣態(tài)經(jīng)歷了較大的轉(zhuǎn)變，對(duì)村民自治的研究也從民主價(jià)值取向轉(zhuǎn)為治理取向。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，村民自治的治理意義愈發(fā)凸顯，完善村民自治的治理機(jī)制是村民自治的重要方向。然而村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐具有區(qū)域差異，不同區(qū)域的村莊有著不同的村治困境和轉(zhuǎn)型路徑。因此，我們要進(jìn)一步豐富和區(qū)別村民自治的治理機(jī)制，以便更好地發(fā)揮村民自治的治理功能。村民自治的轉(zhuǎn)型實(shí)踐與村莊性質(zhì)有著密切的關(guān)系，寧?？h和秭歸縣分別代表著不同的村莊類(lèi)型。寧海縣的農(nóng)村具有東部農(nóng)村的一般特征，是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的社會(huì)；秭歸縣的農(nóng)村具有中西部農(nóng)村的一般特征，是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)。為了更好地比較這兩種村莊類(lèi)型，我們可以從村莊主體、利益密度和治理任務(wù)三個(gè)維度來(lái)考察（見(jiàn)表1）。

（一）東部農(nóng)村：規(guī)范權(quán)力與民主治理

東部農(nóng)村的村莊性質(zhì)是主體在村、利益密集和任務(wù)密集，村民自治的未來(lái)方向是規(guī)范權(quán)力與民主治理。改革開(kāi)放之后，東部農(nóng)村抓住了工商業(yè)發(fā)展的機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，市場(chǎng)就業(yè)機(jī)會(huì)很多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要是“離土不離鄉(xiāng)”式的務(wù)工經(jīng)商。當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平很高，帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的增多和經(jīng)濟(jì)利益的密集，村莊的土地資源和集體資產(chǎn)蘊(yùn)藏著巨大價(jià)值。村莊的治理任務(wù)很多，大量的工程項(xiàng)目和創(chuàng)建項(xiàng)目都需要村級(jí)組織的配合實(shí)施，這些項(xiàng)目也附帶著巨大的利益。東部農(nóng)村是主體在村，而村莊利益十分密集，各方勢(shì)力圍繞著村莊利益相互爭(zhēng)奪權(quán)力，如何保證村莊權(quán)力規(guī)范與民主分配資源是村莊治理的主要難題。若是村莊沒(méi)有穩(wěn)定的公共規(guī)則，村莊富人很容易就通過(guò)資本主導(dǎo)了村莊政治。因此，東部農(nóng)村需要國(guó)家制度供給和公權(quán)力支持，為村莊塑造公共規(guī)則，保證村莊治理規(guī)范與民主分配。

表1 村莊性質(zhì)與村民自治的方向

東部農(nóng)村的利益十分密集，村集體利益不屬于私人所有，而是村集體成員公共所有。社會(huì)需要國(guó)家規(guī)范各種利益與權(quán)力關(guān)系，公平有序地分配村集體利益。國(guó)家介入村民自治是必要的，但是國(guó)家也需要給社會(huì)保留一定的自主空間，否則國(guó)家的行政力量會(huì)消解村莊民主。寧?？h通過(guò)制定“權(quán)力清單36 條”，并給予政府公權(quán)力支持，村民能夠平等自主地參與村莊治理，既規(guī)范了村干部權(quán)力運(yùn)作，也實(shí)現(xiàn)村莊治理民主。因此，東部農(nóng)村需要國(guó)家在不同的利益主體之間合理配置權(quán)力，同時(shí)賦予村莊充分的自治權(quán)力，引導(dǎo)村莊社會(huì)力量按照公共規(guī)則進(jìn)行良性互動(dòng)。另外，東部農(nóng)村的治理任務(wù)十分密集，村級(jí)組織需要一直積極行政。密集的治理任務(wù)附帶著密集的利益，村莊需要通過(guò)程序和制度來(lái)保障村莊治理的規(guī)范化和正式化。同時(shí)，村干部專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化也具有合理性，村級(jí)組織需要培養(yǎng)精明能干的專(zhuān)業(yè)化人才。

（二）中西部農(nóng)村：組織建設(shè)與動(dòng)員群眾

中西部農(nóng)村的村莊性質(zhì)是主體缺場(chǎng)、利益稀薄和任務(wù)稀少，村民自治的未來(lái)方向是組織建設(shè)與動(dòng)員群眾。隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，中西部農(nóng)村的人口大量外流，留守在村的主要是老弱婦孺，村莊日益“空心化”。中西部農(nóng)村缺乏工商業(yè)基礎(chǔ)，村莊經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，村莊利益十分稀??；特別是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，村集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”十分明顯，全靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能夠維持村莊基本運(yùn)轉(zhuǎn)。村莊的治理任務(wù)不多，但是村級(jí)組織越來(lái)越軟弱渙散，呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)①陳鋒.分利秩序與基層治理內(nèi)卷化 資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯[J].社會(huì)，2015，35（03）:95-120。，村莊事務(wù)無(wú)人管理。中西部村莊利益稀薄，精英大量外流，村干部比較消極，農(nóng)民也比較政治冷漠，村莊面臨著村治主體缺位的困境。因此，中西部農(nóng)村要以資源輸入為契機(jī)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，將群眾組織起來(lái)，激發(fā)群眾參與活力，動(dòng)員他們參與村莊治理。

中西部村莊內(nèi)部還有一些熱心公益事業(yè)、樂(lè)于奉獻(xiàn)的群眾，包括老干部、老黨員、老教師、老軍人、老農(nóng)民等。通過(guò)引導(dǎo)政府的資源輸入方式和方向，給村莊社會(huì)力量提供平臺(tái)，進(jìn)而激活村莊社會(huì)資本，填補(bǔ)基層政權(quán)退縮導(dǎo)致的治理主體缺位②桂華.村莊公共品供給中的“理事會(huì)”[J].中國(guó)老區(qū)建設(shè)，2010（09）:15-16。。秭歸縣以村落為自治單元，以村落理事會(huì)為組織載體，以“兩長(zhǎng)八員”為骨干力量，成功激活了村民自治的治理機(jī)制。因此，中西部農(nóng)村可以在合適的自治單元上培育自治組織，發(fā)揮非體制精英或鄉(xiāng)村公共權(quán)威在農(nóng)村社區(qū)自治中的關(guān)鍵作用，進(jìn)而組織和動(dòng)員群眾參與村莊治理。另外，中西部農(nóng)村的治理任務(wù)不多，主要是細(xì)小瑣碎的日常治理問(wèn)題，村級(jí)組織不需要積極行政。村莊要保留半正式的治理方式和自治空間，村治主體也不宜專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化。村莊的“五老”群體長(zhǎng)年生活在村莊，他們對(duì)村莊的人和事都十分熟悉，能夠及時(shí)解決群眾關(guān)心的小事。這些群體參與村莊治理，看重的是社會(huì)榮譽(yù)和面子，而不是物質(zhì)報(bào)酬。他們比較有經(jīng)驗(yàn)、有能力和有空閑，適合充當(dāng)村莊自治最重要的主體。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷和國(guó)家治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變，村民自治的轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)，完善村民自治的治理機(jī)制成為學(xué)界和地方政府關(guān)心的重要話(huà)題。區(qū)域比較的視角能夠豐富對(duì)村民自治的研究，也有助于更好地理解村民自治實(shí)踐。研究表明，村莊社會(huì)性質(zhì)與村民自治實(shí)踐密切相關(guān)，村莊社會(huì)性質(zhì)不同，村莊治理任務(wù)也不同，完善村民自治治理機(jī)制的方式也就不同。中國(guó)的東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村有著很大的差異，東部農(nóng)村是人財(cái)物的流入地，而中西部農(nóng)村是人財(cái)物的流出地。東部農(nóng)村的定位是發(fā)展型村莊，完善村民自治的治理機(jī)制主要是通過(guò)“民主政治再造”來(lái)合理配置利益主體的權(quán)力；而中西部農(nóng)村的定位是維持型村莊，完善村民自治的治理機(jī)制主要是通過(guò)“村治主體再造”來(lái)有效填補(bǔ)治理主體的缺位。東部農(nóng)村的村民自治可以稱(chēng)為復(fù)雜版的村民自治，需要采用比較復(fù)雜的制度和程序；而中西部農(nóng)村的村民自治可以稱(chēng)為簡(jiǎn)單版的村民自治，不宜采用比較復(fù)雜的制度和程序。因此，完善村民自治的治理機(jī)制要立足于村莊社會(huì)性質(zhì)，否則就達(dá)不到預(yù)期的治理效果。比如，將東部農(nóng)村的復(fù)雜制度復(fù)制到中西部農(nóng)村，這些復(fù)雜制度就會(huì)淪為形式化；沒(méi)有密集的利益和復(fù)雜的利益關(guān)系，復(fù)雜制度是無(wú)法被激活的。再比如，中西部的自治主體類(lèi)型也很難移植到東部農(nóng)村，這些不脫產(chǎn)的中老年人是難以適應(yīng)密集的治理任務(wù)的。