新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展

張海波

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 ?應(yīng)急管理部 ?全災(zāi)害管理 ?全過(guò)程管理 ?綜合應(yīng)急管理

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.001

從泛指的意義來(lái)看，新時(shí)代應(yīng)急管理主要是指中國(guó)共產(chǎn)黨十九大之后的應(yīng)急管理實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要也包括對(duì)于安全的需要，新時(shí)代應(yīng)急管理要能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的安全需要。在這種意義上，應(yīng)急管理是以安全為目標(biāo)的治理，即廣義應(yīng)急管理，涵蓋的范圍相對(duì)寬泛。[1]從特指的意義來(lái)看，新時(shí)代應(yīng)急管理主要是指應(yīng)急管理部成立之后的應(yīng)急管理實(shí)踐，僅針對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，是以應(yīng)急管理部職能為限定的應(yīng)急管理。這是狹義應(yīng)急管理。廣義應(yīng)急管理涵蓋狹義應(yīng)急管理。限于篇幅，本文主要討論狹義應(yīng)急管理，且聚焦于應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵議題。在本文中，體制主要指應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)，機(jī)制主要指應(yīng)急管理的運(yùn)行過(guò)程。體制要通過(guò)機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用，機(jī)制要在體制的約束下運(yùn)行，二者互為依托。

國(guó)家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯：從全災(zāi)害管理到全過(guò)程管理

應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理的外延雖然發(fā)生了顯著的變化，但仍屬于第二代應(yīng)急管理體系。為厘清國(guó)家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯，有必要對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理體系的演化過(guò)程和趨勢(shì)作一個(gè)總體性描述。

第一代應(yīng)急管理體系的主要特點(diǎn)是分災(zāi)種管理。[2]實(shí)際上，自1949年中華人民共和國(guó)成立至2003年“非典”之前，官方文獻(xiàn)、理論研究和媒體報(bào)道都極少使用“應(yīng)急管理”的概念表述。對(duì)這一時(shí)期的相關(guān)實(shí)踐更準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是“災(zāi)害管理”。從體制機(jī)制來(lái)看，分災(zāi)種管理主要有四個(gè)特征。

一是不完整單部門(mén)負(fù)責(zé)制。例如，水利部門(mén)主要負(fù)責(zé)洪澇災(zāi)害的防范和應(yīng)對(duì)，氣象部門(mén)主要負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害的預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)，地震部門(mén)主要負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)，民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)災(zāi)后的生活救助，安監(jiān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)事故的預(yù)防、救援和調(diào)查。這里所說(shuō)的“不完整”，主要是指災(zāi)害管理在制度上缺乏整體設(shè)計(jì)，僅對(duì)洪水和地震的管理相對(duì)成熟。

二是臨時(shí)性指揮部機(jī)制。在國(guó)家層面，主要有三大臨時(shí)性指揮部：國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國(guó)家森林防火指揮部。這些指揮部的設(shè)立可以在一定程度上彌補(bǔ)單部門(mén)負(fù)責(zé)制的缺陷，提升防汛抗旱、抗震救災(zāi)和森林滅火中的對(duì)多部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)的能力。

三是外生性減災(zāi)機(jī)制。在聯(lián)合國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)的倡導(dǎo)下，中國(guó)也成立了國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)，并在“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)結(jié)束之后更名為中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)，2005年更名為國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家減災(zāi)委”）。可見(jiàn)，在2003年“非典”之前，中央政府已開(kāi)始重視防災(zāi)減災(zāi)，然而由于地方政府缺乏內(nèi)生動(dòng)力，防災(zāi)減災(zāi)的效果并不理想。

四是重大自然災(zāi)害的中央“兜底”機(jī)制。地方政府在自然災(zāi)害管理中責(zé)任模糊，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不健全。一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，救災(zāi)主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)的動(dòng)力。

從總體上評(píng)判，分災(zāi)種管理主要是一種事后“修補(bǔ)”模式，既有顯著不足，也有貢獻(xiàn)，尤其在應(yīng)對(duì)1976年“唐山大地震”、1998年“長(zhǎng)江流域洪水”等重大自然災(zāi)害中發(fā)揮了作用。

第二代應(yīng)急管理體系的主要特點(diǎn)是綜合化管理。[3]2003年“非典”之后，中國(guó)開(kāi)始建設(shè)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為核心的應(yīng)急管理體系，統(tǒng)一應(yīng)對(duì)包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件在內(nèi)的各類(lèi)突發(fā)事件。在這一時(shí)期，“突發(fā)事件”“應(yīng)急管理”等概念開(kāi)始頻繁見(jiàn)諸官方文獻(xiàn)、理論研究和媒體報(bào)道。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系是對(duì)第一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展，既大部分保留了分災(zāi)種管理的體制機(jī)制，又進(jìn)行了適度的擴(kuò)展和創(chuàng)新。對(duì)照來(lái)看，綜合化管理的體制機(jī)制也主要有四個(gè)特征。[4]

一是相對(duì)完整的事前單部門(mén)負(fù)責(zé)制。在第一代應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上，單部門(mén)負(fù)責(zé)制的適用范圍擴(kuò)大。除水利、氣象、地震、民政、安監(jiān)等部門(mén)外，衛(wèi)生、公安、外交乃至人民銀行等金融部門(mén)都被賦予突發(fā)事件應(yīng)急管理的職責(zé)，從而形成了相對(duì)完整的分類(lèi)管理體系。這里所說(shuō)的“事前”，主要是指在突發(fā)事件發(fā)生之前。分類(lèi)管理部門(mén)需要在突發(fā)事件發(fā)生之前做好預(yù)防和準(zhǔn)備工作。

二是高度統(tǒng)一的事后政府負(fù)責(zé)制。2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生之后，在中央由國(guó)務(wù)院，在地方由各級(jí)人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。2008年“汶川地震”之后，主要在市、縣兩級(jí)，實(shí)踐中由各級(jí)黨委直接統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)。因此，這里所說(shuō)的“政府”是指廣義的“政府”，并不僅指《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為行政法適用的各級(jí)行政部門(mén)。

三是附屬式綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中對(duì)不同職能部門(mén)的協(xié)調(diào)，通常由各級(jí)人民政府在其辦公廳內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“應(yīng)急辦”）。這里所說(shuō)的“附屬式”，主要是指應(yīng)急辦在行政層級(jí)上低于相關(guān)職能部門(mén)，只能依托各級(jí)人民政府辦公廳的行政權(quán)威才能有效開(kāi)展協(xié)調(diào)工作。因此，在實(shí)踐中，應(yīng)急辦的主要職能是應(yīng)急值守，綜合協(xié)調(diào)職能發(fā)揮得并不充分。

四是屬地化的“責(zé)任下沉”機(jī)制。突發(fā)事件按照一些主客觀指標(biāo)被劃分為四個(gè)等級(jí)，響應(yīng)主體分別對(duì)應(yīng)于國(guó)務(wù)院、省（直轄市）、市（區(qū)）、縣各級(jí)人民政府，國(guó)務(wù)院只需要對(duì)特別重大或需要其協(xié)調(diào)的重大突發(fā)事件作出應(yīng)急響應(yīng)，其他級(jí)別的突發(fā)事件則由地方政府按照“屬地管理為主”的原則來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

從總體上評(píng)判，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系有整體性設(shè)計(jì)，覆蓋面廣，雖然仍存在許多不足，但對(duì)成功應(yīng)對(duì)2008年“汶川地震”、2010年“玉樹(shù)地震”“舟曲特大泥石流”、2013年“蘆山地震”和2014年“魯?shù)榈卣稹钡戎卮笞匀粸?zāi)害功不可沒(méi)。

應(yīng)急管理部成立之后，中國(guó)應(yīng)急管理體系的綜合化又可以細(xì)分為兩個(gè)階段：一是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系;二是以應(yīng)急管理部為牽頭組織的應(yīng)急管理體系。這兩個(gè)階段都屬于綜合應(yīng)急管理的范疇，都是在綜合性和專(zhuān)業(yè)性之間進(jìn)行取舍和權(quán)衡。[5]

在理論上，“綜合應(yīng)急管理”（Comprehensive Emergency Management， CEM）作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的概念，最初主要見(jiàn)于美國(guó)的應(yīng)急管理研究和實(shí)踐。1979年，美國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)（National Governors Association， NGA）在題為《綜合應(yīng)急管理：州長(zhǎng)指南》（Comprehensive Emergency Management： A Governor's Guide）的研究報(bào)告中，初步提出了CEM的基本框架：全災(zāi)害管理、全過(guò)程管理與多主體參與。其中，最為核心的理念創(chuàng)新是全過(guò)程管理，即將應(yīng)急管理視為一個(gè)包括了減緩（mitigation）、準(zhǔn)備（preparedness）、響應(yīng)（response）和恢復(fù)（recovery）四階段的循環(huán)周期。[6]同年，主要基于“三里島事件”（Three Miles Island Incident）的教訓(xùn)，美國(guó)成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA），將應(yīng)急管理從主要由州一級(jí)政府負(fù)責(zé)的地方事務(wù)上升為聯(lián)邦政府的職能。[7]FEMA成立后，將CEM作為推動(dòng)應(yīng)急管理實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。至20世紀(jì)90年代，F(xiàn)EMA通過(guò)發(fā)展多組織合作網(wǎng)絡(luò)，有效地推動(dòng)了災(zāi)害的減緩，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了綜合應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)的全過(guò)程管理。[8]也正因?yàn)槿绱?，F(xiàn)EMA在克林頓政府的第二任期成為美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)閣部門(mén)，綜合應(yīng)急管理也成為一種被其他國(guó)家仿效的成功模式。[9]

2003年“非典”之后，中國(guó)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系部分地借鑒了美國(guó)FEMA的體制和機(jī)制，雖然表述方式不同，但同樣也強(qiáng)調(diào)全災(zāi)害管理、全過(guò)程管理與多主體參與。然而，在實(shí)踐中，全災(zāi)害管理和全過(guò)程管理很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)，且全過(guò)程管理的實(shí)現(xiàn)難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全災(zāi)害管理。[10]換言之，綜合應(yīng)急管理的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，全災(zāi)害管理和全過(guò)程管理是這一過(guò)程的兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。至于多主體參與，則是相對(duì)恒定的維度，無(wú)論是全災(zāi)害管理還是全過(guò)程管理，都需要多主體參與。應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理的外延顯著縮小，僅針對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，全災(zāi)害管理的特征弱化;與此同時(shí)，人民對(duì)美好生活的需要迫使應(yīng)急管理不僅要重視事后的響應(yīng)和恢復(fù)，更要重視事前防災(zāi)減災(zāi)和安全管理，全過(guò)程管理的特征得以強(qiáng)化。

從全災(zāi)害管理走向全過(guò)程管理是綜合應(yīng)急管理發(fā)展的一般趨勢(shì)。不僅中國(guó)，美國(guó)也是如此。FEMA在成立早期，為配合里根內(nèi)閣“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃，F(xiàn)EMA試圖同時(shí)兼顧自然災(zāi)害管理和民防（主要是應(yīng)對(duì)可能的核打擊）。其結(jié)果是，預(yù)想的核打擊并未發(fā)生，頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難卻造成了巨大的損失，而政府的應(yīng)急管理收效甚微。在20世紀(jì)80年代，F(xiàn)EMA因此而備受詬病。直到1994年，F(xiàn)EMA進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，剝離民防職能，將主要精力轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)害的減緩，并在應(yīng)急管理實(shí)踐中取得良好的效果，這才贏得了美國(guó)政府、公眾和國(guó)際學(xué)界的一致認(rèn)可。

另一方面，在過(guò)去的十余年中，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系在一些領(lǐng)域?qū)嵺`效果不佳，但“功夫在事外”，另外三項(xiàng)重大實(shí)踐在客觀上分流了應(yīng)急管理的部分職責(zé)，為應(yīng)急管理“瘦身”并從全災(zāi)害管理走向全過(guò)程管理創(chuàng)造了有利條件。

一是社會(huì)治理創(chuàng)新?！吧鐣?huì)管理創(chuàng)新”正式提出于中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)，“社會(huì)治理創(chuàng)新”則正式提出于中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)。社會(huì)治理創(chuàng)新是對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展。社會(huì)治理創(chuàng)新作為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要維度，主要由中央政法委負(fù)責(zé)。通過(guò)持續(xù)不斷的努力，尤其是自中央“兩辦”2009年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》和2012年發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，群體性事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)得到有效遏制，社會(huì)泄憤類(lèi)群體性事件大為減少。就此而言，社會(huì)治理創(chuàng)新為將社會(huì)安全類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。

二是“總體國(guó)家安全觀”的實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大提出“總體國(guó)家安全觀”，將十五種安全威脅都上升到國(guó)家安全高度。其中，“生態(tài)安全”也被上升到國(guó)家安全高度，并由此開(kāi)展“鐵腕治污”，主要由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，在一定程度上減少了因“霧霾”造成的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系并未將生態(tài)環(huán)境類(lèi)突發(fā)事件單獨(dú)作為一類(lèi)，但近些年地方政府針對(duì)“霧霾”等生態(tài)環(huán)境類(lèi)突發(fā)事件開(kāi)展了大量的應(yīng)急管理實(shí)踐，因此有研究者認(rèn)為應(yīng)該將環(huán)境類(lèi)突發(fā)事件單獨(dú)作為一類(lèi)納入應(yīng)急管理體系。在這種意義上，“總體國(guó)家安全觀”的實(shí)踐為將生態(tài)環(huán)境類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。

三是防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆三中全會(huì)提出，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)（尤其是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)）是未來(lái)三年工作的重中之重。其中，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)主要由2017年成立的金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)。這在一定程度上降低了因地方債、房地產(chǎn)泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)的概率。在以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系中，經(jīng)濟(jì)類(lèi)突發(fā)事件被作為社會(huì)安全事件的一個(gè)子類(lèi)。有研究者曾預(yù)見(jiàn)到，經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)作為第五類(lèi)事件。[11]在這種意義上，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)為將經(jīng)濟(jì)類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。

此外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的主體通常都是衛(wèi)生部門(mén)和疾控中心，將其獨(dú)立于應(yīng)急管理部職能符合現(xiàn)實(shí)需要。