老齡化治理理念與多元共治方略

任際 宋東明

【關鍵詞】老齡化治理 ?多元共治 ?參與協(xié)調(diào) ?同向發(fā)力

【中圖分類號】D669.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.012

根據(jù)國家統(tǒng)計局在2019年1月發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，“截至2018年年末，我國60歲以上人口已達2.49億，占全國總人口數(shù)的17.9%，其中，65歲及以上人口為1.66億，占總人口的11.9%。60歲及以上老年人口比重上升0.6個百分點;65歲及以上老年人口比重上升0.5個百分點，老齡化程度繼續(xù)加深”。[1]事實上，老齡化已經(jīng)成為社會發(fā)展不可避免的過程，因此應當從老齡化治理這個新視角全新思考構建老齡化的治理體系和提高老齡化治理能力。而且，我們認為老齡化治理應該成為國家治理現(xiàn)代化的基本的、重要的組成內(nèi)容。更有意義的是，在老齡化治理的現(xiàn)代化進程中，通過政府、市場、社會和家庭的共同參與，解決深度老齡化社會問題，通過老齡化治理的現(xiàn)代化多元共治，在老齡化社會中更為積極主動地改善治理水平，而這種解決方法和途徑即是政府在這一進程中實現(xiàn)“放管服”的改革任務，并且使市場、社會和家庭（包括個人和社區(qū)）在老齡化治理的現(xiàn)代化共治中都發(fā)揮重要作用，實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)。

老齡化治理應當作為積極老齡化的新理念

關于對老齡化的基本認識，通常是基于對老齡化的基本數(shù)字表達，但是數(shù)字表達僅僅是老齡化的一個基本表現(xiàn)，而更重要的是老齡化的社會表現(xiàn)，世界衛(wèi)生組織就將老齡化表述為，人“在生理、心理和社會結構方面的逐漸變化過程”[2]。在這一意義上可以得出，老齡化就是一定年齡的老年人口在社會總人口中所占有的比重，以及它帶來或者達到的社會影響規(guī)模。由此可以看出老齡化是包含兩重含義的：第一，老齡化不僅僅是人類自身年齡的變化，還包括達到老齡化的年齡標準的演化;第二，老年人口達到了一定的程度并對社會的影響形成規(guī)模。因此。我們應該注意，老齡化本身就是多元的和動態(tài)的，它是具有一定社會條件的結構漸進變化的過程。[3]

而分析老齡化的問題必須積極面對和解決老齡化所帶來的諸多問題，從而積極推動社會經(jīng)濟發(fā)展，而不是消極應付或者置之不理。事實上，老齡化問題已經(jīng)成為全社會所共同關注的問題，已經(jīng)超越了老年人本身的生活范疇成為涉及社會利益的社會整體問題，因此，其應當成為國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。

黨的十九大報告強調(diào)實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容。在國家治理現(xiàn)代化的大背景下提出老齡化治理的理念，在基本價值觀上是強調(diào)面向老齡化的客觀適應思維和主動治理老齡化的方法路徑，并且在老齡化治理的行動計劃中，政府、市場、社會包括家庭和個人共同參與多元治理，實現(xiàn)依法共治治理的范圍和計劃，也是積極應對老齡化的最佳策略。[4]我們應當把這一新的理念作為研究老齡化問題的重要認識基礎。

以往在認識和應對老齡化問題的工作形態(tài)是：以政策為中心、以政府行政管理為基礎，不同部門和機構承擔不同的工作職能與責任，其強調(diào)的主要是管理職能和事務的審批權，但這也表現(xiàn)出政府部門承擔了大量的管理和事務工作，因承擔管理和事務工作的不同部門職能責任的側重點是不同的，老齡工作往往呈現(xiàn)出分散、分片、多點管理的狀態(tài)。如對于養(yǎng)老服務市場的開放問題，發(fā)改委、民政、財政、商業(yè)、金融、工商、衛(wèi)生等不同的部門均具有一定的行政權力或管理范圍。應當注意的是，政府職能在客觀上所體現(xiàn)的主要還是管理職能，而在積極應對老齡化進程中，政府不僅需要轉(zhuǎn)變工作職能，還需要通過機構改革實現(xiàn)綜合治理和現(xiàn)代化治理。

這里需要指出的是，治理并不是一般意義上的管理，現(xiàn)在還有一些觀點認為“治理”主要指的是政府放權或者政府授權。在老齡化社會結構變化進程中，應當充分把握治理的全面意義，治理是指在社會變遷和經(jīng)濟發(fā)展的背景下，根據(jù)一定的管理方法和領導方法，指導和優(yōu)化治理方略。老齡化依法治理是依法建立系統(tǒng)的老齡化治理體系，形成完整的老齡化治理市場體系、管理制度和法律制度。它是老齡化治理與國家治理戰(zhàn)略的積極融合。[5]總之，“治理與管理之間的區(qū)別反映了系統(tǒng)治理，依法治理，多源治理和綜合政策”[6]。

有鑒于此，依法治理老齡化更強調(diào)社會主體共同參與、積極依法應對，進而實現(xiàn)老齡化治理的社會化和法治化，而不是被動應付老齡化;并且進一步堅持認為“老齡化治理現(xiàn)代化”是通過綜合安排，政府、市場、社會包括家庭和個人都能夠積極參與到健康老齡化的行動中來，形成共同參與的多元共治格局和形態(tài)，這是老齡化治理的有效方法。確立或者確定老齡化治理的新理念，有助于倡導和推動不同的社會主體共同建設多元共治的老齡化社會治理系統(tǒng)，落實和實現(xiàn)“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的體系”[7]。

老齡化客觀表現(xiàn)決定其應當多元共治

多元共治是老齡化治理的綜合方略，這一方略方法適應于老齡化的客觀表現(xiàn)。在目前的現(xiàn)實中，大多數(shù)國家認同的老齡化的年齡標準有兩種：一是達到一定年齡以上的標準，如在不同的國家具有60歲、65歲以上等老年人的年齡標準[8];二是達到一定年齡結構比例，如一些國家規(guī)定60歲、65歲以上的老年人占人口10%或7%等以上比例為老齡化社會的標準。[9]在數(shù)字模式上，它反映的是老齡化自然表現(xiàn)，但是老齡化社會不只是一個人年齡上的變化過程，它必然涉及全社會結構變化和客觀變化過程。[10]這是更為重要的客觀表現(xiàn)。因為這種表現(xiàn)是老齡化作為社會現(xiàn)象的最重要的本質(zhì)意義。如老年人身體機能、行為功能的退化現(xiàn)象及其他生理、心理的各種變化等，實際上反映了老年人的社會依賴逐漸加大，這些問題都是多方位的，更是相互影響的。

必須看到老齡化已經(jīng)成了社會的新發(fā)展形態(tài)，這一發(fā)展的社會形態(tài)也已經(jīng)成為客觀現(xiàn)象和事實。老齡化本身的多元表現(xiàn)會引起社會結構的多元變化，老齡化的程度、過程和范圍，既具有自然意義上的年齡標準，也具有社會意義上的社會標準。所以老齡化具有的多元表現(xiàn)還可歸納為：第一，它從單方面涉及老年人轉(zhuǎn)化為多方面涉及各種社會關系;第二，它實際是或已是社會整體價值觀決定因素;第三，它直接影響社會整體環(huán)境，如老年人增多可能使得直接提供產(chǎn)品的勞動者減少。由此客觀決定，在老齡化的研究中，應從多元結構來界定老齡化和老齡化問題發(fā)展過程，一旦這一過程達到了一定的規(guī)模和一定的社會影響程度，即為老齡化社會。[11]政府、市場、社會包括家庭和個人等不同主體共同參與的多元共治，可以為人民依法參與國家事務的管理提供渠道，有利于加強老年人權利的保護;發(fā)揮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場作用;增加必要的老年人家庭或社區(qū)養(yǎng)老的補貼與福利。

在老齡化治理的過程中尤其要注意老齡化的動態(tài)變化過程，要在新的老齡化治理理念下，注意其問題的動態(tài)變化及其多元性和復雜性，這種動態(tài)的問題意識必然要求多方主體協(xié)調(diào)、綜合治理，實現(xiàn)老齡化治理的現(xiàn)代化。如果政府管理行為和行政行為包攬一切，結果則往往是缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一;而市場經(jīng)濟活動和運行又是具有盈利性和復雜性的;單方面的社會與家庭的養(yǎng)老承擔范圍也是有限的。所以，老齡化治理“改變了或不同于老齡化的單一應對觀念，變被動因應為主動治理，變被動消極為主動治理”，其定位必然是不同的社會主體應當有條件積極地共同參與和多元共治。老齡化治理的本質(zhì)是建立一個多元依法共治的體系，即需要政府、市場、社會包括家庭和個人的共同參與。因此，老齡化依法治理的優(yōu)勢在于形成政府、市場、社會和家庭（包括個人和社區(qū)）多個社會主體參與的多元治理。

依法治理是老齡化治理的必然過程

依法治理是面對老齡化社會的必然治理方案，也是必然治理過程。它既是“不斷提高運用中國特色會主義制度國家能力”的具體方略，也是老齡化治理的重要基礎內(nèi)容。由于老齡化治理是具有特殊進程的治理行動，它必然需要政府、市場、社會和家庭（個人和社區(qū)）的共同參與和共同治理，因此，尤為需要法治保障。

依法治理是應對老齡化的積極理念與法律方法，老齡化治理現(xiàn)代化是必備核心進程，這一現(xiàn)代化路徑就是政府、市場、社會的多元依法共治。[12]習近平總書記在政治高度上強調(diào)了政府、市場和社會同向發(fā)力的戰(zhàn)略思想，指出應當讓政府“有形之手”、市場“無形之手”和社會“勤勞之手”形成“同向發(fā)力”的巨大合力，[13]這是對不同社會主體和社會要素關系認識的新理論，是我們研究老齡化治理方略的戰(zhàn)略指導。面對中國的老齡化趨勢，我們應該貫徹“同向發(fā)力”的指導思想，形成老齡化治理的積極思維，構建針對老齡化的多元依法共治的新體系。

應從依法治理的視域思考積極老齡化的政策法律框架，建立老齡化治理的法治體系。這是老齡化多元治理的重要內(nèi)容。為此，本文提出五大治理范疇和過程：第一，在治理上實現(xiàn)“不分年齡人人共享的社會”，以促進全人類健康與福祉為基本目標;第二，在大數(shù)據(jù)治理上實現(xiàn)多元主體的共同協(xié)作，建設老齡化依法治理的社會環(huán)境;第三，采用“綜合治理+”的工作方案，其就包括了政策與法律的結合治理、國際與國內(nèi)結合治理;第四，通過立法和執(zhí)法實施重點保護老年人的合法權益以及提高老年人的社會保障水平和經(jīng)濟能力，并且“保證老年人有機會對國家發(fā)展作出貢獻”;第五，以老齡問題與社會發(fā)展、老齡健康與社會福祉、老齡權益與社會環(huán)境作為老齡化治理的基本范疇。

“老齡化社會屬性往往容易被忽視，而一旦忽視老齡化的社會屬性，就往往忽視老年人的社會權利和權利保障?！碑斀袷澜缭S多國家的人口結構和社會結構都發(fā)生了變化，老齡化問題也逐漸演變成為全球性的社會問題，在不同國家和地區(qū)都有相應的老齡化治理的政策和法律制度內(nèi)容，如美國老齡化治理法律方法，尤其是成文法的作用十分明顯，涉及老年人的多種法律構成了美國老齡化治理的動態(tài)體系，并且不同的州法中也涉及老齡化問題，老年權益保護的相關立法是完善的，例如老年人專門醫(yī)療保險項目，它實質(zhì)是美國的老年人救助治理體系的一部分;在日本，基本上是以老年人的有關福利法作為政策和法律體系，從不同治理層面搭建對于老年人權益保障的治理體系;而德國在保險法治理結構中架構了老年人的保險法律制度?？梢钥闯?，不同國家均通過改善社會治理和服務體系，為老年人的生活和福利提供“必要和普遍的社會保障”，在老齡化治理中，政府、市場、社會包括家庭、個人、社區(qū)養(yǎng)老都是必要環(huán)節(jié)。

總之，當下老齡化的發(fā)展已具有一定社會規(guī)模，并且在其持續(xù)發(fā)展過程中，老齡化問題亦成為影響社會發(fā)展的重要問題之一。正確面對老齡化，應對老齡化所帶來的影響，已經(jīng)成為國家治理需要解決的問題。我們應當“以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想為理論指針和行動指南，……沉著應對人口老齡化帶來的嚴峻風險和挑戰(zhàn)”[14]。在推進老齡化依法治理進程中，構建老齡化治理體系，探索適合中國國情的積極老齡化之路。

注釋

[1]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201901/t201901231646380.html.

[2]WHO， A life course perspective of maintaining independence older age， 1999， p. 4.

[3]曹薺：《老齡產(chǎn)業(yè)市場及其循序開放與依法治理》，《理論界》，2017年第8期，第81～88頁。

[4]詳見任際：《老齡化治理現(xiàn)代化——政府、市場、社會依法共治》，《理論界》，2017年第8期，第67～74頁;《老齡化新趨勢及應對：國際化與多元治理》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第6期，第93～99頁;等等。但在本文中創(chuàng)新提出和論證老齡化治理理念和多元治理方略而初步形成老齡化治理的理論范疇，凡摘抄、引用等者，注明本刊。

[5]任際：《老齡化治理現(xiàn)代化——政府、市場、社會依法共治》，《理論界》，2017年第8期，第67～74頁。

[6]《人民日報》，2014年3月6日。

[7]《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

[8]目前有一些國外的學者提出隨著醫(yī)療水平的進步和人類自然老化的速度減慢，對老年人的定義應提高5～10歲。

[9]曹薺：《當今老齡化：沿革、趨勢與新界定》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第6期，第100～107頁。

[10]Lekshmi V Nair， Aging in India—A conceptual Clarification in the background of Globalization， European Scientific Journal， 2014.

[11]任際：《積極應對老齡化：理念、趨勢與重點問題》，沈陽：遼寧大學出版社，2018年，第128頁。

[12]這是任際長期積累的關于老齡化治理理論的主要思路和研究，在《積極應對老齡化：理念、趨勢與重點問題》等專著中全面展開論述。

[13]《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第 17頁。

[14]黨俊武：《新時代中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢預判與走向前瞻》，《老齡科學研究》，2018年第11期，第3～27頁。

責 編/趙鑫洋

Abstract： Proposing and emphasizing the idea of aging governance is a more active response to the deeply aging society and also an action guide for it. The main connotation of this idea is to effectively incorporate the government， the market and the society， including both families and individuals， into the overall arrangement within the national governance system for dealing with the aging problems. Its key is to create a synergy with the diverse co-governance programs in order to actively solve the problem of aging and promote the healthy development of aging society. This should also be the basic idea and new action program for solving the problem of aging.

Keywords： aging governance， multiple co-governance， participation and coordination， synergy