民辦非企業(yè)單位舉辦者權(quán)益相關(guān)問題研究

[摘 要]民辦非企業(yè)單位制度設(shè)立之初即為彌補(bǔ)我國公共資源的不足，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)提供更多有益的公共服務(wù)產(chǎn)品。由于民辦非企業(yè)單位與舉辦者之間的法律關(guān)系不明晰，舉辦者的法律地位不明確，導(dǎo)致舉辦者權(quán)益的模糊性，進(jìn)而導(dǎo)致民間資本對進(jìn)入民辦非企業(yè)單位的審慎性。厘清民辦非企業(yè)單位舉辦者的法律地位有助于民辦非企業(yè)單位穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]民辦非企業(yè)單位;舉辦者;舉辦者權(quán)益

[中圖分類號(hào)]F279.23

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2019）10-0120-03

Research on the Rights and Interests of Private Non-Enterprise Organizers

Wei Xiaoli

（Tianjin College of Commerce，Tianjin 300000）

Abstract： At the beginning of the establishment of the private non-enterprise unit system， it was to make up for the shortage of public resources in China，Encouraging private capital to enter the public service sector to provide more useful public service products for society. Due to the unclear legal relationship between the private non-enterprise units and the organizers， the legal status of the organizers is not clear， leading to the ambiguity of the rights and interests of the organizers， which in turn leads to the prudence of private capital in entering the private non-enterprise units. Clarifying the legal status of the non-enterprise organizers of private enterprises is conducive to the stable and continuous development of private enterprises.

Keywords： the private non-enterprise unit system;the organizer;interests of the organizers

[作者簡介]魏曉莉（1977-），女，河北人，文秘法律教研室副主任，講師，研究方向：公司法、合同法等。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！泵褶k非企業(yè)單位制度設(shè)立之初即是為彌補(bǔ)我國公共資源的不足，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)和老百姓提供更多有益的共同服務(wù)產(chǎn)品，提高整個(gè)社會(huì)公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。隨著我國公共服務(wù)行業(yè)的不斷發(fā)展，民辦非企業(yè)單位也得到了迅猛的發(fā)展。截至2017年年底，全國共有民辦非企業(yè)單位40多萬家，且上升趨勢明顯，民辦非企業(yè)單位數(shù)量同比增長11%，形成了巨大的行業(yè)規(guī)模，民辦非企業(yè)單位主要集中在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域。

一、民辦非企業(yè)單位的法律屬性分析

民辦非企業(yè)單位依照1998年實(shí)施的《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，其定義為企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。

民辦非企業(yè)單位的法律屬性主要有：

1.非營利性。該定義中將非營利性定義為從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，但顯然民辦非企業(yè)單位作為市場主體，如果完全不進(jìn)行營利性活動(dòng)則難以生存。因此，在經(jīng)過長時(shí)間對非營利性問題的探討后，逐漸統(tǒng)一認(rèn)識(shí)將非營利性定義為對組織的定性，而不是對活動(dòng)的定性。2017年10月1日實(shí)施的《民法總則》對我國法人進(jìn)行了更為精細(xì)的劃分，其中第八十七條明確定義了非營利法人，規(guī)定了為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。該定義中明確非營利法人的非營利性體現(xiàn)在法人設(shè)立的目的是為公益目的或者其他非營利目的（比如會(huì)員利益）而不是為了逐利。同時(shí)，從實(shí)質(zhì)角度判斷，非營利性體現(xiàn)在不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配取得的利潤，第九十二條對非營利法人終止時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員進(jìn)行分配，剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議用于公益目的作了進(jìn)一步規(guī)定，以明確非營利性的內(nèi)涵。由上述制度規(guī)定可以看出判斷民辦非企業(yè)單位的實(shí)質(zhì)條件即為是否為設(shè)立人、出資人分配利潤，是否將剩余財(cái)產(chǎn)分配給民辦非企業(yè)單位，上述制度上的非營利性特征構(gòu)成了民辦非企業(yè)單位的制度設(shè)計(jì)、資產(chǎn)特性、舉辦者權(quán)益等一系列問題的源泉和根基。

2.法人性。《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中將民辦非企業(yè)單位的組織形式規(guī)定為法人制、合伙制和個(gè)人獨(dú)資制三種形式。三種形式的并存為民辦非企業(yè)單位形成獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)以及科學(xué)的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)以及外部監(jiān)管造成了很大的困擾?！睹穹倓t》將非營利性組織定義為法人組織，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》也將民辦學(xué)校的組織形式定義為法人。由此可以看出，法人制將是民辦非企業(yè)單位的唯一允許的組織形式，這也為解決上述問題提供條件，為實(shí)現(xiàn)民辦非企業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展和規(guī)?；l(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.民辦性。民辦非企業(yè)單位在制度設(shè)立之初即為由民間資本出資設(shè)立社會(huì)服務(wù)組織，因此，其資本來源中應(yīng)當(dāng)是由非國有資產(chǎn)出資的社會(huì)資本，而非國有資產(chǎn)。民間資本進(jìn)入到民辦非營利單位中在現(xiàn)有的民法總則中定義為對社會(huì)的捐贈(zèng)，但是不是完全不存在趨利性，顯然不能忽視。在新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》中將開設(shè)民辦教育選擇營利性還是非營利性的權(quán)利讓渡給了舉辦者，允許民辦教育以營利性為目的進(jìn)行，那么選擇非營利性的民辦教育機(jī)構(gòu)的民間資本就不存在趨利性了嗎？如果制度設(shè)計(jì)不跟進(jìn)，依然是掩耳盜鈴。

二、民辦非企業(yè)單位舉辦者的權(quán)益分析

（一）民辦非企業(yè)單位的舉辦者

民辦非企業(yè)單位的舉辦者到底是誰？舉辦者與出資人、捐資人是什么關(guān)系？這是解決民辦非企業(yè)單位舉辦者權(quán)益問題首先需要厘清的關(guān)系?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》第九條中規(guī)定，申請民辦非企業(yè)單位登記，舉辦者應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交下列文件。由此可知，舉辦者首先應(yīng)是負(fù)有設(shè)立民辦非企業(yè)單位職責(zé)的單位或個(gè)人?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十條規(guī)定舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。該規(guī)定中界定了成為舉辦者的必備條件。

舉辦者與出資人、捐資人之間的關(guān)系幾何？《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。該規(guī)定中雖沒有明確說明舉辦者就是出資人，但舉辦者需要利用非國有資產(chǎn)舉辦，可以推斷出舉辦者需要出資方能成為舉辦者。上海社會(huì)服務(wù)組織平臺(tái)在關(guān)于這一問題的咨詢回答中也給出了肯定的答復(fù)，舉辦者即為出資者，也就是說只有出資人才能擔(dān)任舉辦者。但出資人、捐資人是否一定是舉辦者？從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，捐資人和出資人并不一定是舉辦者，比如非法人組織依然可以成為捐資人，但不能是舉辦者。

（二）民辦非企業(yè)單位舉辦者與民辦非企業(yè)單位之間的法律關(guān)系

由以上分析可知，民辦非企業(yè)單位舉辦者首先因其對民辦非企業(yè)單位的投資而成為該單位的舉辦者。因此，在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上舉辦者是民辦非企業(yè)單位的出資人（捐資人）。民辦非企業(yè)單位一經(jīng)設(shè)立，舉辦者的出資就成為了民辦非企業(yè)單位的法人資產(chǎn)，舉辦者失去了對其出資財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)利，民辦非企業(yè)單位取得該財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，且投入的財(cái)產(chǎn)終極歸屬于社會(huì)。當(dāng)然，舉辦者也沒有相應(yīng)的分取利潤的權(quán)利和剩余財(cái)產(chǎn)分配的權(quán)利。那么舉辦者在民辦非企業(yè)單位中是否享有以出資為基礎(chǔ)的出資份額的權(quán)利，答案依然是否定的。民辦非企業(yè)單位一經(jīng)設(shè)立，舉辦者投入的財(cái)產(chǎn)定性為捐贈(zèng)，因此，舉辦者將其財(cái)產(chǎn)投入到民辦非企業(yè)單位之后也沒有取得類似公司中股東股權(quán)的地位。

從舉辦者權(quán)利義務(wù)層面進(jìn)一步分析舉辦者與民辦非企業(yè)單位之間的法律關(guān)系。舉辦者在民辦非企業(yè)單位設(shè)立時(shí)負(fù)有籌辦申請?jiān)O(shè)立、出資籌資的職責(zé)和義務(wù)，制定民辦非企業(yè)單位章程，選舉首屆理事會(huì)或董事會(huì)成員的權(quán)利，該階段中舉辦者顯然和公司中的發(fā)起人的角色相似、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容也基本相同。在民辦非企業(yè)單位成立后，《民辦教育促進(jìn)法》第二十條規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。第二十一條規(guī)定，學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。舉辦者主要有根據(jù)章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理;被推選為理事或董事的權(quán)利，對學(xué)校的重大事項(xiàng)、財(cái)務(wù)狀況享有知情權(quán)。其主要義務(wù)包括保障學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害，不抽逃資金以及監(jiān)督學(xué)校權(quán)益不受損害的權(quán)利。在上述權(quán)利義務(wù)關(guān)系中可以看出，舉辦者與民辦非企業(yè)單位之間失去財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)后，更多的類似于管理者、監(jiān)督者的法律地位，而這種角色權(quán)能的大小在法律框架內(nèi)的實(shí)現(xiàn)依據(jù)則是章程的規(guī)定。

（三）民辦非企業(yè)單位舉辦者權(quán)益相關(guān)問題分析

民辦非企業(yè)單位舉辦者權(quán)益是依據(jù)法律賦予其不同的法律地位而產(chǎn)生的。如前所述，民辦非企業(yè)單位舉辦者在完成出資后其權(quán)益還包括哪些？

1. 民辦非企業(yè)單位舉辦者的治理權(quán)

所謂治理權(quán)就是參與治理企業(yè)并對重大事項(xiàng)擁有決策的權(quán)利。在以營利為目的的公司制企業(yè)中，股東通過投資到公司制企業(yè)，將其擁有的投資財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)換為對公司的股權(quán)。股權(quán)的首要權(quán)利即為參加公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)股東會(huì)的權(quán)利并擁有以表決權(quán)為核心的參與公司重大事項(xiàng)決策以及選舉自己的代理人董事的權(quán)利。如前所述，目前在民辦非企業(yè)單位中，決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)或者董事會(huì)，并沒有類似于股東會(huì)的機(jī)構(gòu)。舉辦者雖進(jìn)行了出資，但并未獲得類似股權(quán)的權(quán)利。舉辦者對民辦非企業(yè)單位的治權(quán)完全來自于通過自身或自己的代表被推選為公司的理事或董事行使治權(quán)。那么如果沒有被推選為理事或董事的舉辦者，要行使對單位的治權(quán)幾乎是不可能的。且由于后續(xù)理事的選任均是由理事會(huì)進(jìn)行選舉產(chǎn)生，所以在此層面上如果章程不做特殊約定的情況下，部分舉辦人從法律地位上直接變成了捐資人，其在民辦非企業(yè)單位中擁有的最大權(quán)利即為《民法總則》中規(guī)定的知情權(quán)。該知情權(quán)同樣也是有限的，如民辦非企業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)不配合支持舉辦者的知情權(quán)，現(xiàn)有制度中也沒有給出補(bǔ)救的措施，舉辦者依然只能通過訴訟途徑來行使該權(quán)利，成本很高。由此可見，民辦非企業(yè)單位中舉辦者的治權(quán)是非常有限的。金錦萍教授認(rèn)為：所有民辦非企業(yè)單位的利益相關(guān)者，均應(yīng)通過特定路徑和機(jī)制，進(jìn)入民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)范疇，以提高民辦非企業(yè)單位自身的誠信與自律。

2.民辦非企業(yè)單位舉辦者進(jìn)出機(jī)制

民辦非企業(yè)單位的舉辦者首先是出資者，其在民辦非企業(yè)單位成立后在現(xiàn)行體制中如前所述的法律地位是管理者、監(jiān)督者，甚至僅僅是個(gè)旁觀者，其在民辦非企業(yè)單位中是不享有出資份額的。那么舉辦者退出時(shí)是否可以轉(zhuǎn)讓其份額，最高法的判決中以舉辦者沒有出資份額的權(quán)利依據(jù)不支持舉辦者轉(zhuǎn)讓其出資份額。因此，民辦非企業(yè)單位中通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式退出該民辦非企業(yè)單位有現(xiàn)實(shí)的障礙。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》中對于舉辦者的退出作出了這樣的程序性規(guī)定，民辦學(xué)校舉辦者的變更，須由舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)同意，報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。因此，即便簽署了協(xié)議，能否獲得審批機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)也是個(gè)問題。實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)簽訂了轉(zhuǎn)讓協(xié)議但無法獲得舉辦者的地位的情況。因此，當(dāng)舉辦者無法退出時(shí)，也意味著新的舉辦者如何進(jìn)入的問題。

三、民辦非企業(yè)單位舉辦者權(quán)益相關(guān)問題的思考和建議

首先，筆者認(rèn)為厘清舉辦者的法律地位以及其和與民辦非企業(yè)單位之間的法律關(guān)系、設(shè)定舉辦者的資格限制是解決舉辦者法律地位問題的根本，為舉辦者進(jìn)出民辦非企業(yè)單位奠定基礎(chǔ)，也為舉辦者能轉(zhuǎn)讓其出資份額提供理論和制度基礎(chǔ)。

其次，建立多層次、多元化的內(nèi)部組織管理機(jī)制是解決舉辦者治權(quán)至關(guān)重要的舉措。民辦非企業(yè)單位舉辦者如僅僅處于不可確定的外部監(jiān)督的地位時(shí)，很難發(fā)揮其對民辦非企業(yè)單位資產(chǎn)管理和經(jīng)營的職責(zé)，或者其成為不受監(jiān)督的管理者時(shí)也容易出現(xiàn)違背忠誠、勤勉義務(wù)的情況。建立法定的內(nèi)部組織管理機(jī)制使相關(guān)利益人均有機(jī)會(huì)參與民辦非企業(yè)單位治理是促進(jìn)民辦非企業(yè)單位規(guī)范化發(fā)展的重要保障。

第三，從制度上承認(rèn)民辦非企業(yè)單位的混合價(jià)值觀，不規(guī)避舉辦者在管理經(jīng)營民辦非企業(yè)單位過程中具有一定的趨利性，才能貼合實(shí)際，發(fā)揮民辦非企業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)功能。

綜上所述，由于民辦非企業(yè)單位的非營利性、法人性、民辦性特征導(dǎo)致民辦非企業(yè)單位舉辦者的法律地位界限不清，權(quán)利行使有較大限制。解決好民辦非企業(yè)單位舉辦者的法律地位和權(quán)益問題是保證民辦非企業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 董博雯）