民辦高校舉辦者管理權：理論基礎與政策探索

史少杰

(教育部 學校規(guī)劃建設發(fā)展中心，北京 100044)

新中國成立70多年以來，我國教育事業(yè)取得了輝煌成就。民辦高等教育作為我國高等教育體系的重要組成部分，在推動高等教育大眾化、普及化過程中發(fā)揮了重要作用。長期以來，國家堅持鼓勵支持與規(guī)范管理并舉，積極引導民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展。在深入貫徹黨的十九屆四中全會精神、落實“推進全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化水平”目標任務的背景下，民辦高等教育大有可為。舉辦者是我國民辦高校治理的關鍵主體，隨著分類管理的落地與實施，民辦高校轉入內涵式發(fā)展階段，較早一批舉辦者逐步進入退休高峰期，舉辦者權益成為社會及學界的關注熱點。2016年11月，全國人大通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，正式開啟了國家層面民辦教育分類管理改革。當前，在持續(xù)推進分類管理改革的過程中，管理權作為舉辦者權益保障的重要內容，值得研究者重點關注。

一、明確并保障民辦高校舉辦者管理權的重要意義

(一)從歷史視角看，舉辦者在民辦高校創(chuàng)立、發(fā)展過程中作出了重要貢獻，明確并保障其管理權，是尊重民辦高校發(fā)展路徑的重要考量

我國民辦教育恢復和發(fā)展于政府教育經費匱乏的時代背景之下，民辦高校的創(chuàng)設、發(fā)展主要依靠舉辦者的投入和驅動。在民辦高校辦學經費來源中，舉辦者投入是僅次于學費收入的非財政性教育經費收入。舉辦者在投入財力、物力資本的同時，還投入人力、管理和知識資本，以推動學校發(fā)展。王一濤(2010)提出：“舉辦者在創(chuàng)辦和管理民辦高校的過程中，付出了大量的心血和精力，沒有舉辦者的辛勞，很多民辦高校就沒有今日的成就?！?1)王一濤：《論我國民辦高校的公益性》，《教育發(fā)展研究》2010年第18期，第6-10頁。尤其是一些滾動發(fā)展的民辦高校，舉辦者在學校資產積累和發(fā)展過程中發(fā)揮了核心甚至決定性的作用。舉辦者因其卓越的領導力成為學校的“領袖”，其辦學理念與經營管理戰(zhàn)略直接關系學校的健康可持續(xù)發(fā)展。應當承認，改革開放以來我國民辦高等教育的快速發(fā)展，是高等教育基本邏輯和經濟邏輯雙重作用的產物(2)李虔：《論中國民辦高等教育發(fā)展的邏輯轉向》，《東北師大學報(哲學社會科學版) 》2018年第4期，第190-194頁。。沒有舉辦者投入的資產、知識和能力素質等關鍵要素，沒有他們的有效管理，就沒有民辦高校的發(fā)展壯大，因此，善待舉辦者并尊重其辦學理念與經營管理權，是尊重歷史事實的必然選擇(3)肖海燕、張鐵明：《地方新政應善待民辦學校舉辦者》，《浙江樹人大學學報》2018年第1期，第13-17頁。。

(二)從現實需要看，舉辦者對內部治理結構建設具有直接影響，明確并保障舉辦者管理權，是完善民辦高校內部治理的關鍵環(huán)節(jié)

舉辦者類型的多樣性，在一定程度上造成了民辦高校內部治理結構的復雜性。在民辦高等教育恢復初期，民辦高校舉辦者多為“對高等教育事業(yè)情有獨鐘的老知識分子”(4)劉耀明：《民辦高校分類管理的制度邏輯》，《復旦教育論壇》2011年第3期，第65-69頁。。隨著國家政策的變化以及高等教育大眾化的推進，民辦高校辦學類型也演化出個人獨資辦學、股份合作辦學、非公有制企業(yè)投資辦學、國有企業(yè)投資辦學、社會團體辦學、民辦公助、公辦高校轉制、滾動發(fā)展辦學和社會捐資辦學九種類型(5)董圣足、朱堅：《我國民辦高校的內外部治理特征》，《現代教育管理》2010年第8期，第29-33頁。。民辦高校舉辦者類型雖然仍以個人為主，但是公司、高校、其他社會團體等主體也占據了半壁江山。鑒于我國民辦高校大部分為投資辦學、職業(yè)校長不足等事實，一般情況下，舉辦者才是“學校的實際控制者、掌舵者和決策者”，其對學校發(fā)展的重要性遠高于校長，有些舉辦者甚至直接擔任校長(6)王一濤：《論公益性民辦高校產權制度的構建》，《中國高教研究》2010年第9期，第61-64頁。。為解決民辦高校當前面臨的諸多內部管理問題，有必要將明確舉辦者管理權作為重要環(huán)節(jié)，理順內部治理關系和治理結構。

(三)從改革進路看，聚焦和突出管理權是調和“取消合理回報”與“保障舉辦者合法權益”關系、深入推進民辦教育分類管理改革的重要突破點

修訂后的《民辦教育促進法》規(guī)定，非營利性民辦學校不得取得合理回報，同時明確“民辦學校的舉辦者根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學及管理”，使管理權成為民辦高校尤其是非營利性民辦高校舉辦者的重要權益。舉辦者掌握控制權，是普遍存在的現象，這既是長期以來民辦高校與舉辦者之間的關系使然，也與民辦高校創(chuàng)辦時學校章程、首屆董(理)事會或者其他決策機構組成人員名單等事項由舉辦者擬定等密切相關。為彌合法律與現實之間的差距，必須徹底打破民辦高校既有的控制權分配格局，重新定位舉辦者管理權，形成舉辦者依據法律法規(guī)和學校章程賦予的權限，有序參與學校管理的新局面。這也是分類改革政策亟須創(chuàng)新之處。

二、民辦高校舉辦者管理權的理論探討

從理論層面探討民辦高校舉辦者管理權，是深入研究的前提。管理領域的管理活動要素理論與權力來源理論，為分析舉辦者管理權的內涵和運用提供了依據。

(一)從管理活動要素理論看，舉辦者管理權是結構化的權力，涉及制度建設、財務、人事、教學、科研等多項內容

管理活動要素理論認為，管理活動包括管理主體、手段和客體三大要素，三者有機結合并相互作用，共同構成管理活動實踐。首先，管理者作為管理主體，指組織并運用一定的人力、物力、財力和知識、信息等資源或手段作用于管理客體、實現管理目標的組織者，是管理活動的主導力量(7)成一豐：《管理哲學概要》，陜西師范大學出版社1991年版，第38頁。。管理者在管理活動中承擔一定的職責，必須具備一定的素質和權威。管理者作為管理主體，是相對于管理客體而存在的，必須依托于一定的組織(8)王德清、么加利：《管理哲學》，重慶大學出版社2004年版，第77-78頁。，并借助管理手段或介質對管理客體發(fā)生作用。其次，管理手段是聯結管理者和管理對象并使其相互作用的媒介。學界對管理手段分類有多種說法，比如崔緒治等(1991)分為器物、制度和符號三類(9)崔緒治、徐厚德：《現代管理哲學》，安徽人民出版社1991年版，第177-178頁。，劉文修(1996)在教育管理哲學研究中基于教育管理的情境，將管理手段具體化為機構、法律及法令規(guī)章制度、人、信息(10)劉文修：《教育管理學》，河北教育出版社1996年版，第3頁。。泰羅(1911)認為，管理的客體包括人、財、物三個要素(11)轉引自楊伍栓：《管理哲學新論》，北京大學出版社2011年版，第72頁。。也就是說，管理權的行使依賴于一定的中介，需要使用一些管理手段，管理權是基于具體管理領域的實務權力，而不只是一個抽象的概念。

民辦高校作為高校的一種類型，其管理與高校管理是特殊和一般的關系。在高等教育理論與實務中，高校內部管理一般包括教學管理、科研管理、人事管理、財務管理、設施管理、后勤管理及規(guī)章制度管理等。借鑒管理活動要素理論的觀點，民辦高校舉辦者管理權至少應包括組織與制度建設管理權、財務管理權、人事管理權以及教學與科研管理權等內容。

(二)從權力來源理論看，舉辦者管理權基礎條件是正式權力與個人權威的結合

管理領域一般認為，權力是管理主體必須具備的條件(12)官鳴：《管理哲學》，知識出版社1993年版，第49頁。，權力來源是權力存在的基礎，是權力主體獲得并鞏固權力的基本條件?！百Y源基礎說”和“交換基礎說”作為兩個經典的權力來源理論，對于明確民辦高校舉辦者權力來源和基礎具有啟發(fā)性。

“資源基礎說”認為，權力來源于資源，掌權者在行使權力時帶入到管理關系中的各種資源是權力的基礎，包括個人資源和集體資源(13)丹尼斯·朗著，陸震綸、鄭明哲譯：《權力論》，中國社會科學出版社2001年版，第148-158頁。。根據該理論，個體權力的大小取決于主體所掌握的資源在要素市場中的相對稀缺程度或替代難易程度，對資源掌控的個體或組織的權力大小隨著資源的轉移而不停地發(fā)生變動(14)張屹山：《資源、權力與經濟利益分配通論》，社會科學文獻出版社2013年版，第83頁。。而“交換基礎說”則將權力界定為“行動的諸種可能性的不均衡交換”(15)埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權力與規(guī)則——組織行為的動力》，上海人民出版社2008年版，第117頁；第121-123頁。，將權力視為“一種行動者的能力，用于塑造對自己有利的或多或少是持久性的交換過程，也就是說，利用交換諸種機遇和制約力量，使對自己有利的條款發(fā)生作用”。作為一種交換關系，權力有兩個來源：一是行動者可能性的實際效力，即每個參與者都會采取行動來控制、應對甚至解決那些妨礙其實現目標和愿望的問題；二是每個參與者與其他人進行交易的自由余地抑或自主領域，自由余地決定著相互行為的可預期性(16)埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權力與規(guī)則——組織行為的動力》，上海人民出版社2008年版，第117頁；第121-123頁。。也就是說，權力主體能否獲得相應的權力以及權力的強弱，取決于權力來源的具備情況以及能否保持或不斷增強權力基礎。

經典管理理論還將管理者權力分為正式權力和個人權力兩種。正式權力是舉辦者依靠職務或級別而擁有的，個人權力是由智慧、經驗、精神價值、領導能力、以往的服務等因素綜合而成的(17)Fayol H，General and Industrial Management，Academy of Management Review，1954，No.2，p.454.。實際上，這里的正式權力屬于一種制度性權力，個人權力則主要體現為個人權威。在民辦高校內部治理中，舉辦者作為管理主體的權力來源也可分為相互支持的兩個方面。首先，舉辦者管理權的行使依賴于其個人權威，包括個人的知識、能力、魅力和聲望、所掌握的信息、物質資本、時間、社會地位以及專業(yè)技能等。其次，舉辦者管理權的行使依賴于相應的組織和制度，包括董(理)事會的合規(guī)性和合法性、舉辦者校內職位以及配套的管理制度等。為了更好地行使管理權，舉辦者需要通過個人權威來補充正式權力。而無論是正式的制度性權力還是非正式的個人權力，都是舉辦者管理權所必須具備并不斷強化的基礎條件?？傊e辦者管理權必須建立在一定的基礎條件之上；同理，削弱相應的基礎條件，則能在一定程度上對舉辦者管理權形成制約。

三、民辦高校舉辦者管理權的政策探索

(一)國家對民辦高校舉辦者管理權提出明確要求

梳理修訂后的《民辦教育促進法》、國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》以及《中央有關部門貫徹實施〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務分工方案》后發(fā)現，三項法規(guī)政策均對舉辦者管理權作出了明確規(guī)定(見表1)。

表1 國家方案對舉辦者管理權的若干規(guī)定

從政策內容看，與舉辦者管理權密切相關的內容主要有三點：一是明確保障舉辦者合法權益，而舉辦者參與學校管理的權力是其合法權益的重要組成部分；二是明確舉辦者管理權的主要手段和途徑，通過完善以董(理)事會為核心的系列舉措，健全內部治理結構，舉辦者通過董(理)事會實施管理權；三是明確舉辦者管理權不是任意行使的無約束權力，需要健全監(jiān)督管理機制，將舉辦者納入監(jiān)管范圍。由此可見，我國民辦教育改革支持與規(guī)范的基本原則也投射到舉辦者群體。但值得注意的是，目前國家方案中對于舉辦者管理權的具體內涵、范疇等并未作出明確規(guī)定。

(二)地方對民辦高校舉辦者管理權作出諸多探索

在民辦教育相關法律法規(guī)修訂案出臺后，各地方政府也開始推動民辦教育改革，修訂或發(fā)布相關法規(guī)。截至2020年4月，全國有31個省(市、區(qū))發(fā)布了文件，包括促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見、分類登記辦法、監(jiān)管實施細則和收費試點事項等。其中天津、浙江、上海、陜西、江蘇、福建、廣東、四川、重慶及北京等19個省(市、區(qū))，出臺了促進民辦教育健康發(fā)展實施意見的配套文件。

分析這些政策文本后發(fā)現，除個別省份略有差異外，各地對舉辦者管理權的相關規(guī)定具有高度一致性，即側重舉辦者管理權的行使途徑或方式，未明確舉辦者管理權的范疇(廣東除外)。目前，有5個地方政策文本明確提出舉辦者行使管理權的途徑或方式，22個地方政策文本間接涉及，4個地方政策文本未涉及。具體而言，地方政策主要呈現四種類型。

類型一：未明確舉辦者管理權，而將舉辦者權力指向財產性權益。以湖北為例，在保障舉辦者合法權益方面，規(guī)定“2016年11月7日前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，舉辦者在2017年9月1日前的出資可納入補償或獎勵范圍，清償后的剩余資產可按不高于經確認的出資額返還舉辦者，仍有結余的，可視情況給予舉辦者學校凈資產(扣除國有資產、捐贈、土地房產增值部分)15%的獎勵；選擇登記為營利性民辦學校的，終止時，清償后的剩余資產，依照《公司法》有關規(guī)定處理”。依法保障舉辦者合法權益，主要涉及新法實施前舉辦的民辦學校舉辦者獲得補償或獎勵的方式。

類型二：明確提出舉辦者“依據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校辦學及管理”。這一類型以江蘇、重慶、浙江為代表。江蘇、重慶通過省人民政府《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》作出規(guī)定，浙江則在專門的《落實民辦學校辦學自主權實施辦法》中作出規(guī)定。比如，江蘇提出“民辦學校應依法制定章程并按照章程管理學校，舉辦者依據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校辦學及管理”；浙江提出“實行董(理)事會領導下的校長負責制，落實校長治校。民辦學校的舉辦者根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學及管理”，與國家方案的表述較為一致。

類型三：將管理權作為舉辦者合法權益的主要內容，并對管理權范疇作出進一步規(guī)定。這一類型以云南、廣東為代表。云南提出“民辦學校舉辦者享有法律規(guī)定的權益，根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學及管理”；廣東提出“保障民辦學校舉辦者或其代表依照政策法規(guī)、學校章程規(guī)定的權限和程序參與辦學及管理。保障舉辦者依法按章選擇登記類型、日常運營管理、重大事項變更、獲取勞動報酬、獲得補償或獎勵等權利”。

類型四：遵循“現代學校制度—法人治理—章程—董(理)事會—舉辦者”的邏輯，間接提出舉辦者管理權的實現辦法。遼寧、安徽、甘肅、天津、上海、河北、內蒙古、陜西、海南、河南、青海、寧夏、山東、四川、江西、廣西、山西、貴州、吉林、北京、黑龍江、福建等地均要求學校完善法人治理，依法制定章程并按照章程管理學校，健全董(理)事會和監(jiān)事(會)制度，董(理)事會成員依據學校章程規(guī)定的權限和程序共同參與學校的辦學及管理，而舉辦者為董(理)事會成員。

四、保障并規(guī)范民辦高校舉辦者管理權的途徑

保障舉辦者管理權，需要明確舉辦者享有何種管理權并構建有效行使管理權的制度基礎。目前，國家方案和地方方案均重視舉辦者管理權，但對舉辦者管理權的保障辦法不多，對管理權內涵、結構及舉辦者作為管理者與其他管理主體的關系等內容仍有待探索。新時代深化民辦高等教育改革，或可通過以下途徑切實保障舉辦者管理權。

(一)從制度層面明確舉辦者管理權的內容

舉辦者管理權的確權，首先需要在制度層面豐富舉辦者管理權的內涵，細化舉辦者管理權的內容，讓管理權可操作、可落實。這既是保障舉辦者管理權的基礎，也是保障民辦學校內部治理秩序的前提。民辦高校應該在學校章程等制度中明確舉辦者對學校制度建設、教學、財務、人事等重大事項具有知情權、決策權及建議權等基本管理權。對在學校中擔任具體管理職務的舉辦者，應區(qū)分職務管理權與舉辦者管理權的內容。

(二)鼓勵創(chuàng)新舉辦者管理權的實施途徑

應綜合考慮我國民辦高校舉辦者群體的多樣性，梳理舉辦者參與學校管理或者舉辦者對學校發(fā)展施加影響的途徑，在內部治理制度層面進行規(guī)范。探索不同背景(辦學動機、專業(yè)等)下舉辦者通過董(理)事會、教育教學委員會、教職工代表大會、顧問委員會及監(jiān)事會等行使管理權的多種途徑，總結實踐經驗與管理辦法。

(三)明確舉辦者與其他管理主體的關系

相對于公辦高校，民辦高校舉辦者具有特殊性，存在舉辦者擔任學校管理職務的現象。應通過董(理)事會、監(jiān)事會等機構和章程等制度建設，在明確舉辦者管理權范圍和實施途徑的基礎上，明確舉辦者與其他管理主體的職責歸屬、監(jiān)督制約等關系。目前，地方層面僅四川明確提出要“理順舉辦者與學校董(理)事會(或其他形式決策機構)、學校董(理)事會(或其他形式決策機構)與校長、校長與黨組織、學校管理者與教職工之間的關系，明晰各方責權利，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制”。

(四)推動舉辦者管理權保障與制約的相統(tǒng)一

支持與規(guī)范社會力量辦學，是我國民辦教育政策的基本導向，保障與制約舉辦者管理權，也是民辦高校內部治理的應有之義。明確并保障舉辦者合法權益，可以充分調動舉辦者的辦學積極性。同時，落實財務監(jiān)管制度、黑名單制度等監(jiān)管措施，強化監(jiān)督制約，確保舉辦者管理權在合理區(qū)間內正常運轉，從而推動舉辦者管理權保障與制約的相統(tǒng)一。