基于整體性治理視閾的黨和國家機構(gòu)改革探析

摘 要：黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定》，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，亦是黨和國家事業(yè)發(fā)展的必由之路。整體性治理理論注重組織的有機整合，聚焦政府的再造與重塑，與當(dāng)前國內(nèi)的機構(gòu)改革具有天然的契合性。本文從整體性治理的視閾出發(fā)，認為當(dāng)前機構(gòu)改革是對碎片化治理問題的回應(yīng)，并針對性地提出了從組織構(gòu)建和制度構(gòu)建入手，建設(shè)整體性治理的完善體系，以期對改革有所參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：整體性治理;黨和國家機構(gòu)改革;參考

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0022 — 03

2018年2月28日，黨的十九屆中央委員會第三次會議審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定》，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，亦是黨和國家事業(yè)發(fā)展的必由之路〔1〕。我們黨歷來高度重視黨和國家機構(gòu)建設(shè)與改革，早在十八大過后，政府已著手開展了改革的實質(zhì)性工作，如將鐵道部政企拆分后合并到交通部，衛(wèi)生部與計生委的職能整合等，并取得了初步的成績。十九大后，更多的黨和國家機構(gòu)被納入改革的范疇，機構(gòu)改革不斷向前推進。筆者從整體性治理的角度出發(fā)，認為機構(gòu)改革是對當(dāng)前碎片化治理現(xiàn)狀的回應(yīng)，并提出有關(guān)的組織構(gòu)建和制度構(gòu)建建議，以期能對改革的推進有所參考和借鑒。

一、整體性治理：對碎片化治理的回應(yīng)

經(jīng)歷了二十年之久的新公共管理浪潮后，西方國家開始了新的“尋找政府部門整合與協(xié)調(diào)”的改革運動，多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理以及協(xié)同治理都是這個階段的公共行政和社會管理的理論成果〔2〕。整體性治理也是出現(xiàn)在這個治理理論涌現(xiàn)的背景下，為了應(yīng)對公共事務(wù)的日趨復(fù)雜化、數(shù)字時代的來臨以及以往公共管理遺留下來的碎片化、空心化政府等一系列的問題。整體性治理首次出現(xiàn)于1997年?？怂沟闹鳌墩w性政府》（Holistic government），而完善則是在其2002年的《邁向整體性治理——新的改革議程》一書中，本書主要批判了政府組織間關(guān)系以及制度生存性等問題，提出新世紀的政府應(yīng)該推動整體性治理，摒棄以往的功能性和專業(yè)性部門間的各自為戰(zhàn)，讓政府朝著整體性合作的方向發(fā)展〔3〕。

整體性的對立面是碎片化，碎片化的字面的意思是完整的東西破裂成若干碎片，現(xiàn)被廣泛運用到技術(shù)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域等。如技術(shù)領(lǐng)域中，“碎片化”指磁盤碎片問題;社會領(lǐng)域中，“碎片化”多指基層的多元化和分裂化問題?！八槠痹谥T多不同領(lǐng)域的學(xué)者研究的不斷深入中被賦予了更多不同的含義。理查德（1981）從政府體制層面定義碎片化的問題，他認為碎片化是指“由于政府職權(quán)邊界的增值與政府職能的劃分產(chǎn)生的復(fù)雜狀況”〔4〕。奧斯特羅姆（2004）從公共經(jīng)濟組織的層面來定義碎片化，他認為碎片化是“某一種特定公共服務(wù)管理主體的集體消費單位的數(shù)量”〔5〕。本文主要從公共管理的維度來考察和研究碎片化，因此筆者認為，碎片化主要指政府在權(quán)力、功能、資源和制度等方面存在數(shù)量上的大量碎片和地域與功能上的嚴重交叉重疊〔6〕，且在公共政策和計劃中缺乏溝通與協(xié)同〔7〕。同時，政府組織的權(quán)力、功能和資源被諸多機構(gòu)和部門分割和裂解，形成大量碎片，從而導(dǎo)致政府組織體系的分裂，不利于政府組織部門間的溝通和協(xié)作，降低了政府的工作效率。

新中國成立七十年來，政府治理水平不斷提高，最為顯著的就是行政組織體系的不斷優(yōu)化。但專業(yè)化部門分工，政府部門之間職能交叉、重疊、各自為戰(zhàn)的政府治理碎片化問題仍然一定程度存在。隨著治理水平和治理能力的不斷提高，黨中央已經(jīng)意識并發(fā)現(xiàn)了這個問題，近年來推行的“大部制”改革便是對碎片化的一種回應(yīng)，而此舉亦與整體性治理不謀而合。推進整體性治理需從組織構(gòu)建和制度構(gòu)建著手，形成整體性治理的完善體系。

二、整體性治理的組織構(gòu)建

（一）逆碎片化和部門化，實行大部門整合

逆碎片化和部門化，實行大部門整合，其中心思想就是對原有的政府各個部門或機構(gòu)間權(quán)力、職能和管轄領(lǐng)域進行調(diào)整，將彼此之間存在職能相近、管轄范圍大部分重合和權(quán)力存在交叉的、業(yè)務(wù)領(lǐng)域重合比例較高的部門和機構(gòu)，通過合并重組的方式構(gòu)建一個新的更大的部門，使這些部門能夠?qū)δ骋痪唧w的管轄領(lǐng)域進行更具有效率和效度的協(xié)調(diào)和管理，保證權(quán)力的傳達過程不會因為部門間的隔閡而出現(xiàn)耗損，同時也避免和減少了政府組織及部門間因為社會事務(wù)管理引起的利益沖突和矛盾。如美國吸取了“9·11”恐怖襲擊事件中由于部門的碎片化而無法有效協(xié)調(diào)組織力量有效應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓(xùn)，專門將與國家安全相關(guān)的機構(gòu)與力量進行了整合，成立了國土安全部。

打破功能分工的界限，協(xié)調(diào)和整合政府部門中多種資源和權(quán)力的關(guān)系，將業(yè)務(wù)性質(zhì)趨同、功能間存在直接關(guān)聯(lián)的部門進行合并與整合，實現(xiàn)政府組織和功能間有機重組，最終達到整體性治理，這已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國政府組織改革的重要議題。有學(xué)者認為符合以下條件的就應(yīng)該依照統(tǒng)一、效率、精簡的原則規(guī)范對其職能范圍內(nèi)的部門進行整合，如：部門權(quán)責(zé)存在明顯交叉;部門權(quán)責(zé)交叉而引發(fā)的問題常態(tài)化;部門業(yè)務(wù)涉及的管理對象過于廣泛;現(xiàn)有的溝通與協(xié)調(diào)機制無法有效解決現(xiàn)實社會問題〔8〕?；谖覈F(xiàn)行政府組織行政管理體制層面由于原來專業(yè)化部門分工所遺留的機構(gòu)或部門設(shè)置過多、功能分工過細、部門及機構(gòu)間缺乏溝通與協(xié)作等問題，黨和國家從十七大起就明確提出了探索權(quán)責(zé)劃分清晰、職能有機統(tǒng)一的大部門體制改革，并一直延續(xù)至今。

（二）組織扁平化，實行政府行政層級整合

扁平化的組織結(jié)構(gòu)是指管理層次減少而管理幅度相對增加的一種組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，其強調(diào)縮短上下級之間的距離，增強不同級別間的聯(lián)系，信息縱向流動加快，同時降低了管理成本〔9〕。在西方國家，組織扁平化的改變源于企業(yè)組織的變革，后來被政府組織所借鑒和效仿。扁平化的組織結(jié)構(gòu)對比傳統(tǒng)官僚體制下的科層制組織結(jié)構(gòu)具有較為明顯的優(yōu)勢，傳統(tǒng)科層制是建立在專業(yè)分工和職能劃分的基礎(chǔ)上，各功能部門間界限清晰、分明，這樣的組織結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)社會環(huán)境的快速變化，面對需要跨部門協(xié)調(diào)的問題時處理效率較低。而扁平化組織強調(diào)，超越部門的界限，繞過過多的管理層級，直接對問題和組織整體目標負責(zé)。政府組織扁平化改革后將更為精簡和高效，決策層與執(zhí)行層之間的距離大為縮短，信息流通速度快、失真少，反饋及時，同時中央政府的部分資源和權(quán)力可以有效分配和轉(zhuǎn)移到基層政府和部門，有利于基層政府組織快速、有效應(yīng)對治理的復(fù)雜化，充分發(fā)揮其主觀能動性，在權(quán)力范圍內(nèi)解決社會問題。

從整體性治理維度來看，我國應(yīng)加強政府組織層級的整合。政府層級的劃分是在科層制的體系下，依據(jù)政府組織管理的幅度和成本來確定某一層級政府的轄區(qū)劃分，從而確定整體政府組織的層級結(jié)構(gòu)。但層級機構(gòu)并不是固定的，應(yīng)該隨著環(huán)境的變化和政府職能的整合做出相應(yīng)的調(diào)整。

三、整體性治理的制度構(gòu)建

（一）建立信息共享機制

信息共享機制是整體性治理制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，組織決策的有效性與信息占有的完全與否有著直接關(guān)系。整體型治理要求政府部門、組織之間跨越原有的隔閡進行協(xié)調(diào)和溝通，共同制定治理決策，進行事務(wù)管理。因此，信息共享機制是各個組織部門間實現(xiàn)協(xié)作的基礎(chǔ)。

信息是一種重要的資源，任何組織占有和壟斷信息資源的多少對組織的利益有重大影響，占有大量資源可以給組織帶來巨大的利益。同時，信息的不對稱很容易造成合作組織的不信任情況的出現(xiàn)，使組織間合作十分困難，甚至再次使功能裂解，回到碎片化的運行狀態(tài)中。

可以看出，整體性治理中，各類組織和各級組織間協(xié)作需要構(gòu)建一種長效的涉及諸多機構(gòu)或部門的信息功效機制，實現(xiàn)立體化、全方位的信息共享體系，減少和杜絕組織合作間的信息不對稱。第一，整合中央政府資源信息和各級地方政府資源信息，實現(xiàn)上下內(nèi)外信息數(shù)據(jù)的整合和互通，并在相關(guān)機構(gòu)間建立協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)信息的長期交換與共享。第二，搭建官方信息交換共享平臺，并進行專業(yè)化管理。需要建立信息主管制度，主要負責(zé)對信息的開發(fā)和維護等職責(zé)，并堅持執(zhí)行信息管理相關(guān)政策法規(guī)，監(jiān)督和評價信息的采集和利用工作，實行長效的信息共享機制。第三，對信息資源進行分類，不同層級的治理決策只能調(diào)取相應(yīng)層級的信息，如有必要可以申請調(diào)用更高級的信息資源，并出臺政策進行信息使用的規(guī)范和保護，防止信息丟失和濫用而引發(fā)問題。

（二）建立政府各級組織間協(xié)作機制

政府是治理的重要主體，但政府組織以及各級政府間如產(chǎn)生隔閡，碎片化的政府組織將嚴重影響了整體性政府的發(fā)展和構(gòu)建。而政府組織部門以及各級政府間矛盾和沖突的根源在于缺乏協(xié)調(diào)，加強政府各級組織間的溝通與協(xié)調(diào)，建立政府組織部門以及各級政府間的協(xié)調(diào)機制對實現(xiàn)整體性治理具有重要意義。

建立政府各級組織間協(xié)作機制要從以下幾方面著手：第一，構(gòu)建政府各級組織平等溝通的平臺。政府平級組織間存在著職責(zé)和利益沖突，而上下級組織間存在管理與被管理的關(guān)系，組織間日常交流難以實現(xiàn)平等的溝通與協(xié)調(diào)，因此通過長效的平等溝通平臺設(shè)置，保證各個組織利益訴求的表達，尤其是基層組織實現(xiàn)自己的利益主體地位，在涉及中央與地方、上下級間利益關(guān)系時仍有發(fā)言權(quán)，將有助于政府各級組織間的協(xié)調(diào)。第二，構(gòu)建合理的利益協(xié)調(diào)和平衡機制。保護和規(guī)范基層組織和非政策制定組織的利益表達和訴求，提高中央層面組織決策的民主性和科學(xué)性，使中央和地方組織間、同級組織間形成一種可靠長效的利益協(xié)調(diào)和平衡機制，防止基層組織和非政策制定組織通過規(guī)則外的非正常途徑進行利益的索取。第三，構(gòu)建和完善多維度的監(jiān)督機制。此機制要求，監(jiān)督不僅來自上級組織對下級組織，同樣來自下級組織對上級組織，也來自同級別的利益相關(guān)組織之間。通過完善多維度的監(jiān)督機制，規(guī)范要求任何組織不能隨意超越職權(quán)，對破壞組織間權(quán)責(zé)劃分的行為和責(zé)任者進行法律制裁。

（三）建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制約與協(xié)調(diào)機制

整體性治理涉及各級政府、政府部門間的共同協(xié)調(diào)與參與，在多主體合作中，權(quán)責(zé)的合理分配是組織能夠穩(wěn)定并和諧發(fā)展的基礎(chǔ)。而決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是組織運行中重要的三大權(quán)力束，合理分配三大權(quán)力束，使之形成相互促進、協(xié)調(diào)與制約的良性關(guān)系。

建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)互相制約與協(xié)調(diào)機制應(yīng)從以下幾方面著手：第一，對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行分解，將這三種職能交由完全不同的部門或組織進行相對獨立的使用，使這三種職能彼此之間既能相互制約，又能相互協(xié)調(diào)和分工協(xié)作，確保權(quán)力的運行過程更加科學(xué)與合理，同時也能避免“權(quán)力部門化”和權(quán)力濫用的現(xiàn)象發(fā)生;第二，權(quán)力運行過程更加透明化。在權(quán)力運行科學(xué)和合理化的基礎(chǔ)上，在不影響國家整體利益的前提下，進一步規(guī)范和公開行政權(quán)力的運行過程，通過社會的有力監(jiān)督確保決策的科學(xué)性、執(zhí)行的合理性以及監(jiān)督的有效性;第三，合理配置各部門和組織的內(nèi)部權(quán)力，嚴格界定各項權(quán)力的使用邊界，限制和規(guī)范權(quán)力的使用，打破原有的組織內(nèi)部利益和組織間的灰色利益鏈條，形成組織內(nèi)部的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機制;第四，健全法律和規(guī)章，通過法律條文明確職能的分工、責(zé)任的劃分，確保權(quán)力的運行在法律所限定的范圍內(nèi)。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕本書編寫組.中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔2〕周昕皓.新型城鎮(zhèn)化與基于社會質(zhì)量提升的整體性社會管理研究〔M〕.北京：北京理工大學(xué)出版社，2017.

〔3〕Perri 6. Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda〔C〕. Palgrave，2002.

〔4〕Richard Dagger. Metropolis， Memory and Citizenship〔J〕. American Journal of Political Science， 1981，Nov.

〔5〕〔美〕奧斯特羅姆，等.美國地方政府〔M〕.井敏，陳幽泓，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2004.

〔6〕John J. Harrigan and Ronald K. Vogel. Political Change in the Metropolis〔M〕. Longman. 2000.

〔7〕 Thomas R. Dye. Politics in States and Communities. Prentice Hall， 1994.

〔8〕曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機制研究〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.

〔9〕組織扁平化〔EB/OL〕.http：//wiki.mbalib.com/wiki/組織扁平化.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>