簡約治理視角下街道機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯與實(shí)踐路徑

曹海軍 吳兆飛

摘要：從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，簡約治理始終是我國基層善治的目標(biāo)。進(jìn)入新時代，伴隨社會治理重心下移，面對長期以來形成的“條塊”矛盾、“內(nèi)卷化”等諸多棘手問題和基層社會的復(fù)雜化，建設(shè)簡約高效的基層管理體制成了我國基層機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)。以協(xié)作機(jī)制構(gòu)建國家與社會的良性互動關(guān)系和以整體性治理理順街道體制內(nèi)部關(guān)系是簡約治理的內(nèi)在要求。上海和南京在街道機(jī)構(gòu)改革過程中，通過加強(qiáng)街道屬地管理、機(jī)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同、向社會力量購買服務(wù)、精簡辦事程序的簡約治理方式實(shí)現(xiàn)了復(fù)雜問題的簡約化。綜合各地改革實(shí)踐和創(chuàng)新分析，綜合化、扁平化、網(wǎng)格化、智能化、社會化將成為下一步街道機(jī)構(gòu)改革的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：簡約治理；街道；機(jī)構(gòu)改革；協(xié)作；整體性治理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0029—09

一、問題的提出

基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。以城市為例，作為基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處在加強(qiáng)城市的居民工作、密切政府和居民的聯(lián)系等方面發(fā)揮承上啟下的樞紐作用，也成了壓力型政府體制內(nèi)黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁。自新中國成立以來，我國城市基層一直實(shí)施區(qū)—街道—居委會的管理體制，改革開放后，街居模式一度填補(bǔ)了單位制解體后基層管理的真空狀態(tài)。但隨著市場化的擴(kuò)張和社會治理的復(fù)雜化，基層成分復(fù)雜、矛盾多發(fā)，街道則直接面向居民群眾，同時還處于國家和社會的交匯點(diǎn)，屬地管理的兜底責(zé)任日益重大。因此，加強(qiáng)和完善街道機(jī)構(gòu)改革是新時代應(yīng)對社會治理重心下移和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的首要目標(biāo)，同時也是提升基層治理現(xiàn)代化的必然要求。

作為基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，街道機(jī)構(gòu)改革的成效直接關(guān)乎基層政權(quán)建設(shè)和基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。治理的重心下移和職能下沉在強(qiáng)化街道屬地管理權(quán)限的同時，也使街道面臨內(nèi)外治理的雙重挑戰(zhàn)。一方面，街道體制內(nèi)部“條塊”矛盾突出，基層治理一直難以突破“內(nèi)卷化”的困境，多余的運(yùn)作程序削弱了基層的積極性與創(chuàng)造性，煩瑣的體制機(jī)制束縛了基層工作者的能力；另一方面，居民對公共服務(wù)需求日益增長的現(xiàn)實(shí)成了倒逼街道改革的外部動力。

面對上述問題，以提高服務(wù)質(zhì)量和供給效率為目標(biāo)的街道體制改革勢在必行，簡約治理恰恰符合高效率服務(wù)供給的要求。它意味著街道機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)供給過程的精簡，通過加強(qiáng)街道屬地管理、機(jī)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同、向社會力量購買服務(wù)、精簡辦事程序的簡約治理方式實(shí)現(xiàn)復(fù)雜問題的簡約化，最終促進(jìn)公共服務(wù)下沉，打通公共服務(wù)的“最后一公里”。

本文基于簡約治理的視角，將研究對象定位為城市基層治理和機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，追溯從單位制到街居制再到社區(qū)制的不同時期街道推行簡約治理的歷史脈絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代以來社會治理重心下移和服務(wù)職能下沉的現(xiàn)狀，采用案例分析方法，以上海和南京為代表的街道機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐為分析重點(diǎn)，歸納基層簡約治理的改革路徑。

二、從單位制到街居制：簡約治理的

歷史脈絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制

傳統(tǒng)的中國社會，因財政和行政規(guī)模約束得以推行的簡約治理模式同樣適用于當(dāng)代社會。新中國成立以來，城市基層管理體制經(jīng)歷了從單位制到街居制再到社區(qū)制的發(fā)展歷程，簡約治理作為一種技術(shù)治理方法始終貫穿其中。

（一）單位制下的簡約治理

古代中國在地方治理中一直有“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，縣級以下事務(wù)或問題基本通過非正式行政的方式得到解決，這與中央政府倡導(dǎo)的“無訟”式的問題解決方式相契合，即基層問題基層解決，不必上訴至更高一層或訴諸正式權(quán)力，從而極大降低了政府的管理成本。黃宗智將這種治理方式概括為“集權(quán)的簡約治理”[1]，并指出它在中國特色的政治現(xiàn)代性中扮演著重要角色。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨將簡約治理與群眾路線政策有效結(jié)合，通過“政黨下鄉(xiāng)”[2]團(tuán)結(jié)積極分子，培養(yǎng)新的精英群體，動員全黨與全民積極參與治理。

關(guān)于簡約治理的技術(shù)治理層面研究，學(xué)者們結(jié)合具體情況進(jìn)行了多角度的論證。一些學(xué)者闡述了簡約治理的內(nèi)在機(jī)制。趙曉峰認(rèn)為，簡約治理的“形”是依賴當(dāng)?shù)厝藖碇卫懋?dāng)?shù)孛癖姷摹皽?zhǔn)官員”制度，而“實(shí)”是“準(zhǔn)官員”成為溝通國家與社會的橋梁[3]。部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)簡約治理的復(fù)雜性，結(jié)合具體實(shí)際闡述簡明治理這一技術(shù)方法在操作過程中暴露的問題。呂德文指出，簡約治理難以解決“釘子戶”難題，它迫使正式行政介入基層治理領(lǐng)域，從而消解了簡約治理[4]。謝小芹也指出，簡約治理有極強(qiáng)的情境性，在具體實(shí)踐過程中采用的策略主義邏輯極易扭曲國家規(guī)則治理的本意[5]。張緊跟和謝夢迪指出，基層執(zhí)法中頻繁出現(xiàn)的野蠻執(zhí)法、暴力沖突、濫用職權(quán)等違規(guī)行為不斷使“半正式治理”被污名化，很難再現(xiàn)作為傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗(yàn)的“簡約治理”[6]。

綜上，學(xué)者們以簡約治理為理論工具解釋了社會領(lǐng)域中“非正式權(quán)力”的具體運(yùn)行情況，創(chuàng)新了基層治理的研究視角，但仍未能很好地把握簡約治理的整體性演變脈絡(luò)，尤其未能看到簡約治理對當(dāng)下頻繁互動的國家和社會關(guān)系的影響，即對簡約治理缺乏脈絡(luò)化的分析。

改革開放前，城市基層管理主要表現(xiàn)為以單位制為主、街居制為輔的運(yùn)作體制。單位制管理體制之所以使全面的動員與組織成為可能，在一定程度上繼承了中國基層管理中“簡約治理”的傳統(tǒng)理念。在單位制下，簡約治理表現(xiàn)為在基層管理實(shí)踐中代表正式權(quán)力的街居制讓位于代表非正式權(quán)力的單位制。單位制時代，絕大部分城市居民依附于單位而存在，很少會與所處單位之外的社會產(chǎn)生持續(xù)且有效的交集，在單位包辦一切的制度環(huán)境下，人員流動性低，群眾需求單一，社會結(jié)構(gòu)簡單。這一背景為單位制的順利運(yùn)行奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。街居制則主要負(fù)責(zé)管理那些無組織的邊緣人，這些所謂的邊緣群體在總?cè)丝谥姓急容^少，且不斷被單位消化吸收。因此，與非正式權(quán)力相比，能夠容納正式權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的空間極其狹小，可供街居制支配的資源極其有限，導(dǎo)致行政力量在基層管理中無法直接發(fā)揮有效作用。

單位制時期的簡約治理之所以能被有效推行，在很大程度上是因?yàn)閯?chuàng)造或繼承了傳統(tǒng)簡約治理的社會基礎(chǔ)和組織架構(gòu)。一方面，單位制有與傳統(tǒng)簡約治理形式類似的熟人社會基礎(chǔ)。單位制的社會結(jié)構(gòu)雖無法依靠血緣將人們聯(lián)系得那么緊密，但相似的生活和工作環(huán)境塑造了共同的身份，有限的空間限制了人口的流動，由此增強(qiáng)了人們對單位的認(rèn)同感和歸屬感，在非正式權(quán)力的參與下塑造出“有機(jī)的團(tuán)結(jié)”[7]的基層秩序。另一方面，單位制的管理形式為簡約治理得以開展奠定了組織基礎(chǔ)。即管理者依靠對居民的充分了解實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。單位管理層既是政府的代表也是單位的直接領(lǐng)導(dǎo)者，這使他們能夠準(zhǔn)確把握政府和單位社會的張力，而個體對單位的依賴同樣意味著要接受單位規(guī)章的約束，管理者依據(jù)掌握的個體信息完成對單位人的吸納。

單位制社會的簡約治理作為國家總體性支配[8]的工具而存在，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定是簡約治理的首要目標(biāo)，以確保社會利益能夠服務(wù)于國家意愿。但這一目標(biāo)的達(dá)成是建立在社會和治理基礎(chǔ)之上，一旦它高度依賴的社會基礎(chǔ)發(fā)生改變，簡約治理也將隨之失效。改革開放加速了這一狀況的到來，城市化和市場經(jīng)濟(jì)體制改革使單位制受到多重沖擊，熟人社會被沖散，組織形式也隨著人口的流動而被消解，總體性支配的淡化使簡約治理失去了工具意義。后單位制下新的社會形態(tài)要求簡約治理必須從對社會秩序的塑造向?qū)崿F(xiàn)治理形式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)化。

（二）后單位制下的簡約治理

后單位制時代，原有單位的行政和社會職能被街道承接，國家直接面向社會主體。伴隨著快速城鎮(zhèn)化的歷程，我國開始由國家壟斷、社會停滯、市場萎縮的簡單社會向主體多元、政社互動、市場繁榮的復(fù)雜社會轉(zhuǎn)變。后單位社會形態(tài)下，以街道行政力量為主導(dǎo)的基層治理暴露出復(fù)雜化的棘手問題（Wicked Problem）[9]。

基層棘手問題涉及內(nèi)外兩個領(lǐng)域。內(nèi)部主要表現(xiàn)為街道職能的錯位與缺位，外部則表現(xiàn)為政社關(guān)系中基層治理的“內(nèi)卷化”。棘手問題的出現(xiàn)其實(shí)是街道長期“理性選擇”的結(jié)果。就內(nèi)部而言，在處理繁雜的基層事務(wù)時，街道習(xí)慣了不同部門處理不同事務(wù)的運(yùn)作方式，導(dǎo)致街道內(nèi)部出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)缺位、協(xié)調(diào)不暢等難題。另外，承擔(dān)著過多行政壓力的街道將管理和服務(wù)職責(zé)下放給居委會，導(dǎo)致后者受制于行政工作而無法正常履行自治職能。最終陷入基層治理“內(nèi)卷化”和政府職能錯位缺位的困境。面對后單位制下的新局面，街道不得不思考如下問題：是否可以采用同一方式解決街道面臨的內(nèi)外兩種困境？這種轉(zhuǎn)變對于基層治理意味著什么？街道應(yīng)采取什么樣的方式實(shí)現(xiàn)與社會多元主體的互動？

無論怎樣，后單位制時期，棘手問題的解決必須避免復(fù)雜問題復(fù)雜處理，街道機(jī)構(gòu)改革唯有重拾簡約治理才能實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化。但后單位制下的簡約不同于依賴特定社會基礎(chǔ)的傳統(tǒng)簡約，進(jìn)一步講，前者更多表現(xiàn)為正式權(quán)力如何簡約運(yùn)用，以獲取高效的治理成果。針對內(nèi)外兩種差異化棘手問題，簡約治理主要表現(xiàn)為以下兩種情況：內(nèi)部應(yīng)該采用整體性治理方式理順街道體制中的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織關(guān)系，外部則應(yīng)該結(jié)合協(xié)作機(jī)制構(gòu)建國家與社會的良性互動關(guān)系。

第一，構(gòu)建國家與社會的良性互動關(guān)系是街道面臨的新課題。良性的國家與社會互動關(guān)系不是國家對社會的行政干涉，而是國家對社會的賦權(quán)增能。前者導(dǎo)致基層治理的“內(nèi)卷化”，后者則符合“后單位時代”簡約治理的要求。按照詹姆斯·斯科特的觀點(diǎn)，國家行政力量對社會的介入目的之一是為社會創(chuàng)建出行政秩序，使社會變成可測量、可管控的工具[10]。如果社會可以被管控意味著社會活力的喪失和社會職能的弱化，行政力量的長期介入致使基層治理趨于復(fù)雜，這一復(fù)雜性主要表現(xiàn)為社會組織的行政化、高成本的行政支出和模糊的政社邊界。簡約式的國家和社會關(guān)系則表現(xiàn)為持續(xù)的相互賦權(quán)、清晰的主體界限和高效的治理成果。顯然，以國家專斷權(quán)力為支撐的復(fù)雜型治理無法滿足政社良性互動的需求，簡約治理要求社會能夠被激勵從而發(fā)揮自身的能動性。

協(xié)作型互動方式恰恰符合簡約治理理念，它是簡約治理塑造政社關(guān)系的具體運(yùn)作機(jī)制。后單位制時代的基層，代表強(qiáng)制的街道和代表自治的社會是兩個職能相異、界限有別的不同主體，但二者其實(shí)存在高強(qiáng)度的依賴。社會渴望從國家獲得資金和政策的支持，同時與國家的持續(xù)互動還被看作是獲得合法性的來源；國家則希望利用社會的專業(yè)優(yōu)勢彌補(bǔ)自身在服務(wù)供給等方面的不足。“資源依賴”為雙方協(xié)作的達(dá)成奠定了基礎(chǔ)。

協(xié)作有利于國家與社會相互賦權(quán)。就社會而言，協(xié)作機(jī)制超越了國家對社會的“嵌入性”[11]策略方式，嵌入的背后是要向社會賦權(quán)，即國家為社會組織的發(fā)展讓渡空間，引導(dǎo)社會承接國家部分職能。就國家而言，社會向國家的賦權(quán)一方面肯定了國家的權(quán)威，確保政策在社會得以順利執(zhí)行，另一方面社會分擔(dān)了國家的職能壓力，國家基層滲透權(quán)力得到了加強(qiáng)，有效提升了國家的制度能力。簡約治理下的相互賦權(quán)引導(dǎo)國家與社會從被動的單一化的“依附式發(fā)展模式”[12]向“共生式發(fā)展模式”[13]轉(zhuǎn)化，降低了社會行政化的可能性。

協(xié)作明確了國家和社會的主體邊界。國家向社會的賦權(quán)并不會導(dǎo)致社會的再行政化，因?yàn)閰f(xié)作的優(yōu)勢之一是通過國家和社會的互動構(gòu)建穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，這一關(guān)系的達(dá)成要求雙方具有獨(dú)立的組織形式和地位[14]。同時，伙伴關(guān)系還將以正式的契約合同制約各自的行為，尤其是協(xié)作性契約高度強(qiáng)調(diào)合同的細(xì)節(jié)內(nèi)容，這從法律層面屏蔽了國家對社會的干預(yù)[15]。復(fù)雜治理僅僅強(qiáng)調(diào)國家與社會的互動，卻忽視了具體的互動形式，導(dǎo)致作為政府代理人的街道對社會缺乏足夠的認(rèn)知，將居委會對自身的依賴看作是管控居委會的契機(jī)。協(xié)作機(jī)制下的簡約治理從制度層面規(guī)定了國家與社會的具體行為，使街道無法通過國家權(quán)力的自我復(fù)制和自我擴(kuò)張強(qiáng)力介入社會。

協(xié)作能夠促成高效的治理成果。國家和社會在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、價值取向、目標(biāo)選擇等方面存在顯著差異，無規(guī)則的互動不可能將二者置于同一合作語境之下。協(xié)作機(jī)制建立在互惠共享的價值基礎(chǔ)之上，參與主體擁有高度認(rèn)同的集體目標(biāo)，彼此的信任和互尊互重將最低程度地淡化差異性影響因素，如在服務(wù)供給中，國家和社會雖然掌握著不對等的資源，但都以提升服務(wù)質(zhì)量和效率為目標(biāo)，相互協(xié)作彌補(bǔ)了雙方在需求識別、產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)遞送等各環(huán)節(jié)的不足。相比于復(fù)雜治理，簡約治理承認(rèn)能力的差異但不過度依靠某一主體的權(quán)威，擁護(hù)話語主導(dǎo)者但也有明確的決策機(jī)制，這種平等的協(xié)商平臺將促成主體間達(dá)成理想的治理成果。

簡約治理是以“少量的行政成本滿足了國家治理需求”[4]，政府對社會較少的干預(yù)將會減少成本支出，協(xié)作式的簡約治理就是以不干預(yù)社會運(yùn)作為前提，而是以積極性姿態(tài)培育社會。政府的協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用鼓勵了社會承接政府職能，社會本身作為公共服務(wù)的參與者，以居民需求為導(dǎo)向的生產(chǎn)服務(wù)優(yōu)勢將促進(jìn)與政府在政社協(xié)作中實(shí)現(xiàn)共治共建共享。

第二，理順街道體制內(nèi)部關(guān)系是機(jī)構(gòu)組織設(shè)計(jì)的制度基礎(chǔ)。街道體制內(nèi)部關(guān)系主要是職能分工和權(quán)力關(guān)系。科層式垂直管理體系導(dǎo)致大量事務(wù)向街道傾斜，致使街道陷入有限的資源支持和高強(qiáng)度工作壓力的矛盾中。一方面，長期管控式慣性思維制約街道無法突破以行政手段解決問題的窠臼。街道作為上級政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接仿效上級設(shè)置相似部門，上級也希望有對口部門方便自身政策的傳達(dá)和執(zhí)行，擴(kuò)充街道編制和增加工作人員成為解決此矛盾的最直接手段，而資源因?yàn)閷蛹壍脑黾訜o法順暢到達(dá)街道，即“縱向不到底”。另一方面，街道體制內(nèi)部的復(fù)雜職能分工和權(quán)力關(guān)系降低了處理基層事務(wù)的效率。部門林立、自立門戶、相互扯皮現(xiàn)象層出不窮，同一性質(zhì)的基層事務(wù)被多次分割 ，未經(jīng)合并打包的相似工作導(dǎo)致重復(fù)勞動和資源浪費(fèi)，即“橫向不到邊”。

針對街道內(nèi)部的棘手難題，必須避免“就問題看問題”的表面化解決方式。簡約治理排斥增編制、擴(kuò)人事等“疊床架屋”式的復(fù)雜應(yīng)對手段，唯有加強(qiáng)部門間的整體性建設(shè)才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部機(jī)制的簡約。整體性治理作為解決街道內(nèi)部棘手問題的治理機(jī)制，其核心目的在于跨越組織邊界，整合各自獨(dú)立的資源，實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)[16]。它是對政府體制內(nèi)部出現(xiàn)的職能部門碎片化、分散化、孤立化等問題的回應(yīng)。對街道而言，整體性治理就是要整合科室，歸攏資源，將相似職能合并同類項(xiàng)，消除基層懸置、人浮于事及機(jī)構(gòu)設(shè)置的不正當(dāng)、不合理、不科學(xué)的隱患。

整體性治理解決了因機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)交叉等產(chǎn)生的“橫向不到邊”問題。整體性治理超越了部門間的職能分工，突破了政策執(zhí)行過程中的部門組織界限，同一層級的科室部門被納入綜合性機(jī)構(gòu)之中。這樣，它的部門結(jié)構(gòu)設(shè)置將從過去管理過程的取向朝問題解決取向轉(zhuǎn)變，權(quán)威和主導(dǎo)性話語權(quán)也將集中于一個綜合性部門。整體性治理極大地降低了行政成本，避免了因部門間協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致整個行政體系同時運(yùn)轉(zhuǎn)的情形，進(jìn)一步鞏固了街道在基層治理中的樞紐（Hub）作用。

整體性治理還解決了因?qū)蛹夊e雜產(chǎn)生的“縱向不到底”問題。整體性治理不僅注重對橫向部門的整合，同時著力于實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)[17]。整體性治理中的協(xié)調(diào)機(jī)制力圖解決需要多部門、跨層級等參與的復(fù)雜問題，它跳出了傳統(tǒng)科層制自上而下的命令傳達(dá)式的慣性思維，也就是說，整體治理不拘泥于因“職責(zé)同構(gòu)”所固定下來的上下級關(guān)系。在這種情況下，“縱向不到底”的問題將得到有效化解，街道所需要的資源不必再經(jīng)過層層審查，審批環(huán)節(jié)被簡化或壓縮，保障了基層所需的人、財、物的充足。

三、街道機(jī)構(gòu)改革地方探索

針對街居制存在的棘手治理缺陷，以上海和南京為代表的地方通過加強(qiáng)街道屬地管理、機(jī)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同、向社會力量購買服務(wù)、精簡辦事程序的簡約治理方式實(shí)現(xiàn)了復(fù)雜問題的簡約化。如果深入分析會發(fā)現(xiàn)，其實(shí)，兩個城市實(shí)質(zhì)上是分別以協(xié)作和整體治理兩大機(jī)制重塑了國家—社會關(guān)系或街道體制內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，本質(zhì)上還是從簡約治理角度尋求棘手問題治理的簡約化。

（一）整合社會力量，形成基層合力

國家向社會賦權(quán)的簡約式治理能夠有效發(fā)揮社會的自主性，社會承接政府轉(zhuǎn)變后的職能，在服務(wù)供給過程中以服務(wù)供給者的身份滿足居民群眾的日常需求，與政府形成基層合力，促進(jìn)街道和社會形成互惠、信任的“伙伴關(guān)系”[18]。其中，上海的街道辦事處條例對如何在基層完善服務(wù)供給和加強(qiáng)國家和社會互動提供了指導(dǎo)性原則①。

第一，針對服務(wù)供給，不斷優(yōu)化政府購買社會工作服務(wù)平臺建設(shè)。政府和社會在服務(wù)領(lǐng)域的互動是在協(xié)作機(jī)制的框架下為了滿足消費(fèi)者需求而進(jìn)行的聯(lián)合性活動?；鶎诱ㄟ^政策供給和資源支撐實(shí)現(xiàn)了與社會組織的專業(yè)服務(wù)生產(chǎn)優(yōu)勢的互補(bǔ)，充分利用市場現(xiàn)有的線下服務(wù)供應(yīng)商資源庫，形成完善的產(chǎn)品鏈、服務(wù)鏈和溝通鏈。上海市徐匯區(qū)在服務(wù)供給的社會化運(yùn)作過程中打造了“徐匯生活云”信息平臺，目的是吸納公益性社會組織和志愿團(tuán)隊(duì)。參與主體采取協(xié)商決策方式，共同決策、共商議題，政府充分保障社會主體的知情權(quán)與建議權(quán)，引導(dǎo)社會服務(wù)向?qū)I(yè)化和公益性邁進(jìn)，方便居民群眾通過“淘寶”自主選擇的方式最大限度滿足個性化需求。國家和社會在服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作，變革了政府包辦一切的傳統(tǒng)，確立了居民下單、社會生產(chǎn)、政府遞送的服務(wù)供給流程，同時還簡化了資源分配程序，實(shí)現(xiàn)需求與服務(wù)的直接對接。

第二，簡約治理還在于街道改革中政府權(quán)力向社會讓渡空間。政府向社會的賦權(quán)有效發(fā)揮了社會的專業(yè)優(yōu)勢，彌補(bǔ)了政府在產(chǎn)品生產(chǎn)、需求識別、服務(wù)遞送中存在的缺陷。針對群眾需求，浦東新區(qū)通過“供需對接”“一站式服務(wù)平臺”鏈接志愿服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、公益項(xiàng)目、慈善項(xiàng)目等外部資源，增強(qiáng)社區(qū)基本公共服務(wù)的便捷性，提高社區(qū)基本公共服務(wù)的水平。街道機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一就是提升社會主體的地位，引導(dǎo)和培育社會組織為居民群眾提供更加貼心、精細(xì)、專業(yè)的服務(wù)。服務(wù)群眾、方便群眾本身是街道機(jī)構(gòu)改革的重要導(dǎo)向，僅僅依靠行政力量很容易陷入服務(wù)供給源單一的被動局面，需要政府整合社區(qū)公共資源，健全公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，更好地滿足居民多樣化、個性化、差異化需求。

在社會治理過程中，街道如何整合社會力量形成基層共治合力，從而為基層改革尋找一條高效路徑是基層改革面臨的難題。政府在服務(wù)供給領(lǐng)域獨(dú)木難支，不斷釋放的社會活力也需要被基層認(rèn)可和接納。協(xié)作機(jī)制下的簡約治理恰恰將政府的困境和社會的訴求融為一體，協(xié)作所倡導(dǎo)的互惠、平等、信任等觀念為政府向社會賦權(quán)增能奠定了價值基礎(chǔ)，它緩解了政府服務(wù)供給的壓力，實(shí)現(xiàn)了對社會的吸納。

（二）加強(qiáng)街道統(tǒng)籌，精簡辦事程序

南京市街道“中心化”改革通過整體性治理方式重塑街道體制內(nèi)部關(guān)系，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。這種簡約治理可總結(jié)為：加強(qiáng)街道統(tǒng)籌，精簡辦事程序；體制機(jī)制簡約化，機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平化。

第一，橫向推進(jìn)大部制。南京市從權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、職權(quán)配置等方面對街道內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了全方位整合。在具體操作上，為了有效提升為民服務(wù)的效能，將社區(qū)各項(xiàng)行政事務(wù)全部回收至街道“中心”“分中心”。針對街道內(nèi)部存在的部門渙散、人員分離等問題，南京市以整體性治理為改革方向，變分散為集中，歸并科室職能，建立“模塊化”工作格局，前移“中心”集中辦理，以區(qū)域聯(lián)合、聯(lián)動發(fā)展和成果共享為改革目標(biāo)。針對資源浪費(fèi)、權(quán)責(zé)脫離的問題，則全面整合辦公流程，實(shí)施“前臺受理+后臺辦理”“一門式導(dǎo)辦”“全科社工”和“全程協(xié)辦代辦”等服務(wù)模式。南京市街道機(jī)構(gòu)改革表明基層政府開始從以管控為目的的管理理念向以公共服務(wù)為核心的服務(wù)型政府理念轉(zhuǎn)變，與之相配套的是改革部門平行共存的無序化存在，轉(zhuǎn)而著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門間的整體性運(yùn)作。

第二，縱向推進(jìn)扁平化。針對基層事務(wù)工作暴露出的程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)繁多等問題，南京市通過整合和精簡辦事程序構(gòu)建了“扁平化”的服務(wù)機(jī)制。扁平化其實(shí)是整體性治理的實(shí)踐，目的在于壓縮管理層級，精簡辦事流程，減少中間環(huán)節(jié)。南京市通過建立區(qū)“聯(lián)動指揮平臺”，在街道中心實(shí)施“一門受理、一網(wǎng)協(xié)同、一站式服務(wù)”，進(jìn)一步明晰了工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)資源的大集成、大聯(lián)動，解決了服務(wù)于居民群眾“最后一公里”的問題?！氨馄交备母锸呛喕僮髁鞒獭⑻嵘鶎臃?wù)效率的需要，它進(jìn)一步強(qiáng)化了街道公共服務(wù)和社會治理的功能，并推動街道與群眾、街道與社區(qū)、部門與部門三個層面在社會治理領(lǐng)域的循環(huán)互動。

南京市街道權(quán)責(zé)關(guān)系改革與街道“扁平化”機(jī)制改革促進(jìn)了街道內(nèi)部機(jī)構(gòu)簡約治理改革的體系化和制度化。街道體制內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整回應(yīng)了基層飽受困擾的條塊矛盾、權(quán)責(zé)脫離等問題?！氨馄交母铩眲t在保證不擴(kuò)編、不增人前提下實(shí)現(xiàn)集中式辦公和開放式服務(wù)，以強(qiáng)化街道的托底功能，避免問題復(fù)雜化。簡約治理下的整體性運(yùn)作和集中式辦公，減少了居民辦事程序，使街道寓管理于服務(wù)之中，對整個基層而言，有助于屬地化管理的支撐，使基層向整體協(xié)同、多方聯(lián)動局面轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基層運(yùn)行更加規(guī)范化。

四、街道機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐路徑

黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）。《決定》強(qiáng)調(diào)指出“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)”[19]?！斗桨浮芬仓赋錾罨胤綑C(jī)構(gòu)改革要“合理調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系”[20]。由此可見，本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革與以往相比較，一個突出的特點(diǎn)就是從國家政權(quán)建設(shè)和國家治理能力的角度，首次全面闡釋了基層機(jī)構(gòu)改革的基本原則、主要目標(biāo)和任務(wù)以及基于問題導(dǎo)向的各項(xiàng)舉措，將其與國家和地方層面進(jìn)行了縱貫式的系統(tǒng)性、整體性定位。

相較于黨和國家機(jī)構(gòu)改革中強(qiáng)調(diào)的協(xié)同、優(yōu)化、高效等一般原則，街道機(jī)構(gòu)改革要在遵循一般性原則的同時還應(yīng)該考慮其特殊性，這一特殊性集中體現(xiàn)為簡約治理。南京市和上海市在街道體制改革中分別采取的整體治理機(jī)制和協(xié)作機(jī)制有效地實(shí)現(xiàn)了街道體制設(shè)置和運(yùn)行的簡約，對其他地區(qū)有著極大的借鑒意義。

（一）綜合化改革

綜合化改革實(shí)現(xiàn)街道內(nèi)部工作流程的簡約。綜合化改革是整體性治理的應(yīng)用。首先，街道機(jī)構(gòu)改革的核心命題是對職能的重新分工和對權(quán)力的重新配置。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議強(qiáng)調(diào)，“需要針對基層工作特點(diǎn)和難點(diǎn)，建立與基層改革實(shí)際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系”②，優(yōu)化上級對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。綜合化改革即通過整合科室、歸攏人力，將分散在各部門的職能和權(quán)力收歸至類似于“一站式服務(wù)大廳”“綜合服務(wù)大廳”等綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)，這與我們強(qiáng)調(diào)的破除碎片化狀況、跨部門協(xié)作和整體性治理相符。南京市街道機(jī)構(gòu)改革展現(xiàn)出了整體性治理的改革成效，它將有效解決多部門并存情況下出現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)嫁、目標(biāo)沖突、缺乏溝通、各自為政、資源浪費(fèi)等問題[21]。整體性治理下的機(jī)構(gòu)將統(tǒng)攬基層事務(wù)，改變過去科室并行、職能孤立的混雜局面，僅需要居民“最多跑一次”就能夠辦理完相關(guān)業(yè)務(wù)。其次，綜合化不完全是部門的精簡，還在于通過強(qiáng)化黨組織的樞紐地位提升街道的整體性。強(qiáng)化基層黨組織引領(lǐng)下的統(tǒng)籌協(xié)同作用是明晰街道話語權(quán)、實(shí)現(xiàn)屬地化管理的支撐，借助黨的協(xié)同之力，使基層治理由權(quán)責(zé)分離、條塊分割向整體協(xié)同、多方聯(lián)動局面轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基層運(yùn)行更加規(guī)范化。

（二）扁平化改革

扁平化改革實(shí)現(xiàn)管理層次的簡約。扁平化是對層級的壓縮和整合，主要著眼于在不擴(kuò)充編制的前提下保證基層的良性運(yùn)行?；鶎泳褪且N近并融入群眾，如果仍然按照傳統(tǒng)科層式思維在街道政權(quán)基礎(chǔ)上“疊床架屋”重新設(shè)立一套指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，那么綜合機(jī)構(gòu)的作用只會大打折扣，同時也違背了服務(wù)群眾的初衷。扁平化管理的目的是“壓縮管理層級，減少管理環(huán)節(jié)，延伸橫向管理，加強(qiáng)資源整合，構(gòu)建科學(xué)、高效、靈活的管理體制”[22]?；鶎邮聞?wù)類型多樣，有必要從管理方法上著手減少管理層次，方便人、財、物等資源向基層匯聚，使群眾切實(shí)感受到基層政權(quán)改革的紅利，促進(jìn)街道工作與居民群眾需求無縫對接。

（三）網(wǎng)格化改革

網(wǎng)格化改革實(shí)現(xiàn)人員和編制的簡約。網(wǎng)格化是伴隨協(xié)作和整體治理的產(chǎn)物，它將街道管轄區(qū)域細(xì)化為簡單的“網(wǎng)格狀”管理單元，旨在提升基層工作的信息化、智能化水平，從而為居民提供精細(xì)化、全方位社區(qū)服務(wù)。它借助科技手段打破職能、科室以及層級間的邊界，以居民需求為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)服務(wù)。網(wǎng)格技術(shù)為街道篩選、歸納、分析居民信息提供了技術(shù)支持，“通過網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對象，使它的觸角延伸到了最底層，做到了‘縱向到底，從而在組織體系上解決了基層管理與服務(wù)中‘主體缺位和‘管理真空問題”[23]。網(wǎng)格化是簡約原則的直接體現(xiàn)，街道管理直接問需于民，居民訴求則問計(jì)于街道，這種雙向化運(yùn)作方式極大地降低了基層管理成本，促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)之間協(xié)同聯(lián)動的高效化。

（四）智能化改革

智能化改革實(shí)現(xiàn)信息收集和交換的簡約。一方面，無論是整體治理還是協(xié)作，參與主體都需要依賴信息及時、充分、準(zhǔn)確的交換，一個高效的信息交換網(wǎng)就顯得至關(guān)重要了。智能化改革有效簡化了行政流程，為決策者搭建了一套全方位、廣覆蓋、多功能、立體化的網(wǎng)絡(luò)體系。另一方面，智能化還將街道、社區(qū)、居民進(jìn)行緊密的串聯(lián)和交互。街道可精準(zhǔn)地了解居民需求，方便提供多層次的服務(wù)；居民利用智能網(wǎng)絡(luò)及時反映自身問題，足不出戶實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理，極大提高了審批效率；社會組織則通過對信息的分析指導(dǎo)有針對性地開展具體服務(wù)。智能化下的簡約式改革打破了社區(qū)服務(wù)中信息孤島和信息不對稱的難題，以“網(wǎng)格化”為補(bǔ)充和以“信息化”為手段的智能網(wǎng)絡(luò)突破了資源不暢、信息閉塞的困境，以資源的互通共享進(jìn)一步培育和發(fā)展出了特色型社區(qū)社會組織，彌合了公共服務(wù)供給中的技術(shù)漏洞。

（五）社會化改革

社會化改革實(shí)現(xiàn)政社互動的簡約。社會參與是協(xié)作機(jī)制的一部分，政府之外的社會主體不應(yīng)該是社會發(fā)展的旁觀者，社會治理需要社會組織和居民的廣泛參與，社會化改革實(shí)現(xiàn)了政府與社會在社區(qū)服務(wù)和治理上的有效對接和相互補(bǔ)充。習(xí)近平指出，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。近幾年，地方在進(jìn)行基層改革的過程中涌現(xiàn)出“三社聯(lián)動”“N方聯(lián)動”“公益創(chuàng)投”等以推動治理重心向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉為突出特征的政社互動舉措。通過政府購買社會服務(wù)開拓社會空間，利用資金支持調(diào)動社會組織的積極性，在這類實(shí)踐活動中，社會組織的活力得到釋放，專業(yè)性得到最大程度的發(fā)揮，有利于促進(jìn)服務(wù)的規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化。與此同時，探索社區(qū)居民通過社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的路徑和制度機(jī)制，形成深化社區(qū)居民自治的方法和途徑，積極引導(dǎo)居民群眾參與基層事務(wù)，在社區(qū)建設(shè)中群策群力、集思廣益，提升居民對社區(qū)的認(rèn)可度和歸屬感。街道機(jī)構(gòu)改革的社會化特征突出政社互動的簡約，使社會組織和居民成為社區(qū)治理的參與主體，從過去的被動接受轉(zhuǎn)向主動作為，從參與行為的無序性轉(zhuǎn)為計(jì)劃性，實(shí)現(xiàn)深度參與，共同受益。

結(jié) 論

面對街道內(nèi)部存在的職能錯位缺位和外部政社關(guān)系中暴露出的基層治理“內(nèi)卷化”等基層棘手問題，以整體性治理機(jī)制和協(xié)作機(jī)制為核心的簡約治理為街道機(jī)構(gòu)改革提供了一個重要指導(dǎo)原則。整體性治理主要厘清了街道體制內(nèi)部的職能分工和權(quán)力關(guān)系，特別是綜合性機(jī)構(gòu)的設(shè)置避免了在跨部門、跨層級行政活動中出現(xiàn)的協(xié)調(diào)不暢、資源分散的問題。協(xié)作機(jī)制則確保了國家和社會良性的互動方式，國家和社會的相互賦權(quán)降低了行政運(yùn)作成本，社會組織優(yōu)勢的發(fā)揮為政府服務(wù)供給提供了支持。各地的改革實(shí)踐充分證明，低成本的運(yùn)作機(jī)制和精簡化的機(jī)構(gòu)設(shè)置是未來街道改革的一個重要方向。簡約治理就是要依靠協(xié)作中持續(xù)的相互賦權(quán)增能和整體性治理中對傳統(tǒng)科層制壁壘的突破形成高效的治理成果，推動基層政權(quán)的建設(shè)。具體措施就是通過機(jī)構(gòu)設(shè)置的綜合化、管理層級的扁平化、區(qū)域劃分的網(wǎng)格化、信息交換的智能化以及政社間的深度互動或加強(qiáng)街道統(tǒng)籌或整合社會力量，從而鞏固街道在基層治理中的樞紐作用，形成基層合力彌補(bǔ)棘手治理缺陷，最終實(shí)現(xiàn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

注釋：

①參見《上海市街道辦事處條例》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n2440/n3334/u1ai135344.html，2018年8月12日。

②參見《讓基層改革創(chuàng)新的步子更加鏗鏘有力——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議重要講話》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-10/13/c_128314536.htm，2015年10月13日。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： From traditional society to modern society，simple governance has always been the goal of good governance in Chinas grassroots governance.Entering a new era， with the shift of the focus on social governance，facing the thorny issues of long-standing bargaining involution， and the complexity of grassroots society， building a simple and efficient grassroots management system has become the main goal of grassroots institutional reform since the new era.It is an inherent requirement of simple governance to construct a benign interaction between the state and society through a cooperative mechanism and to rationalize the internal relationship of the street system with a holistic approach.In the process of street institutional reform， Shanghai and Nanjing have realized the simplification of complex problems by strengthening the management of street territories， optimizing the coordination of institutions， purchasing services from social forces， and streamlining the simple procedures of handling procedures.Through comprehensive analysis of reform practice and innovation， flattening， gridding， intelligence， and socialization will become the path choice for the next step of street organization reform.

Key words： Simple Governance，Street，Institutional Reform，Collaborate，Holistic Governance