“末位表態(tài)制”的異化及其矯治策略

摘 要：“末位表態(tài)制”是民主集中制的重要實踐形式，其制度設(shè)計初衷在于使班子成員享有充分發(fā)言的機會和參與決策的空間，體現(xiàn)民主集中，實現(xiàn)科學決策，促進團結(jié)和諧。但因為運行過程中出現(xiàn)了會前定調(diào)、暗度陳倉、集體失語、觀點相持、串通一氣等種種異化表現(xiàn)，使單位決策效能降低、政治生態(tài)破壞、干部成長受妨、事業(yè)發(fā)展受損。矯治“末位表態(tài)制”異化現(xiàn)象，需要培養(yǎng)民主素養(yǎng)，營造民主氛圍;優(yōu)化政治生態(tài)，強化擔當作為;完善運行程序，扎緊制度籠子;實施精準問責，保障制度落實。

關(guān)鍵詞：末位表態(tài)制;異化;矯治

中圖分類號：D262.11 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2019）06-0029-05

2018年底的中央政治局民主生活會上，習近平總書記特別強調(diào)：“民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標志。”[1]作為民主集中制的重要實踐形式，近年來“末位表態(tài)制”廣泛運用于各級領(lǐng)導班子決策研究尤其是“三重一大”決策研究中。所謂“末位表態(tài)制”，即在領(lǐng)導班子會議決策時，“一把手”先不對議題作引導性的“我先講兩句”，而是在其他班子成員充分發(fā)表意見進行民主討論后，最后陳述自己的意見，并集中班子成員意見形成議案進行表決，從而堵住“一把手”先聲奪人定調(diào)子的漏洞。但由于制度框架設(shè)計較粗放、干部民主素養(yǎng)不平衡、單位政治生態(tài)多樣性等原因，“末位表態(tài)制”在運行過程中日漸出現(xiàn)形形色色的背離制度設(shè)計初衷的異化，須高度重視并予以解決。

一、“末位表態(tài)制”異化的表現(xiàn)

“末位表態(tài)制”的制度設(shè)計初衷在于讓班子成員享有充分發(fā)言的機會和參與決策的空間，從而避免“一言堂”“家長制”，體現(xiàn)民主集中，實現(xiàn)科學決策，促進團結(jié)和諧，但各種異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，使制度的有效性受到一定的沖擊。

1.會前定調(diào)“打招呼”。“末位表態(tài)制”的實施客觀上對“一把手”進行了“限權(quán)”和“分權(quán)”。在這種情境下，“一把手”的真實態(tài)度就成為“末位表態(tài)制”能否高質(zhì)量落實的先決條件。如果“一把手”能夠理性的認識到這種“限權(quán)”和“分權(quán)”是為了更好地發(fā)揮領(lǐng)導班子集體智慧從而提高決策科學化水平，是為了督促“一把手”更好地行使組織賦予的權(quán)力避免“有權(quán)任性”的廉政風險，從而真正地認可和擁護這一制度，那么制度的執(zhí)行就具有了良好的土壤;如果“一把手”片面地認為這種制度設(shè)計是針對自己的權(quán)力進行限制，是對自己權(quán)威的損害，從而對制度“不響應”或消極應對，那么制度難免落入“虛置”境地——“一把手”可以在會前“打招呼”，把自己的“意思”透漏給班子成員，再通過形式規(guī)范的會議程序，將個人意志轉(zhuǎn)變成集體決策，從而將“末位表態(tài)”變成了“會前表態(tài)”。

2.暗度陳倉“打游擊”。在現(xiàn)行體制中，“一把手”常常具有突破界限和程序的能力。[2]因此，為了規(guī)避“末位表態(tài)制”可能帶來的不能完全按照自己的意愿進行決策的“風險”，有的“一把手”就會通過各種手段，如借口議題不屬于上會范圍、時間緊急來不及組織會議等，將自己“關(guān)心”的議題排除在班子會議決策之外，而代之以協(xié)調(diào)會、推進會、征求意見會等形式，“明修棧道，暗度陳倉”實現(xiàn)自己的意圖。同時，在分權(quán)模式下，部分分管領(lǐng)導成為分管領(lǐng)域事實上的“一把手”，如果萌生出視分管領(lǐng)域為“自留地”的念頭和擴展自己權(quán)力邊界的欲望，也難免會做出類似的動作以維護自己的利益或樹立自己的權(quán)威。如此一來，領(lǐng)導之間各懷心事，什么議題該上會什么議題不該上會失去標準，會議研究的議題范圍就像“打游擊”一般變來變?nèi)]有章法，使重要事項集體決策有名無實。

3.集體失語“打醬油”。按照“末位表態(tài)制”的制度設(shè)計，領(lǐng)導班子召開會議進行決策研究時，一般先由議題所屬的分管領(lǐng)導介紹事由并提出意見建議，然后其他班子成員積極建言獻策發(fā)表意見，再由“一把手”發(fā)表自己意見并綜合大家意見形成議案進行表決。在實際操作中，由于每個領(lǐng)導都有自己的分管領(lǐng)域，大家會傾向于不就別人分管范圍內(nèi)的工作提不同意見，而是以事不關(guān)己明哲保身的態(tài)度，對分管領(lǐng)導的意見順水推舟簡單附和，既避免了被理解為與分管領(lǐng)導“過不去”，又落個“互相理解”的順水人情;或者因為不清楚“一把手”的態(tài)度或意圖，不愿意輕易發(fā)表自己的意見，以避免和“一把手”的意見相左，導致中間的討論環(huán)節(jié)變成各位班子成員按照排名順序由后往前依次發(fā)表一些無關(guān)痛癢、沒有價值的意見，形同“和尚撞鐘”，使期望中的“觀點交鋒”變成了“打醬油”。

4.觀點相持“打擂臺”。在工作實踐中，一些工作項目雖然有明確的分管歸屬，但同時又和其他領(lǐng)導分管的工作存在千絲萬縷的聯(lián)系，針對該項工作出臺的決策難免會對其他工作帶來各種影響，如導致其他工作被動“聯(lián)動”進行配合、打破既定利益平衡產(chǎn)生利益失序等。此時，由于不同領(lǐng)導考慮問題的出發(fā)點不同、利益訴求不同、對決策必要性的認識不同等，在討論研究中就會出現(xiàn)與集體失語恰恰相反的境況——兩人甚至雙方現(xiàn)場打起擂臺，各持各的觀點，各講各的道理，相持不下，互不妥協(xié)。辯證地看，這種觀點相持有它積極的一面，可以倒逼形成更具科學性、各方都能接受的決策，但也埋下了使班子產(chǎn)生裂痕的隱患，擴大了議而不決、決而不行的分散主義風險。尤其是如果因此而引發(fā)或者深化、固化班子成員間“拉幫結(jié)伙”的現(xiàn)象，將對單位的政治生態(tài)帶來巨大的危害。

5.串通一氣“打掩護”。領(lǐng)導班子成員不是一個個相互獨立的個體，部分成員會因為各種復雜的利益關(guān)系或者現(xiàn)實需要結(jié)合在一起，彼此勾聯(lián)，同氣連枝，保持立場、行動一致，美其名曰“支持配合”，在議題討論中，一人拋出意見后，其他人紛紛響應，從不同的方向角度“打掩護”論證意見的正確性，形成意見科學、可行的會場氛圍，從而裹挾其他班子成員甚至“一把手”的意見，促成該意見“合規(guī)合理”地轉(zhuǎn)化為班子的決策。這種行為不僅會干擾集體決策，誘發(fā)決策誤判，削弱決策的科學性和組織的領(lǐng)導力，而且會導致“支持配合”的各方形成利益共同體，團體內(nèi)部互相投桃報李“抬轎子”，面對與自己團體不一致的意見則采取拒絕、孤立甚至打壓的態(tài)度，為了團體利益不惜損害集體利益，最終演變?yōu)閳F團伙伙、拉幫結(jié)派。

二、“末位表態(tài)制”異化的危害

“末位表態(tài)制”在實踐中產(chǎn)生的種種背離制度設(shè)計初衷的異化表現(xiàn)，在嚴重影響制度公信力的同時，也對決策效能、政治生態(tài)、干部成長、事業(yè)發(fā)展帶來巨大的危害。

1.降低決策效能。決策權(quán)是領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的核心權(quán)力，決策效能是衡量領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部能力水平的重要指標。[3]決策效能包含決策水平和決策效率兩個方面，即好的決策不僅要做到科學決策、民主決策和依法決策，還要及時快速地做出決策反應并高效率地指導決策落實。“末位表態(tài)制”的種種異化，毫無疑問都與提高決策效能背道而馳。一是降低決策水平。如“會前定調(diào)”的做法就沿襲了“一言堂”“家長制”的作風，與民主決策大相徑庭;而“集體失語”的情境，也無法實現(xiàn)集中集體智慧的目標，與科學決策相去甚遠。二是影響決策效率。決策會議中種種議而不決的行為會嚴重影響決策的效率，而根據(jù)“普希爾定律”，一個再正確的決策，如果做遲了也會是錯誤的，即再好的決策也經(jīng)不起拖延。三是形成路徑依賴。班子成員一旦習慣了這種異化的決策模式，即便它不是一種正常的、正確的模式，也會對這種路徑產(chǎn)生依賴，從而降低整個班子的決策效能。

2.破壞政治生態(tài)。“政治生態(tài)”即各類政治主體生存發(fā)展的環(huán)境和狀態(tài)。習近平總書記多次強調(diào)指出：“政治生態(tài)好，黨內(nèi)就會正氣充盈;政治生態(tài)不好，黨內(nèi)就會邪氣橫生?！盵4]政治生態(tài)同自然生態(tài)一樣，稍不注意就容易受到污染，而“末位表態(tài)制”的種種異化對政治生態(tài)的破壞力是驚人的。因為領(lǐng)導班子處于一個單位政治生態(tài)“生物鏈”最頂端，他們對權(quán)力的敬畏之心、對主要領(lǐng)導的“偶像光環(huán)”一旦被打破，就會形成“破窗效應”，繼而打開“潘多拉的盒子”，產(chǎn)生權(quán)力交易、圈子文化、團團伙伙、投機專營、表面文章、形象工程、劣幣驅(qū)逐良幣等一系列問題，使“明規(guī)矩”名存實亡，“潛規(guī)則”大行其道，政治生態(tài)從上到下逐漸被污染、破壞，甚至引發(fā)一個單位的塌方式腐敗。

3.妨害干部成長。好干部不會自然而然產(chǎn)生，成長為一個好干部，一靠自身努力，二靠組織培養(yǎng)。班子決策會議原本是組織培養(yǎng)、歷練干部的良好平臺——班子成員積極主動地對議題進行獨立思考，提出自己的見解和主張，可以鍛煉和提高干部分析、研判和決斷的能力;會議中良性的觀點碰撞可以起到“頭腦風暴”的效果，使班子成員互相學習、取長補短，在潛移默化中培養(yǎng)和改進戰(zhàn)略思維、全局觀念、決策藝術(shù)、工作技巧;班子成員之間民主議事、互相尊重、互相監(jiān)督、真誠關(guān)心的良好氛圍，可以激發(fā)和涵養(yǎng)干部忠誠、干凈、擔當、團結(jié)合作、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政治品格。但是在“末位表態(tài)制”異化的平臺上，這一切都是相反的——耽誤干部的能力提升，扭曲干部的政治品格，誘發(fā)干部的逆向淘汰，而且這種負面影響會從班子成員向他（她）所帶領(lǐng)和指導的分管領(lǐng)域的干部逐級遷移，從而妨害整個單位的干部和后備干部隊伍建設(shè)。

4.影響事業(yè)發(fā)展。領(lǐng)導班子肩負著統(tǒng)一思想、把握方向、總攬全局、協(xié)調(diào)各方、引領(lǐng)發(fā)展的重任，需要領(lǐng)導班子集體研究的問題都是對事業(yè)發(fā)展具有重要影響的方向性、全局性問題。而“末位表態(tài)制”異化的種種危害，最終都會由事業(yè)的發(fā)展來“買單”。事業(yè)發(fā)展的損失包括顯性損失和隱性損失。顯性損失是直觀可感的損失，如因為決策錯誤或時機延誤而造成的經(jīng)濟利益損失、發(fā)展機遇喪失、士氣人心散失等。隱形損失雖然不如顯性損失那么直觀，但其不良影響更為深遠，如干部為官處世的走向可能隨著“末位表態(tài)制”的異化而產(chǎn)生分化，有的因此而走上歧路，即使是潔身自好者也因為難有作為而淪為“白水清官”;再如凈化修復被污染被破壞的政治生態(tài)，重塑單位形象和聲譽，需要作出艱苦的努力、付出巨大的代價，甚至需要上級組織出手進行政治生態(tài)整頓和重構(gòu)。

三、“末位表態(tài)制”異化的矯治策略

對“末位表態(tài)制”的種種異化表現(xiàn)和巨大的危害，需要高度重視，著力從強化制度運行的保障性、強化制度本身的科學性、強化制度破壞的懲罰性等方面予以破解和矯治。

1.培養(yǎng)民主素養(yǎng)，營造民主氛圍。民主素養(yǎng)是民主作風的內(nèi)在依據(jù)，在貫徹執(zhí)行民主集中制中起到至關(guān)重要的基礎(chǔ)性、根本性、長遠性作用。2018年底的中央政治局民主生活會上，習近平總書記對各級領(lǐng)導干部明確提出要求：“要把民主素養(yǎng)作為一種領(lǐng)導能力來培養(yǎng)，作為一門領(lǐng)導藝術(shù)來掌握?！盵5]針對如何培養(yǎng)“民主素養(yǎng)”，習總書記指出，領(lǐng)導干部“要有平等待人、與人為善的真誠態(tài)度，有虛懷若谷、海納百川的寬闊胸襟，力爭把各方面的真實意見掌握全、掌握準，進行反復研究、反復比較、擇善而從。要善于正確集中，把不同意見統(tǒng)一起來，把各種分散意見中的真知灼見提煉概括出來，把符合事物發(fā)展規(guī)律、符合廣大人民群眾根本利益的正確意見集中起來，作出科學決策”[5]。各級領(lǐng)導干部應該遵照習總書記的要求，既要秉持平等待人、虛懷若谷的態(tài)度，愿意聽、聽得進方方面面的意見特別是不同意見，又要提高提煉概括、去偽存真的能力，將零散、碎片的分散意見中的真知灼見辯證歸納有機整合進入班子集體意見之中。尤其是“一把手”要正確理解民主與集中的辯證關(guān)系和深刻內(nèi)涵，既要講民主防止獨斷專行，又要善集中防止議而不決，其他班子成員要向“一把手”看齊，既要用好參與決策的權(quán)力敢于和善于表達自己的意見，又要堅持大局為重自覺摒棄小圈子的利益窠臼。如此，方能在班子內(nèi)部、在單位內(nèi)部形成敢講真話、愿講真話的良好氛圍，使“末位表態(tài)制”的異化行為失去生存空間，使領(lǐng)導班子集體合力充分發(fā)揮，使集體決策更趨民主、科學、法治。

2.優(yōu)化政治生態(tài)，強化擔當作為?！伴偕茨蟿t為橘，生于淮北則為枳?！憋L清氣正的政治生態(tài)具有強大的培育、塑造和矯正功能，對于矯治“末位表態(tài)制”異化意義重大。一要堅持以上率下。“夫欲影正者端其表，欲下廉者先之身”，毫無疑問，在現(xiàn)行體制下，上級官場對下級官場、上級官員對下級官員具有巨大甚至決定性的影響力，“一把手”更是關(guān)鍵少數(shù)中的關(guān)鍵。細究“末位表態(tài)制”異化的原因，“一把手”的越位或者缺位難辭其咎。因此，要特別注重選擇講規(guī)矩守紀律、敢擔當勇作為的“一把手”，發(fā)揮“頭雁效應”并承擔營造良好政治生態(tài)的第一責任。二要強化心理契約。心理契約理論認為，組織和成員之間除了正式的書面契約，還存在一系列為雙方所感知和承認、表現(xiàn)為心理情感需求的相互期望，并據(jù)此形成內(nèi)隱的責任和義務。[6]相對于法律、紀律等強制性規(guī)范，組織對領(lǐng)導干部“忠誠、干凈、擔當”等要求和領(lǐng)導干部由此而獲得的認可、激勵等回報，具有濃厚的心理契約的內(nèi)涵，雙方要努力兌現(xiàn)和正向強化這種心理契約，預防和規(guī)避心理契約違背，實現(xiàn)從心理契約向政治品德的升華。三要守住清廉底線。打鐵還需自身硬，領(lǐng)導干部只有清正廉潔，正派做人，公道辦事，不以私情廢公務，不拿原則做交易，才能在面對“末位表態(tài)制”異化時敢于堅持原則、進行斗爭，而不是被“催眠”、被“綁架”、被“圍獵”。四要加強能力培養(yǎng)。在加強干部思想教育、補足精神之鈣的同時，要針對干部的知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項開展精準培訓，幫助干部提高決策能力，掌握科學決策的“金剛鉆”。

3.完善運行程序，扎緊制度籠子。“末位表態(tài)制”出現(xiàn)種種背離制度設(shè)計初衷的異化，與制度框架設(shè)計較為粗放不無關(guān)系。因此，要找準癥結(jié)所在，對癥精準下藥，在遵循一般的決策會議要求的同時，細化“末位表態(tài)制”的運行程序，完善與“末位表態(tài)制”相關(guān)聯(lián)的支撐制度，從而進一步扎緊制度的籠子。一要明確適用范圍。要實施清單管理，既制定任何個人或者少數(shù)人無權(quán)擅自決定、必須提交領(lǐng)導班子會議集體研究決策并實施“末位表態(tài)制”的“正面”議題清單以提高剛性約束，也要針對工作實踐中違反組織原則“帶著議題打游擊”的問題制定實時更新的“負面”議題清單以儆效尤。二要規(guī)范會議記錄。要安排專人做現(xiàn)場會議記錄，會議記錄應完整詳細、原汁原味，對每位班子成員討論過程中的發(fā)言尤其是表述個人觀點或提出不同意見的發(fā)言，對“一把手”末位表態(tài)時的陳述，對每位班子成員就決策議案“同意”“不同意”“緩議”的明確表態(tài)，都要如實地記錄在案。原始會議記錄要和會后整理形成并經(jīng)參會人員簽名認可的會議紀要一起存檔。條件許可的可以對會議進行全程錄音錄像。三要健全配套機制。要健全決策咨詢機制和決策公開機制，領(lǐng)導班子會議研究和決定重大決策前，應充分聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者和利益相關(guān)各方的意見，進行風險評估和合法合規(guī)性審查，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出供會議討論的初步議案;形成決策后，除按規(guī)定需要保密的外，應及時公開決策內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督和審視，并暢通利益訴求表達通道，使決策為最廣大群眾認可和接受。另外，要完善干部輪崗制度，對班子成員的分管工作進行定期輪換，如此既可以全面培養(yǎng)干部不同工作領(lǐng)域的領(lǐng)導能力，又可以避免長期負責某項工作導致利益固化，還可以因為“將來可能成為自己分管的工作”而避免在決策研究時“事不關(guān)己”漠不關(guān)心。

4.實施精準問責，保障制度落實。制度的生命力在于落實。所謂“動員千遍，不如問責一次”，用好問責利器，實施精準問責，是保障制度落實的重要手段。在一段時期內(nèi)，因“集體決策—集體負責—無人負責”的怪圈，“集體決策”成為了違規(guī)決策、盲目決策、“亂決策”的“遮羞布”“擋箭牌”“護身符”，對其問責成為事實上的“盲區(qū)”，導致“末位表態(tài)制”異化的種種后果沒有具體的人承擔，“異化成本”低至可以忽略不計。因此，必須打破“法不責眾”的定式思維，按照“失責必問，問責必嚴”的原則旗幟鮮明地對借“集體決策”搞“集體違規(guī)”“集體腐敗”的行為進行“集體問責”，變“無人負責”為“人人負責”。集體問責要健全責任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，按照“權(quán)責對等”的原則進行責任劃分，主要責任必須落實到“一把手”的頭上，其他班子成員根據(jù)參與決策的職責和決策過程中的“現(xiàn)實表現(xiàn)”（此時會議記錄等可追溯的原始檔案就變得非常重要）承擔相應的責任，決不允許搞責任攤派或找“替罪羊”，如此則既可以實現(xiàn)精準問責，又可以避免誤傷“李云龍”式的干部;要嚴格實行終身問責，對失職失責性質(zhì)惡劣、后果嚴重的，不論其是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都要嚴肅問責，如此才能顯著提高“異化成本”，形成心理震懾，使每一位班子成員都對“集體決策”心存敬畏，自覺摒棄“團團伙伙”“利益均沾”“明哲保身”“見風使舵”“甩手掌柜”等種種異化行為。令人欣喜的是，《中國共產(chǎn)黨問責條例》對領(lǐng)導班子進行集體問責和對領(lǐng)導干部進行終身問責的的制度設(shè)計已經(jīng)完善，使問責利劍的威力更加凸顯，通過精準問責推進制度落實的成效顯著增強。

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[6] 孟慶東.高職院?！氨就两淌诶Ь场逼平馓骄縖J].教育與職業(yè)，2019（10）：73-76.

責任編校 ? ?王學青

Abstract： As an important practical application of democratic centralism， “the end-position attitude” mechanism has been designed for organization members to enjoy sufficient opportunities to air their opinions and enough room to take part in policy-making procedure， a demonstration of democratic centralism， a realization of scientific decision-making， and a facilitation of union and harmony. However， due to a series of manifestations of abnormality， such as pre-conference tone setting， realization of ill intention under disguise， collective loss of discourse， stalemate of different opinions， collusion， etc.， unit efficiency of decision-making is lowered， political ecology is damaged， growth of cadres is interfered with， and intended development is compromised. Correction of such abnormality requires nurturing democratic quality， and forging a democratic atmosphere; it requires optimization of political ecology and strengthening responsibility awareness; it requires the perfection of operation procedures with a secured power cage; it requires a precise accountability mechanism to guarantee the implementation of policies.

Keywords： end-position attitude; abnormality; correction