探究行政訴訟中行政機關(guān)如何履行舉證責任

摘 ?要 就行政訴訟來看，行政機關(guān)在這一環(huán)節(jié)中處于被告地位，其具體行政行為是否合法，則需要通過舉證來證明，這就要求行政機關(guān)對舉證責任進行履行。本文就舉證責任進行簡要介紹，指出行政機關(guān)在行政訴訟中承擔主要舉證責任的立法緣由，進一步對行政訴訟中行政機關(guān)如何履行舉證責任來進行探究，旨在確保行政機關(guān)舉證責任履行的科學(xué)性和有效性。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 行政機關(guān) 舉證責任

作者簡介：顧陳希，江蘇江民律師事務(wù)所。

中圖分類號：D925 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻標識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.162

通過研究庭審中行政機關(guān)應(yīng)訴流程可以發(fā)現(xiàn)，由于行政機關(guān)對于舉證責任的履行缺乏一個正確的認知，并未全面了解庭審規(guī)則，對于案件性質(zhì)也缺乏一個正確的把握，有關(guān)舉證責任的認知不足，這就導(dǎo)致行政訴訟過程中案件敗訴的風險較大。在此種情況下，對行政訴訟中行政機關(guān)舉證責任的履行進行探究，具有一定現(xiàn)實意義。

一、舉證責任

所謂舉證責任，就是指在行政訴訟過程中，被訴的行政機關(guān)的訴訟主張需要依靠證據(jù)材料來支持，以對原行政行為的合法性和適當性進行證明，而行政機關(guān)的義務(wù)在于，對證據(jù)材料進行提交，這就能夠法院案件審理提供依據(jù)，確保事實查明得以順利進行。訴訟主體權(quán)利義務(wù)往往會受到舉證責任劃分情況的影響，若舉證責任履行不到位，勢必會對案件結(jié)果產(chǎn)生直接的影響，因此舉證責任的履行至關(guān)重要。

舉證責任主要包含兩個方面，第一方面是推進責任，第二方面是說服責任，就舉證責任的本質(zhì)來看，其主要體現(xiàn)在第二方面。在行政訴訟過程中，若當事人能夠完成推進責任，但無法完成說服責任，則必須要對敗訴的后果進行承擔，這是英美法系關(guān)于舉證責任的觀點。在大陸法系，則研究人員認為，舉證責任主要體現(xiàn)在行為意義方面和結(jié)果意義方面，行為意義上的舉證責任是指對證據(jù)材料進行提供，而結(jié)果意義上的責任則是指舉證責任主體對于證據(jù)材料提供方面的責任無法承擔或者無法充分承擔，此種情況下需要對訴訟后果進行承擔，并且這種后果在性質(zhì)上是不利的。無論是將舉證責任劃分為推進與說服責任，還是將其劃分為行為意義和結(jié)果意義兩方面，彼此之間都存在著密切聯(lián)系，但對比說服責任與結(jié)果意義上的舉證責任來看，前者是強調(diào)訴訟一方當事人所承擔的證明責任目的在于，通過提出全部事實來令法官信服，而后者則強調(diào)的時無法舉證的情況下需要承擔一定法律后果。就行政機關(guān)在行政訴訟中舉證范圍來看，在提供證據(jù)責任方面，對于負擔行政行為，應(yīng)當就原告需要承擔行政責任的相關(guān)材料進行提供，包括事實材料和法律依據(jù)等，而對于授益行為來說，則需要將原告獲益條件缺乏的相關(guān)證據(jù)進行提供，同樣包括事實材料和法律依據(jù)。若對行政行為不作為進行起訴，則由行政機關(guān)就依職權(quán)主動履行法定職責條件欠缺的證明材料進行提供，或者提供原告未提出申請的事實。

二、行政機關(guān)在行政訴訟中承擔主要舉證責任的立法緣由

在行政訴訟過程中，行政訴訟證明對象普遍關(guān)注被訴行政行為是否合法，基于此來開展整個行政訴訟。對于被訴行政行為的合法性進行審查，需要發(fā)揮法院的主體作用，并且這也是行政訴訟過程中的一項重要內(nèi)容。從原告角度來說，其希望自身合法權(quán)益得到保護，證明被訴行政行為屬于違法。而對于被告行政機關(guān)來說，其希望通過證據(jù)來證明原行政行為合法，使法院維持該行為。被訴行政機關(guān)行政行為的合法性往往會受到雙方爭議，法律并未對雙方舉證責任做出規(guī)定，就《行政訴訟法》來看，被告行政機關(guān)承擔舉證責任，以此來對其具體行政行為進行證明。立法規(guī)定的緣由主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）符合行政訴訟目的要求

對于行政訴訟來說，對行政機關(guān)行政職權(quán)行駛的依法性進行監(jiān)督，以便對各方合法權(quán)益進行保護，保護對象包括公民、法人以及其他組織等。從側(cè)重點來看，行政訴訟致力于監(jiān)督行政機關(guān)職權(quán)，并側(cè)重于救濟行政相對人的權(quán)利。行政訴訟的結(jié)果往往會受到舉證責任分配的實際影響，并且這種影響具有直接性的特征，因此在分配舉證責任的過程中，需要高度重視原告的利益，并以此為出發(fā)點，令被告也就是行政機關(guān)承擔舉證責任，確保與被訴行政行為相對應(yīng)，這就能夠與行政訴訟目的要求相符合。

（二）遵循行政行為違法推定原則

縱觀行政領(lǐng)域可以發(fā)現(xiàn)，行政行為具有較強的公定力，在未經(jīng)法定否定的情況下，都推定行政行為為合法，尊重并執(zhí)行行政行為，這就是公定力的主要表現(xiàn)。但若在行政訴訟過程中行政行為被訴，需將其推定為違法，這是違法推定原則的一項重要內(nèi)容。從性質(zhì)上來看，公定力屬于法律效力，是被推定的，但這并不表示所作出的行政行為就具備合法性和有效性，此種情況下，行政救濟得以提出。行政救濟的基礎(chǔ)條件就在于公定力，以公定力存在為支持，當不存在公定力時，行政相對人不會受到行政行為的約束和威懾，也就不存在行政訴訟，行政行為也不會被推定為違法，這就表明，行政行為公定力若被否定，實際上就相當于違法推定原則自身被否定。而通過行政救濟的設(shè)立，能夠在公定力的支持下，對違法推定原則的存在加以確定，進而確定行政機關(guān)在承擔舉證責任方面具有一定科學(xué)性，是合理合法的。

（三）符合依法行政原則要求

作為行政法的基本原則，依法行政原則對于行政機關(guān)行政職權(quán)的行使在法律層面做出明確規(guī)定，也就是說，行政機關(guān)必須要嚴格依照法律規(guī)定來對行政職權(quán)進行行使，確保與法律要求保持一致，堅決不可出現(xiàn)抵觸情況。行政行為的做出，必須要與實體法相一致，并且要滿足程序法相關(guān)要求，保證行政機關(guān)行政行為的規(guī)范性，嚴格依照法定程序開展行政行為。在這一方面，以先取證、后裁決作為行政行為的基本原則，其符合于法定程序，在裁決行政行為之前，需要由行政機關(guān)對證據(jù)進行收集，以便于法院結(jié)合事實和法律對行政機關(guān)行政行為的合法性進行裁決，要保證裁決以證據(jù)為支持，堅決不可在無證據(jù)或者證據(jù)不足的情況下進行裁決甚至做出行政行為。因此在行政訴訟過程中，行政機關(guān)需要承擔舉證責任，通過證據(jù)材料來對所實施的原行政行為合法性進行證明，確保行政行為在法律方面具備依據(jù)，在事實方面存在有根有據(jù)。

（四）行政機關(guān)舉證能力較強

對于行政機關(guān)來說，在行政訴訟中其處于被告位置，在行政程序中則行政機關(guān)相對主動，在證據(jù)掌握方面占據(jù)一定優(yōu)勢，因而所具備的舉證能力較強。一般情況下，行政法律關(guān)系的設(shè)立、變更與終止與行政機關(guān)單方面意思表示存在一定關(guān)系，當行政機關(guān)專業(yè)知識水平較高且技術(shù)條件優(yōu)良的情況下，能夠確保其自身具有較強的舉證能力，并且在這一方面占據(jù)一定優(yōu)勢。與行政機關(guān)相比，在行政程序中行政相對人的地位相對被動，證據(jù)收集難度較大，甚至存在無法收集證據(jù)或者所收集證據(jù)無法保全的情況。因此行政機關(guān)在舉證方面相對容易，法律規(guī)定被訴行政行為舉證責任由行政機關(guān)來承擔，能夠滿足公平性與合理性要求。

三、行政訴訟中行政機關(guān)舉證責任的履行規(guī)則

2018年10月12日，原告劉某將信息公開申請書通過郵寄方式提交至市國土資源局，申請書稱其于上年9月份舉報了政府東側(cè)商品房項目違法行為，該局回復(fù)，舉報反映情況不存在，特申請公開相關(guān)信息資料，包括前述舉報中現(xiàn)場調(diào)查及詢問筆錄、被調(diào)查對象所提供證據(jù)、不予立案信息資料等。10月14日，劉某的信息公開申請被受理，10月26日，市國土資源局就調(diào)查情況做出回復(fù)，并在3日內(nèi)將前述回復(fù)郵寄給原告劉某。劉某對于市國土資源局的信息公開回復(fù)不服，向省國土資源廳申請行政復(fù)議，省廳就此做出決定書，對市國土資源局的原行政行為進行維持，并將回復(fù)寄送給原告。原告不服，最終向法院提起行政訴訟。庭審之前，市國土資源局在法院限定的期限內(nèi)提供文件3份，對案件涉及地塊批地、征地及供地程序合法性進行證明，并在庭審舉證期間提交郵寄單、復(fù)議決定書等復(fù)印件，以次作為證據(jù)。但法院審理過程中認為，市國土資源局作為被告，其在法定期限內(nèi)所提交的材料并不能夠作為有效證據(jù)，與案件審理信息公開糾紛不存在關(guān)系，所提交的郵寄單等復(fù)印件已經(jīng)超出法定舉證期限，并且為滿足庭審需求需要在開庭前提交原件，而市國土資源局所提交的復(fù)印件不能作為證據(jù)使用，無法保證證據(jù)真實性，因而法院不予以采納。因此，法院極有可能認定被告未能在法定期限內(nèi)提交依據(jù)來對原行政行為的合法性和適宜性進行證明，進而判定其敗訴?；谶@一案例出發(fā)，本文對行政訴訟中行政機關(guān)舉證責任履行的規(guī)則進行探討。

（一）證明自己原行政行為合法適當

《行政訴訟法》中明確規(guī)定，被告在履行舉證責任的過程中，需要提供規(guī)范性文件，能夠作為行政行為的證據(jù)和依據(jù)，無正當理由的情況下證據(jù)提供超出規(guī)定期限，則被視為沒有響應(yīng)證據(jù)。這就表明，在行政訴訟過程中，應(yīng)訴行政機關(guān)承擔行政行為合法性的證明責任，在整個訴訟過程中，行政機關(guān)論證活動的開展，需要堅持以證明自身行政行為合法性為核心。

（二）在法定期限內(nèi)提交證據(jù)材料

依據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，在法院立案起5日之內(nèi)，需要向被告發(fā)送起訴狀副本，被告收到之日起15日內(nèi)，需要提交證據(jù)及規(guī)范性文件，以此來對行政行為的合法性進行證明，并提出答辯狀。行政機關(guān)作為被告，要規(guī)范履行舉證責任，對舉證期限相關(guān)規(guī)定進行嚴格遵守，在規(guī)定期限內(nèi)提交有效證據(jù)，為原行政行為做出證明，若違法《行政訴訟法》中相關(guān)規(guī)定，則法院不會采納行政機關(guān)所提交證據(jù)。

（三）庭前提交證據(jù)材料原件以便于庭審查證

《行政訴訟法》中對于證據(jù)種類做出了明確規(guī)定，要求所提交證據(jù)井法庭審查確認屬實之后，方可將其作為案件事實認定的依據(jù)。在行政訴訟過程中，行政機關(guān)在參與庭審時需要攜帶好證據(jù)原件，并與庭審前所提交證據(jù)復(fù)印件相互印證，以確保應(yīng)訴過程順利進行。從本質(zhì)上來說，只有通過質(zhì)證才能夠確定復(fù)印件的效力，若在庭審過程中發(fā)現(xiàn)所提交證據(jù)材料的復(fù)印件與元件無法印證，則不會被法庭所采納，不能夠作為有效的證據(jù)材料。

通過以上分析可知，行政訴訟過程中，行政機關(guān)若想要對原行政行為進行有效證明，就必須要規(guī)范履行舉證責任，在法定期限內(nèi)對證據(jù)材料進行提交，并攜帶證據(jù)材料原件以便于庭審查證，以確保能夠為原行政行為的合法性和適當性做出證明。通過舉證責任的規(guī)范化履行來維護行政機關(guān)在行政訴訟中的合法權(quán)益。

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