行政主體的演進(jìn)：從統(tǒng)治到治理

摘 要 從統(tǒng)治到治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。我國(guó)正在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這便要求行政法學(xué)應(yīng)該隨之發(fā)生系統(tǒng)性的調(diào)整，其中“行政主體”如何適應(yīng)治理理論的要求成為行政法學(xué)研究的首要問(wèn)題，為此從治理的視角對(duì)行政主體的概念及其范圍、特征進(jìn)行初步探討。

關(guān)鍵詞 行政主體 治理 行政法學(xué)

作者簡(jiǎn)介：陳朝東，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事行政管理研究。

中圖分類號(hào)：D920.0 ???????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.122

一、前言

人類社會(huì)發(fā)展從個(gè)體走向集體，伴隨社會(huì)分工，集體中分化出不同類型的“組織”，其中對(duì)集體起到統(tǒng)治與引領(lǐng)作用的組織逐漸成為權(quán)力中心，在不同時(shí)期對(duì)集體中的個(gè)體發(fā)揮著不同性質(zhì)的作用。當(dāng)今世界各國(guó)政治發(fā)展正在經(jīng)歷著從少數(shù)人的統(tǒng)治走向社會(huì)廣泛參與的治理，這是人類政治發(fā)展的趨勢(shì)，體現(xiàn)了“權(quán)力從人民中來(lái)，到人民中去”的客觀規(guī)律。21世紀(jì)，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”作為世界主要國(guó)家政治變革的主題 ，深刻轉(zhuǎn)變著政府與人民的關(guān)系，深刻改變著社會(huì)組織、集體與個(gè)體的關(guān)系，深刻體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想。中國(guó)也正在治理道路上積極探索與實(shí)踐，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” ，黨的十九大報(bào)告中也提到“治理”44次，包括國(guó)家治理、社會(huì)治理、全球治理、鄉(xiāng)村治理、政府治理、社區(qū)治理、生態(tài)環(huán)境治理、基層治理等，并明確指出了“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式” ?！爸卫怼币呀?jīng)成為我國(guó)政治變革的重要工具，已經(jīng)深入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。國(guó)家治理體系主要由治理主體、治理機(jī)制、治理效果三要素組成。 其中，“治理主體”與行政主體具有天然聯(lián)系，一般而言“行政主體只能是組織，而不是個(gè)人”。行政主體多數(shù)情況下是指行使權(quán)力的具體組織或個(gè)人，即行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，或法律法規(guī)授權(quán)其或接受委托實(shí)施公共行政管理活動(dòng)的組織及人員。 然而，治理理論的權(quán)威格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，政府并非國(guó)家唯一的權(quán)力中心，非政府組織也具有成為權(quán)力中心的可能性，關(guān)鍵在于其行使的權(quán)力得到公眾認(rèn)可，這與組織機(jī)構(gòu)的公私屬性無(wú)關(guān)。所以，除政府以外，社會(huì)公共機(jī)構(gòu)及其行為者都可以成為治理主體。 可見，正如讓-彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）認(rèn)為，治理與統(tǒng)治的概念從源頭上便有差異，應(yīng)予以區(qū)別。 從統(tǒng)治到治理，其發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威的主體已經(jīng)發(fā)生著變化，傳統(tǒng)意義下的行政主體已經(jīng)越發(fā)不能體現(xiàn)治理視閾下的需要，對(duì)其進(jìn)行研究顯得尤為必要且迫在眉睫，對(duì)建構(gòu)國(guó)家治理體系，認(rèn)識(shí)與發(fā)展國(guó)家治理能力具有基礎(chǔ)性作用。本文主要從統(tǒng)治到治理的視閾下，行政主體的界定、范圍及其特征三個(gè)方面初步探討。

二、 “主體”的概念演進(jìn)

（一）哲學(xué)上的“主體”

“主體”屬于哲學(xué)概念，是指具有主觀精神特征的自然人。主體所表現(xiàn)的首要特征是具有自由意志，能實(shí)現(xiàn)自我表達(dá)。關(guān)于“人的主體性”是人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的重要主題，這關(guān)乎著人的自我認(rèn)識(shí)與定位，決定著國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系。當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家都肯定人的主體性，如我國(guó)非常明確的“人民當(dāng)家做主”。人的主體性體現(xiàn)了個(gè)體的獨(dú)立性，具有自我意識(shí)、獨(dú)立人格等;人的主體性還體現(xiàn)于個(gè)體的差異性，即個(gè)體特殊性，每一個(gè)個(gè)體都是獨(dú)立的具有差異的個(gè)體，換言之，每個(gè)個(gè)體都是具有獨(dú)立思考和行為的個(gè)體;同時(shí)，“獨(dú)立性”“差異性”延伸出了人與人的關(guān)系是“自由”，個(gè)體的獨(dú)立性與差異性決定了每個(gè)個(gè)體的主體性，換言之決定了個(gè)體存在的意義與價(jià)值。 因此，人的主體性要求對(duì)個(gè)體價(jià)值予以充分尊重，每個(gè)人都有其存在的價(jià)值與作用，這是社會(huì)價(jià)值構(gòu)成的基本單元;人的主體性要求對(duì)個(gè)人獨(dú)立人格和自由意志予以認(rèn)可，認(rèn)可每個(gè)個(gè)體都是獨(dú)立的，不屬于或被屬于另外的個(gè)體，每個(gè)個(gè)體都具有表達(dá)自己思想或行為的權(quán)力;人的主體性要求社會(huì)發(fā)展應(yīng)以不斷擴(kuò)充人的自由空間為目的，每個(gè)個(gè)體只有其在思想與行為等表現(xiàn)形式下才能體現(xiàn)其獨(dú)立與自由，社會(huì)發(fā)展便是要為人的主體性發(fā)展提供時(shí)間上、空間上的可能性。

（二）法律上的“主體”

法律上的主體概念首先體現(xiàn)在民法領(lǐng)域（即民事主體）。在古羅馬時(shí)期，法律上出現(xiàn)了兩種法律并存（即市民法與萬(wàn)民法），但是并非所有人都具有民事權(quán)利，而只有羅馬市民才屬于完全的民事權(quán)利主體。18世紀(jì)以后，民事主體逐步擴(kuò)展到法人。 正如萊昂·狄驥（L閛n Duguit）所言：“法律主體的意義一般是指可以成為主觀權(quán)利執(zhí)掌者的分子。”“法律”與“權(quán)利”緊密聯(lián)系，“法律主體”與“權(quán)利主體”也是密不可分。17、18世紀(jì)，法理上認(rèn)為權(quán)利根源于自由意志，權(quán)利主體便應(yīng)來(lái)自于具有自由意志的個(gè)體;自由意志是享有權(quán)利的基礎(chǔ)，一個(gè)不具有自由意志的個(gè)體是不能享有權(quán)利;由此，“權(quán)利”為“法律”與“自由意志”之間的關(guān)系搭建起了橋梁，法律主體應(yīng)該以自由意志為基礎(chǔ)。所以，法律成為法律主體自由意志的集合，也成為影響法律主體表達(dá)其自由意志的工具。所以，近代法學(xué)認(rèn)為，“人的權(quán)利的存在是對(duì)人的尊重，源自于對(duì)人的自由意志的尊重” ，法律不是為了約束人的自由，而應(yīng)該保護(hù)每個(gè)人的自由，并創(chuàng)造更大的、更多的自由，因此每個(gè)人都具有自由權(quán)，法律應(yīng)該尊重人的自由權(quán)，并由此建構(gòu)出復(fù)雜的社會(huì)權(quán)利體系。所以，法律的進(jìn)步空間便是在擴(kuò)充人的自由空間。

（三）政治上的“主體”

政治上的主體概念是以哲學(xué)上的主體概念為本質(zhì)，由法律上的主體概念為基礎(chǔ)，其首先表現(xiàn)為個(gè)人在政治上的獨(dú)立地位予以肯定，追求政治權(quán)利與政治自由。進(jìn)而，使得“國(guó)民主權(quán)”受到現(xiàn)代民主國(guó)家的承認(rèn)，民主國(guó)家得以建立與發(fā)展。民主國(guó)家尊重個(gè)體的政治主體地位，尊重個(gè)體在法律允許的范圍內(nèi)享有并行使各項(xiàng)政治權(quán)利，尊重個(gè)體追求政治自由、實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)、達(dá)成政治目的?！皣?guó)民主權(quán)”是將人在政治上的主體性置于中心，讓個(gè)人的政治主體性、法律主體性與哲學(xué)主體性統(tǒng)一起來(lái)，讓人民意志與國(guó)家意志統(tǒng)一起來(lái)。政治主體只有通過(guò)行使政治權(quán)利才能實(shí)現(xiàn)其所需的價(jià)值，所以，國(guó)家發(fā)展與政治主體性的實(shí)現(xiàn)程度密切聯(lián)系，個(gè)體的自由意志是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的基礎(chǔ)，國(guó)家意志是個(gè)體的自由意志的價(jià)值取向，其中，個(gè)體作為自然人的自由意志應(yīng)體現(xiàn)法律主體性的要求。

（四）行政上的“主體”

“主體”的概念逐步從政治領(lǐng)域滲入到行政領(lǐng)域（即行政主體）。行政主體作為行政法律制度的重要范疇，無(wú)論在大陸法系的法國(guó)、德國(guó)，或在普通法系的英國(guó)、美國(guó)，都采用了行政主體制度，他們認(rèn)為行政主體是行政組織的法理基礎(chǔ)，是一種法律技術(shù)，使行政活動(dòng)具有統(tǒng)一性、連續(xù)性。 20世紀(jì)80年代末，國(guó)外行政主體理論傳入我國(guó)，最早出現(xiàn)于《行政法學(xué)原理》《中國(guó)行政法學(xué)》 ，主要基于行政法學(xué)界研究行政組織變化及行政訴訟實(shí)踐的需要。 90年代中期，大多數(shù)行政法學(xué)教材都介紹了“行政主體”相關(guān)內(nèi)容，逐步形成獨(dú)特的行政主體理論，相關(guān)研究也已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。

伴隨20世紀(jì)90年代“治理”在西方社會(huì)科學(xué)的盛行，我國(guó)也逐步引入治理理論并流行于社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域。改革開放40年來(lái)，治理理論逐步滲透到我國(guó)行政管理各方面，使得我國(guó)從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從管制到服務(wù)。治理與統(tǒng)治有共性和差異，二者“主體”的差異集中表現(xiàn)在統(tǒng)治主體只能是政府權(quán)力機(jī)關(guān)，而治理主體可以是政府組織、非政府組織，或政府與民間聯(lián)合形成的組織。 因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，傳統(tǒng)視域下的行政主體應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，尤其是從法理角度進(jìn)行基礎(chǔ)性、根本性調(diào)整。這便要求行政法學(xué)與行政管理的學(xué)科銜接，尤其是治理科學(xué)的發(fā)展，全面深入可持續(xù)的進(jìn)行系統(tǒng)性研究，以適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

CNKI中以“‘行政主體并含‘治理”為主題關(guān)鍵詞搜索得到924條結(jié)果。如圖，自1995年相關(guān)研究出現(xiàn)，直至2003年后相關(guān)研究逐步增長(zhǎng)，尤其是2012年黨的十八大以來(lái)研究持續(xù)增加，顯示出了越來(lái)越多學(xué)者關(guān)注治理視角下的行政主體。根據(jù)關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)圖可知，行政主體、行政權(quán)力、公共行政與治理之間都有較為明顯的聯(lián)系，并且治理、非政府組織等均直接或間接的與行政法有聯(lián)系，行政執(zhí)法與公眾參與也有明顯的聯(lián)系，這都說(shuō)明行政主體的研究開始關(guān)注治理，或者說(shuō)治理視閾下行政主體已逐步引起行政法學(xué)學(xué)界的重視與關(guān)注。

三、 行政主體的概念及其范圍

“行政主體”的概念來(lái)自西方，我國(guó)較早認(rèn)為“行政主體是一個(gè)法律概念”。從法律上看，行政主體是行使行政權(quán)力、實(shí)施行政職能的組織，并負(fù)擔(dān)所產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體。 這種表述源自法國(guó)對(duì)行政主體的界定，明確了行政主體的形式為組織，以及所具有的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)了行政職能及職務(wù)。日本學(xué)者將行政主體界定為行政權(quán)的歸屬者。 這明確顯示出了行政主體與行政權(quán)的關(guān)聯(lián)，一旦成為行政主體那么其便應(yīng)該具有行政權(quán);反之具有行政權(quán)的組織（或個(gè)體）也應(yīng)該是行政主體。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利和義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)，并可通過(guò)設(shè)置機(jī)關(guān)行使權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織。 這種表述突出了一種權(quán)力中心，即“統(tǒng)治權(quán)”與“機(jī)關(guān)”，強(qiáng)調(diào)了行政主體具有產(chǎn)生行政組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力，而實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、達(dá)成政治目的是行政主體行使權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。我國(guó)學(xué)者張樹義認(rèn)為，行政主體是指享有行政職能，能以自己的名義行使國(guó)家行政職權(quán)，做出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織。 這強(qiáng)調(diào)行政主體與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，并突出了行政客體（即行政相對(duì)人）作為被影響方的地位，這顯示了自上而下的行政主客體關(guān)系。大陸法系國(guó)家的“行政主體”范圍主要包括國(guó)家、地方行政團(tuán)體及其他行政主體。

我國(guó)學(xué)者已逐步關(guān)注治理理論與行政法學(xué)的關(guān)系，從治理視角開始探討行政法學(xué)。首先，治理視域下治理主體應(yīng)向多元主體轉(zhuǎn)變。王瑞雪認(rèn)為治理主體應(yīng)從政府組織擴(kuò)展到非政府組織，如跨國(guó)公司、企業(yè)、社會(huì)組織等，關(guān)注治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體間的互動(dòng)協(xié)商與合作;行政法基本原則在約束行政機(jī)關(guān)的行政行為之外，也應(yīng)該擴(kuò)展到更多承擔(dān)公共治理任務(wù)的主體，尤其是廣泛的非政府組織。 “治理主體”是國(guó)家治理體系中首要環(huán)節(jié)，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家治理體系的主體是“六位一體”（即黨、政、企、社、民、媒） ;也有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家治理體系的主體主要包括黨委、政府、司法、社會(huì)組織及個(gè)人 。其次，“公權(quán)力”是非政府組織成為行政主體的基本前提。楊向東對(duì)非政府組織的行政法定位進(jìn)行相關(guān)研究，認(rèn)為政府組織的權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)等授權(quán)或委托，非政府組織的權(quán)力也來(lái)源于法律法規(guī)等授權(quán)或委托，因此非政府組織也理應(yīng)具有一定的行政權(quán)力;政府的行政具有國(guó)家性，其是國(guó)家意志的體現(xiàn);非政府組織的行政具有社會(huì)性，其是人民意志的體現(xiàn);國(guó)家意志與人民意志具有共通性，即公共性。所以，政府行政與非政府行政共同構(gòu)成了公共行政，非政府組織只要是為了實(shí)現(xiàn)公共性，其所具有的權(quán)力便是公權(quán)力，那么非政府組織便應(yīng)該納入行政主體的范疇。 所以，我國(guó)行政主體資格理論存在缺陷及分歧，問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于進(jìn)一步發(fā)展行政主體理論，使非政府組織也能納入其中，使得政府組織與非政府組織都成為行政主體的重要組成部分，同時(shí)非政府組織的決定及行為應(yīng)該受到司法審查權(quán)的規(guī)范。最后，行政組織立法應(yīng)不斷發(fā)展以保障治理體系的建立與完善。金國(guó)坤認(rèn)為行政組織法不僅是政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)法，也是協(xié)調(diào)黨政群關(guān)系，體現(xiàn)共同治理的治理主體法，這便要求“黨政群”三者共同納入治理主體的范疇，都是行政組織法的約束和規(guī)范對(duì)象。因此，不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的行政體制改革中，應(yīng)充分體現(xiàn)新時(shí)代治理理念的發(fā)展要求，通過(guò)行政組織立法來(lái)確立社會(huì)組織的行政主體地位，加強(qiáng)社會(huì)參與、公民參與的政治角色與作用，為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、全面參與的治理體系提供法制保障。 可見，行政主體的界定不再只是針對(duì)政府組織，還包括非政府組織，乃至構(gòu)成公眾的個(gè)人。政府主體與非政府主體作為行政主體上具有相似的本質(zhì)，正如美國(guó)行政法學(xué)家麗莎喬丹等學(xué)者認(rèn)為，非政府主體一旦承擔(dān)公共任務(wù)，其本質(zhì)是與政府主體類似的 。

四、 行政主體的特征

傳統(tǒng)的“行政主體”具有四個(gè)特征 ：其一，行政主體只能是組織，而不是個(gè)人。其二，行政主體享有并行使公共行政權(quán)力。其三，行政主體是能以自己的名義行使行政職權(quán)的組織。其四，行政主體是能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。這些特征都明顯具有統(tǒng)治的影子，并不適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家治理體系的構(gòu)建，應(yīng)積極調(diào)整以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。主要包括三個(gè)方面：

首先，行政主體忽略了私人主體，以及個(gè)人的“公共性”;應(yīng)回歸哲學(xué)、法律、政治上的主體概念，重構(gòu)行政主體。傳統(tǒng)行政主體的特征突出了行政組織的地位，而忽視了社會(huì)組織及個(gè)體的地位。高秦偉對(duì)私人主體的行政法義務(wù)進(jìn)行研究 ，在認(rèn)同私人主體承擔(dān)行政任務(wù)（既包括非政府組織，也包括營(yíng)利性組織甚至私人）的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)私人主體施加某些行政法上的義務(wù)，這便是對(duì)私人主體的行政地位予以認(rèn)可，但同時(shí)也要注意規(guī)制過(guò)度影響民營(yíng)化帶來(lái)的收益，以及私人主體在行政過(guò)程中對(duì)因缺失責(zé)任機(jī)制而侵犯公民合法權(quán)益的問(wèn)題。同時(shí)，個(gè)人不僅是個(gè)人的個(gè)體，更是組織的個(gè)體、公眾的個(gè)體。因此，關(guān)于“行政主體”的反思與發(fā)展應(yīng)該重新回到哲學(xué)上主體概念的本質(zhì)探討，從法律上、政治上的主體為基礎(chǔ)，“行政主體”應(yīng)該充分體現(xiàn)個(gè)體的自由意志，這是建構(gòu)國(guó)家意志的基礎(chǔ)單元，同時(shí)“行政主體”與“非行政主體”的區(qū)別在于“公共性”，以及維護(hù)公共性所行使的“公權(quán)力”，而不是政府與非政府的差異。只要為了“公共性”而形式公權(quán)力的組織或個(gè)體都應(yīng)該成為行政主體。

其次，在法理上不能為自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織或個(gè)體不具備主體資格。有學(xué)者對(duì)行政權(quán)社會(huì)化的邊界進(jìn)行研究，明確行政與社會(huì)的關(guān)系以及社會(huì)參與行政、行使行政權(quán)的范圍，尤其對(duì)行政權(quán)社會(huì)化后的責(zé)任承擔(dān)及界定中的立場(chǎng)問(wèn)題進(jìn)行探討。行政權(quán)社會(huì)化是一個(gè)權(quán)力由“政府獨(dú)占”到“社會(huì)共享”的過(guò)程 ，這不是簡(jiǎn)單的政府分權(quán)、授權(quán)的問(wèn)題，而是政府將公民委托其行使行政權(quán)力的部分又適度的還給公民，其目的不在于推脫和推責(zé)，而在于政府意識(shí)到國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步不是政府自己的事務(wù)，而是每一個(gè)公民的責(zé)任。“行政權(quán)力”本質(zhì)上來(lái)源于人民，人民意志、國(guó)家意志集中體現(xiàn)為法律，法律委托給政府的權(quán)力，這部分權(quán)力應(yīng)該根據(jù)人民意志來(lái)行使，當(dāng)然可以歸還給人民來(lái)行使，但是前提是必須依據(jù)法律來(lái)行使，行使權(quán)力的特點(diǎn)應(yīng)該是“公共性”。“治理”便是要讓包括政府與非政府在內(nèi)的組織與個(gè)體一起行使治國(guó)理政的權(quán)力，一起承擔(dān)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民幸福生活的責(zé)任。國(guó)家治理的好壞不僅僅是政府的責(zé)任，也是每一個(gè)合法公民的責(zé)任。這是基于每一個(gè)合法公民都是獨(dú)立的個(gè)體，都具有對(duì)自己行為承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利與義務(wù)，這也是行政權(quán)社會(huì)化過(guò)程中能夠共享給社會(huì)的基礎(chǔ)條件，政府不僅可以釋放權(quán)力，社會(huì)個(gè)體和組織也可以承接權(quán)力。

最后，行政主體范圍擴(kuò)大需要政府不斷健全、完善，社會(huì)不斷進(jìn)步、發(fā)展，從而使政府行政職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力與責(zé)任向社會(huì)轉(zhuǎn)移與共享。行政主體不是隨意擴(kuò)大的，從統(tǒng)治到治理也非一蹴而就的，正如集權(quán)統(tǒng)治時(shí)期如何聚集每一個(gè)個(gè)體的權(quán)力也經(jīng)歷了人類社會(huì)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程;同樣，如何將政治集中的行政權(quán)力又還給社會(huì)大眾，必然也是需要一段時(shí)間，尤其是需要政府不斷健全、完善，從統(tǒng)治的定位與作用轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼亩ㄎ慌c作用，社會(huì)也應(yīng)該從被統(tǒng)治的服從走向廣泛維護(hù)公共性的參與。換言之，政府是否準(zhǔn)備好了權(quán)力轉(zhuǎn)移與職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)是否準(zhǔn)備好了行使行政權(quán)力與參與治理、承擔(dān)責(zé)任？行政權(quán)社會(huì)化也是責(zé)任民營(yíng)化或社會(huì)化的一種現(xiàn)實(shí)需要，正如詹中原認(rèn)為，民營(yíng)化政府責(zé)任并不會(huì)造成政府角色的消失，而只是減少;民營(yíng)化的成功必須建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上， 同時(shí)也必須建立在一個(gè)健全的社會(huì)共識(shí)與廣泛行政能力的基礎(chǔ)上。政府民營(yíng)化并非削弱政府行政權(quán)，而是要將其功能不斷健全、完善，在此基礎(chǔ)上具備讓非政府組織及社會(huì)參與的條件，否則政府將失去其行政地位，社會(huì)將面臨不穩(wěn)定。所以，政府不斷健全的同時(shí)伴隨行政主體范圍擴(kuò)大，其行政職能應(yīng)有相應(yīng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)非政府組織及社會(huì)的廣泛參與。國(guó)家雖然可以從自己的給付責(zé)任中解放出來(lái)，但取而代之承擔(dān)可能是監(jiān)督責(zé)任或保證責(zé)任或組織化責(zé)任等。 所以，政府責(zé)任轉(zhuǎn)移，反而是促進(jìn)更廣泛的權(quán)利獲得與責(zé)任分擔(dān)，國(guó)家應(yīng)建構(gòu)出足以實(shí)現(xiàn)此種責(zé)任的規(guī)范結(jié)構(gòu)，既要確保私部門能帶來(lái)全面并符合質(zhì)量的服務(wù)來(lái)滿足公益要求，又必須顧及參與私部門的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)公私部門的互謀利益。綜上所述，從統(tǒng)治走向治理，行政主體最突出的特點(diǎn)便是政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是責(zé)任轉(zhuǎn)移與社會(huì)共享，讓社會(huì)承擔(dān)起國(guó)家治理、社會(huì)發(fā)展的責(zé)任;在此過(guò)程中，社會(huì)角色轉(zhuǎn)變同樣值得引起重視，沒(méi)有充分行政認(rèn)識(shí)與能力的社會(huì)承接必然引起治理失敗與社會(huì)動(dòng)蕩。

五、 結(jié)論

我國(guó)正在深化行政體制改革，從統(tǒng)治走向治理的過(guò)程中，行政法學(xué)存在一定的滯后性，盡管有學(xué)者對(duì)行政法學(xué)相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)化、民營(yíng)化進(jìn)行研究，但是關(guān)于治理理論視域下的行政法學(xué)研究還很少。關(guān)于治理視域下行政主體的變化具有基礎(chǔ)性，應(yīng)該成為新時(shí)期行政法學(xué)研究的重要問(wèn)題，就當(dāng)前研究趨勢(shì)看值得引起學(xué)界重視。因此，盡快明確治理理論與行政法學(xué)之間的關(guān)系，明確新時(shí)代行政主體的概念、范圍及其特征，對(duì)行政法學(xué)系統(tǒng)性調(diào)整具有重要意義。治理理論視域下，行政主體概念、范圍都應(yīng)有所變化，從只有政府組織走向了既有政府組織，又有非政府組織，應(yīng)該是能夠維護(hù)“公共性”，能為自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織或個(gè)人。政府如何有效激發(fā)社會(huì)參與、公眾參與，關(guān)鍵在于肯定社會(huì)非政府組織及個(gè)人的行政主體地位，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的前提;也只有這樣，政府權(quán)力與責(zé)任才能同步轉(zhuǎn)移給社會(huì)及大眾。同時(shí)，社會(huì)各界（尤其是非政府組織與個(gè)人）對(duì)治理認(rèn)識(shí)及相應(yīng)能力也必然成為影響行政體制改革的“點(diǎn)睛之要”，將決定著權(quán)力與責(zé)任轉(zhuǎn)移后的行政效果與治理成效。

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