海南省基層政府執(zhí)行力弱化的成因與對策

李奇

摘 要：在國家“十三五”規(guī)劃的大背景下，要努力全面建成小康社會，精準扶貧對小康社會建成來說意義重大。白沙黎族自治縣響應(yīng)國家號召，順應(yīng)社會發(fā)展潮流，實行精準扶貧政策。但在實際工作中仍出現(xiàn)扶貧政策下達和落實不到位的問題，存在執(zhí)行不精準的情況，具體表現(xiàn)為識別不精準、管理不精準、幫扶不精準等。為防止政策執(zhí)行弱化，應(yīng)精準再扶貧，確保找到的是真正的貧困戶，確保政策有效下達和落實，確保真正使貧困戶脫貧。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;基層政府;政府執(zhí)行力

中圖分類號：F127? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0020-03

在國家“十三五”規(guī)劃的大背景下，我國取得了舉世矚目的成就?，F(xiàn)如今，我們朝著建成全面小康社會的總目標前進，這一目標的實現(xiàn)，需要我們找到短板，并補齊短板。而這個短板就是貧困人口，補齊短板需要我們精準識別貧困戶，確保精準幫扶貧困戶，其中精準扶貧政策的執(zhí)行則更顯得尤其重要。在黨的十九大上，習(xí)總書記再次把扶貧提高到新的戰(zhàn)略高度，并對扶貧攻堅提出了新思想、新目標和新征程。黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。把白沙黎族自治縣作為研究對象，主要是由于白沙黎族自治縣的貧困情況在海南省尤為突出，且為黎族的自治縣，比較有當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c，極具典型，研究價值較大。本文就是對精準扶貧政策在白沙黎族自治縣的下達和落實情況進行研究分析，指出精準扶貧政策在白沙黎族自治縣執(zhí)行力弱化的原因，并據(jù)此提出個人的相應(yīng)建議見解，促進精準扶貧政策更好地落實執(zhí)行。

一、海南省基層政府執(zhí)行精準扶貧政策的現(xiàn)狀

為了徹底解決貧困問題，實現(xiàn)2020年全面小康社會的建設(shè)，海南省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)大力推進精準扶貧工作，在這一過程中，政府投入了大量的人力、物力，鋪建了一條從物質(zhì)到精神的扶貧之路。黨的十八大以來，中央把扶貧工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，精準扶貧成為我國重點工作，“十三五”規(guī)劃提出：到2020年，我國基本實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，解決區(qū)域性整體貧困問題，實現(xiàn)全部貧困縣摘帽，最終實現(xiàn)全面小康建設(shè)。海南省作為扶貧攻堅的重要省份，也投入了大量的資源用于扶貧工作。扶貧工作成效顯著、亮點頻出，并探索出有海南特色的扶貧工作方法。2016年海南省超額完成年度脫貧攻堅任務(wù)，20.07萬貧困人口實現(xiàn)脫貧，100個貧困村整村脫貧出列。2017年計劃完成年度18.3萬農(nóng)村貧困人口脫貧和117個整村推進扶貧開發(fā)任務(wù)，同時抓好墾區(qū)農(nóng)場7 141名貧困人口脫貧。海南省圍繞“三年脫貧攻堅、兩年鞏固提升”總目標，建立省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級脫貧攻堅責(zé)任制，全省共派駐工作隊干部9 853人，幫扶責(zé)任人23 154人。全面落實“五個一批”“六個精準”要求，重點實施產(chǎn)業(yè)脫貧、鄉(xiāng)村旅游脫貧、生態(tài)移民脫貧、社會保障兜底脫貧等“十大措施”。[1]白沙作為海南少數(shù)民族自治縣，經(jīng)濟發(fā)展相對落后。2017年初，全縣貧困人口仍有5千余人，貧困村6個。為實現(xiàn)扶貧攻堅目標，2017年白沙縣繼續(xù)強化扶貧工作。一是制訂了《白沙黎族自治縣2017年扶貧工作要點》，在簡要回顧2016年扶貧成果基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)攻堅戰(zhàn)役的28條意見，為全縣強化扶貧脫貧工作提供了很好的方向。二是為了強化基層政府對扶貧工作的重視，白沙縣還將扶貧工作納入政府考核指標，形成制度壓力。三是為貧困戶建立扶貧檔案，建檔立卡動態(tài)管理，充分掌握好貧困戶信息、扶貧資金流動信息，為精準扶貧工作的有效開展提供全方位信息。

二、近三年白沙黎族自治縣針對精準扶貧政策執(zhí)行情況分析

白沙縣位于海南島中西部，地處盆地，周圍群山環(huán)繞，交通不便，是海南省扶貧開發(fā)工作的重點縣，2002年被評為國家貧困縣。全縣的貧困村有44個，占全縣所有村的60%。從2013年開始，白沙縣貧困程度排在海南省第一、二位，有30%的貧困率;2013年貧困人口有4萬。2015年底，白沙縣扶貧辦開展了進村入戶的工作，縣、鄉(xiāng)、村的工作組三組聯(lián)合進入村里調(diào)查，大概有貧困戶5 700多戶、貧困人口23 000人，貧困發(fā)生率為90%，在全省排在第二名。

2017年實行“全村脫貧”政策，部分貧困村已實現(xiàn)根據(jù)“十三五”規(guī)劃的要求。海南省實施“三年攻堅，兩年鞏固”和“脫貧不脫政策”的扶貧政策，即三年完成貧困村脫貧，兩年對脫貧工作進行鞏固和提升。白沙縣要在三年完成22個貧困村脫貧，在此目標下，白沙黎族自治縣2016年完成8個貧困村脫貧，2017年完成7個貧困村脫貧，2018年完成7個貧困村脫貧。白沙縣是一個國家貧困縣，總?cè)丝?9.5萬人。其中，鄉(xiāng)村人口11.6萬人，占59.48%;2018年建檔立卡貧困人口10 647戶43 386人，已脫貧9309戶38 226人，未脫貧（含返貧）1 338戶5 160人（截至2018年6月1日），貧困發(fā)生率為4.45%。

2018年，全縣計劃完成農(nóng)村剩余貧困人口1 338戶5 160人穩(wěn)定脫貧，7個貧困村整村脫貧出列，將貧困發(fā)生率降至2%以下，實現(xiàn)如期完成年度脫貧任務(wù)目標。在2018年預(yù)計完成的7個貧困村中，牙叉鎮(zhèn)貧困比例尤為突出，牙叉鎮(zhèn)是白沙黎族自治縣縣城所在地，位于縣中部偏東，是全縣的政治、經(jīng)濟、交通、文化中心。牙叉鎮(zhèn)轄3個居委會（橋南社區(qū)、城東社區(qū)、城西社區(qū)）、13個村委會和3個經(jīng)濟場（白沙農(nóng)場、牙叉農(nóng)場等），97個村民小組，總?cè)丝?萬多人，其中農(nóng)村人口20 388人。

牙港村是牙叉鎮(zhèn)的一個黎族行政村，其村委會位于牙叉鎮(zhèn)和縣城的東北方向，土地總面積6 400畝。牙港行政村下設(shè)有上村、中村、芭蕉村、那凡村、江排村五個自然村[2]。該自然村現(xiàn)有居民316戶，與去年比相對增加了23戶;貧困戶有29戶，與去年比相對減少了4戶;非貧困戶280戶，與去年比相對增加了20戶。牙港行政村村民的收入來源單一，以割橡膠為主，經(jīng)濟落后，導(dǎo)致大部分村民都出去打工，村里較多的是老年人和小孩。志針村村委會位于牙叉鎮(zhèn)東部，距縣城約10公里。志針行政村下設(shè)一隊、二隊、三隊三個自然村，經(jīng)濟收入以橡膠、龍眼、甘蔗等為主。現(xiàn)有居民141戶，與去年相比增加了11戶;有貧困戶38戶，與去年相比減少了6戶;有非貧困戶108戶，與去年相比增加了31戶。

（一）在住房保障方面

危房改造政策的提出，支持著貧困戶蓋起了一棟棟的新房子。之前的破舊房屋被一棟棟的新房子所取代，住房補貼政策的出現(xiàn)，使人們臉上的笑容漸漸地多了起來。之前我們所見到的破舊的房屋，如今已拆除，取而代之的，是正在造的毛坯房、已經(jīng)完工的新房。提供住房保障基金，提供住房施工隊伍，分批進行資金發(fā)放，確保房屋保質(zhì)保量完成，保證住房安全。

（二）在產(chǎn)業(yè)扶貧方面

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準扶貧和長效扶貧的科學(xué)有效的方式，結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，產(chǎn)業(yè)扶貧是精準扶貧的最有效最直接的手段，建立“公司+合作社+農(nóng)戶”這樣的“致富鏈”，才能多渠道穩(wěn)定增加貧困農(nóng)戶收入。前幾年的蜂苗、雞苗雖是一種產(chǎn)業(yè)扶貧，但只是零散不成規(guī)模的，村民們沒有銷路而沒有盈利。

2018年，牙港寸成立鴿子農(nóng)村專業(yè)合作社，志針村成立黃牛農(nóng)村合作社，發(fā)展趨勢很客觀，它們通過特色產(chǎn)業(yè)與貧困戶利益聯(lián)系起來，促進經(jīng)濟發(fā)展。

（三）在思想觀念方面

貧困戶的觀念落后是精準扶貧中的一道難題，“等靠要”的思想嚴重，使得扶貧工作開展起來困難重重。為了扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，白沙黎族自治縣充分利用廣播、報紙和電視，尤其是每周一晚上的夜校時間，推廣脫貧致富經(jīng)驗，并全方位地向貧困戶和有意愿的村民提供扶貧政策的相關(guān)信息解讀;為村民提供一些經(jīng)濟作物的產(chǎn)銷信息以及就業(yè)需求，幫助村民了解外部情況，同時，介紹某些作物或者養(yǎng)殖業(yè)的種養(yǎng)技術(shù)，各種培訓(xùn)內(nèi)容，切實提高貧困戶對扶貧政策的知曉情況，提升貧困戶脫貧致富的意愿和能力。

（四）在經(jīng)濟來源方面

根據(jù)統(tǒng)計，打工的比例，去年30%的村民外出打工，今年有50%的村民外出打工。割膠的比例，去年50%的村民割膠，今年有30%的村民割膠。主要原因是，近年膠價下跌，村中大部分青年人選擇外出打工補貼生活。

三、基于白沙黎族自治縣精準扶貧政策執(zhí)行看海南省基層政府執(zhí)行力弱化的成因

（一）政策落實不夠精準

精準扶貧要以“精準”為標尺。所謂精準，就是識別精準、幫扶精準、脫貧精準。廣大干部要深入基層，走到貧困戶家中，交心談心，了解貧困戶貧困的真正原因，并針對每戶不同的情況進行具體幫扶方案實施。在走訪的過程中，在同一個行政村中發(fā)放扶貧物資存在戶與戶之間、村與村之間存在差異。

（二）脫貧工作任務(wù)化，返貧制度不完善

返貧主要是因為家庭受到重大自然災(zāi)害或家庭成員患有重大疾病等可以申請返貧。但是為了防止返貧，限定了返貧名額，只要脫貧就很難有返貧的機會，這違背了返貧政策的真實用意。調(diào)研小組在走訪過程中就遇到一位患有尿毒癥的村民，高額的醫(yī)療費為其帶來了巨大的生活壓力，各項返貧指標都達標，本可以申請返貧尋求政府的幫助，但接二連三的申請上報卻始終沒有得到相應(yīng)的答復(fù)，干部們或視而不見，或敷衍答復(fù)，相關(guān)扶貧部門不能把工作具體落實到位。

（三）扶貧政策宣傳不到位，農(nóng)戶貧困身份不了解

精準扶貧政策的下達以及執(zhí)行都有指導(dǎo)思想文件。而當(dāng)?shù)卮迕駛儗﹃P(guān)于精準扶貧政策相關(guān)內(nèi)容所知甚少，也沒有人來給他們講解何為精準扶貧、政策具體都有哪些。問及村干部時，村干部說有向老百姓進行詳細講解。但就精準扶貧政策部分相關(guān)內(nèi)容向村干部詢問時，他們的回答也是模棱兩可，深層次的政策就更回答不上。貧困戶不了解政策，村干部模糊概念成了一種現(xiàn)象常態(tài)。同時，很多村民對于自己是否是貧困戶、是否脫貧、具體的脫貧時間都不清楚，入戶詢問時都需要翻閱扶貧小冊。

（四）農(nóng)民知識匱乏，缺乏技術(shù)指導(dǎo)

很多扶貧產(chǎn)品發(fā)放之后，政府只是在村委會進行教學(xué)培訓(xùn)，并且沒有實際到村民家中了解實際情況，實際操作告訴村民怎么養(yǎng)殖，沒有實效的技術(shù)指導(dǎo)，再加上村民大多屬于散養(yǎng)，導(dǎo)致農(nóng)畜產(chǎn)品養(yǎng)不好，不但沒有給家里帶來實際收入，反而成為了一種負擔(dān)。

（五）政府對貧困戶的識別度不夠精準

在走訪的過程中得知，每一戶貧困戶都有相應(yīng)的幫扶責(zé)任人進行精準幫扶，而在調(diào)研組成員走訪過程中得知有些村干部既是幫扶人又是貧困戶，這種現(xiàn)象屬于違規(guī)現(xiàn)象。沒有嚴格的監(jiān)督體系對于村干部的所作所為進行監(jiān)督，不能實事求是本著公平正義的原則去評定貧困戶，對于貧困戶的評定沒有一個明確的標準界線。“一對一”結(jié)對幫扶貧困戶本著“缺什么、幫什么”的原則，推進基礎(chǔ)設(shè)施精準扶貧，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準扶貧，推進惠民服務(wù)精準幫扶。要有原則進行根據(jù)村民們的實際情況評定貧困戶，真正做到精準幫扶。

（六）扶貧工作落實不到位、實踐度低

一些領(lǐng)導(dǎo)在脫貧攻堅工作中出現(xiàn)形式主義、作風(fēng)虛浮傾向，僅僅滿足于對上級下達的任務(wù)予以執(zhí)行。在走訪過程中了解到干部很少走基層去了解村民們的基本情況，在和村干部座談時對于村民們家庭的情況都不了解，走訪都只是表面，逢年過節(jié)送點米面等，而對于貧困戶的家庭生活狀況、貧困原因、幫扶措施等掌握不清楚。對工作重視不夠，投入不足、落實不到位、工作表面化、成效一般化。

（七）農(nóng)民脫貧觀念相對滯后

農(nóng)民脫貧觀念相對滯后，存在一定的惰性心理。國家諸多惠農(nóng)政策的執(zhí)行，使部分貧困戶產(chǎn)生了嚴重的依賴思想，發(fā)放的農(nóng)畜產(chǎn)品直接賣掉，不懂得利用發(fā)展。而且多數(shù)貧困人口文化素質(zhì)低、思想保守，思維觀念還停留在自給自足的自然經(jīng)濟時期，沒有發(fā)展動力，安于現(xiàn)狀。再加上農(nóng)村文化程度普遍低，大家接受知識、教育的水平總體上都是不高，不懂得如何很好地表達自己的想法，維權(quán)意識淡薄。

四、提高海南省基層政府執(zhí)行力的對策

（一）從治理有效角度出發(fā)

1.針對政策落實不夠精準，在貧困戶的評選問題上，應(yīng)該制定一套系統(tǒng)的評比程序，制定各項標準，嚴把貧困戶評選關(guān)口，嚴防干部徇私行為。讓國家扶貧政策，扶貧資金，扶貧物資落實到真正的困難戶上，提高扶貧精準度和扶貧資源的利用率。

2.針對脫貧工作任務(wù)化，返貧制度不完善的問題，上級政府對扶貧工作要高度重視，切實把精準扶貧納入重要工作日程，摸清貧困村的基本情況，找準貧困原因，制定切實的返貧制度，確定幫扶措施，明確脫貧時限，做到心中有目標，工作有計劃，行動有措施，考核有內(nèi)容。

3.針對干部政策宣傳不到位、農(nóng)戶貧困身份不了解的問題，加強政策的宣傳，成立一些政策宣傳的組織，增強農(nóng)戶們對政策的了解程度，在每個村中設(shè)置一個專門用于農(nóng)戶們文化活動的場所，方便農(nóng)戶們進行交流。

4.針對貧困戶的識別度不夠精準的問題，政府應(yīng)建立嚴格的監(jiān)督體系，對于貧困戶的評定要有一個明確的標準界線，提高貧困戶的識別精準度。

5.針對扶貧工作落實不到位、實踐度低的問題，政府應(yīng)加強對貧困戶條件的了解，增加對村中實際情況的了解，經(jīng)常去所管轄的村落里進行了解。增強村干部的職業(yè)素質(zhì)，增加村干部的責(zé)任感。

（二）從產(chǎn)業(yè)興旺角度出發(fā)

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，留住村里的青年。找準致富帶頭人，建好班子，提升農(nóng)民素質(zhì)。貧困村能否脫貧，村支部、村委會和村民的素質(zhì)是關(guān)鍵。必須把那些有開拓精神、有經(jīng)濟頭腦、善于為百姓辦事、敢于負責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)膸ь^人選拔進村委會班子，建設(shè)一支強大的扶貧工作隊。同時，要抓住要害、突出重點，加強對村民的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，達到扶志（志氣）、扶知（知識）、扶智（智慧）的有機統(tǒng)一，為農(nóng)村實現(xiàn)整體脫貧奠定基礎(chǔ)。

（三）從鄉(xiāng)風(fēng)文明角度出發(fā)

針對農(nóng)民脫貧觀念相對滯后的問題，政府應(yīng)開辦一些政治性的活動，增強村民的政治參與積極性，宣揚一些法律知識，增強村民的維權(quán)意識。在村中設(shè)置法律顧問，維護村民們的正當(dāng)權(quán)利。

五、從新時代看新農(nóng)村的未來發(fā)展

（一）從鄉(xiāng)村組織振興的角度出發(fā)

深入宣傳各級扶貧開發(fā)工作的決策部署以及各項扶持政策，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)工作的重要指示精神，全面落實已經(jīng)制定出臺的各項扶持政策，調(diào)動貧困村干部群眾參與扶貧工作的積極性，增強貧困戶戰(zhàn)勝貧困的信心，激發(fā)脫貧對象自我脫貧的內(nèi)在動力，加快脫貧致富進程。

（二）從鄉(xiāng)村人才振興的角度出發(fā)

根據(jù)我們在村子里的問卷調(diào)研顯示，有很多人都期望能有帶他們致富的人，并且在村子里頭，一些考上大學(xué)的人大都外出奮斗。在志針村二隊了解到他們那只有一個大學(xué)生符成海留在了村里，目前在管理水庫。若發(fā)展村中的經(jīng)濟，必須有帶頭人的示范與榜樣的作用，那么村子的經(jīng)濟才會發(fā)展得更好。

（三）從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的角度出發(fā)

針對產(chǎn)量與產(chǎn)值不掛鉤的問題，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的配套措施，促進企業(yè)收購村民們產(chǎn)品，發(fā)展經(jīng)濟。在農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題上，政府應(yīng)當(dāng)為村民提供多方面的銷售渠道，讓農(nóng)產(chǎn)品有銷路，有市場，并且可以降低農(nóng)民合作社參與的人員準入門檻，緩解非貧困戶與貧困戶間的矛盾，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。