高職院校內(nèi)部控制制度建設(shè)研究

張露 張莉

摘 要：ISO9000標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系和內(nèi)部控制制度框架在管理目標(biāo)、具體內(nèi)容上有著密不可分的關(guān)系，高職院校內(nèi)部控制制度執(zhí)行是否有效，對其教學(xué)、科研和后勤服務(wù)等業(yè)務(wù)質(zhì)量會產(chǎn)生直接或間接的影響，同時，質(zhì)量管理的優(yōu)劣直接反映了高校內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性。因此，結(jié)合COSO內(nèi)部控制體系，分析目前高職院校在內(nèi)部控制建設(shè)方面的現(xiàn)狀，并將ISO9000標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系融入高職院校內(nèi)部控制體系中，提出高職院校內(nèi)部控制制度的完善措施。

關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)部控制制度;全面質(zhì)量管理

中圖分類號：G647? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0157-03

據(jù)2017年廣東統(tǒng)計(jì)年鑒反映，目前廣東省高職院校共有85所，占廣東省高等院校（149所）57%，說明高職院校是廣東省培養(yǎng)高技能人才的重要場所，主要培養(yǎng)服務(wù)于生產(chǎn)、建設(shè)、管理等各行各業(yè)一線高技能人才，省內(nèi)也出臺了建設(shè)一流高職院校的很多政策，有力促進(jìn)了高職院校的發(fā)展。當(dāng)然，往往機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。部分高職院校規(guī)模擴(kuò)張迅速，但是管理制度卻沒有及時調(diào)整，由于舊制度無法滿足新業(yè)務(wù)，無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管控，導(dǎo)致高校管理質(zhì)量跟不上、財(cái)務(wù)風(fēng)險問題與日俱增。政府部門和部分高職院校管理層也意識到了內(nèi)部控制制度建設(shè)與完善的重要性，自國家出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》以來，很多高校也開始制定適合本校的內(nèi)部控制制度。筆者經(jīng)過多方調(diào)研和查閱文獻(xiàn)資料，考察了目前高職院內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，并結(jié)合ISO9000標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系，提出如何通過完善內(nèi)部控制制度來實(shí)現(xiàn)高校全面質(zhì)量管理的提升。

一、高職院校內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀分析

歷經(jīng)多年的發(fā)展，我國高校的管理制度和模式雖然有了很大的改進(jìn)，很多高職院校管理層越來越重視高校財(cái)務(wù)和管理的內(nèi)部控制，以期達(dá)到確保單位經(jīng)營活動的效率和效果、資產(chǎn)的安全性、經(jīng)營信息和財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性的目的，但是，近幾年高校財(cái)務(wù)危機(jī)、違紀(jì)現(xiàn)象仍然頻出，說明其內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行情況不容樂觀，高校內(nèi)部控制建設(shè)仍然存在諸多問題，以下是筆者結(jié)合COSO內(nèi)部控制體系總結(jié)出的四個主要問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不被重視

高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制范圍本應(yīng)該包括學(xué)校的行政事務(wù)、科研、教學(xué)、基建等，但是目前國家并沒有出臺統(tǒng)一的高等學(xué)校內(nèi)部控制體系，高校大多參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制制度》來自行編制，由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致某些非經(jīng)常業(yè)務(wù)未受到應(yīng)有的重視，如投資、工程等;有的單位雖建有規(guī)章制度，但并沒有得到有效執(zhí)行。究其原因，主要是由于很多高校管理層只注重規(guī)模擴(kuò)張，忽視了內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性。在ISO9000標(biāo)準(zhǔn)中，提到了領(lǐng)導(dǎo)者作用的原則，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該創(chuàng)造并保持適宜的內(nèi)部環(huán)境，使員工能夠充分參與組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)活動?？梢姼咝９芾韺邮欠駹I造一個良好的控制環(huán)境會直接影響教職員工的工作狀態(tài)，從而影響高校教學(xué)科研質(zhì)量、基建設(shè)施建設(shè)質(zhì)量等諸多方面。

（二）風(fēng)險評估系統(tǒng)不健全

作為以公辦高校為主的國家，我國高校財(cái)務(wù)活動一直都是依賴于政府財(cái)政撥款，因此很多高校并不重視風(fēng)險評估。但是隨著高校擴(kuò)招、經(jīng)營業(yè)務(wù)的擴(kuò)大，各種配套設(shè)施的建設(shè)越來越多，資金需求量越來越大，高校的資金來源也開始多元化，除了財(cái)政撥款外，各高校開始開拓其他融資渠道，這無疑也增加了高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險。但是，由于風(fēng)險管理意識不強(qiáng)，高校在進(jìn)行投融資決策時，很多沒有考慮其可行性和自身償債能力，導(dǎo)致資產(chǎn)管理效率低債務(wù)危機(jī)等問題，甚至有的高校已經(jīng)資不抵債，財(cái)務(wù)風(fēng)險凸顯[1]。高職院校為了提升教學(xué)質(zhì)量、優(yōu)化學(xué)生學(xué)習(xí)環(huán)境而籌資購買先進(jìn)教學(xué)設(shè)備、建設(shè)圖書館、宿舍樓等都是無可厚非的，但是如果通過負(fù)債籌資而沒有考慮將來還本付息的能力，只是一味追求質(zhì)量的提升，從長遠(yuǎn)來看，對學(xué)校、對學(xué)生也是不利的。因?yàn)槿绻麑W(xué)校陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，將會引起一系列連鎖反應(yīng)，如優(yōu)秀教職員工離職、教學(xué)質(zhì)量下降、生源質(zhì)量數(shù)量下降等，這些都是重大質(zhì)量風(fēng)險，可見，提高風(fēng)險防范意識是高校強(qiáng)化風(fēng)險應(yīng)變能力、實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理的必要條件。

（三）控制活動執(zhí)行不力

控制活動作為內(nèi)部控制五要素中的核心要素，包括執(zhí)行管理層指令的各項(xiàng)政策和程序，有助于內(nèi)部控制總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，目前大多數(shù)高校并沒有建立完善的控制活動方案或者并沒有按制度辦事。例如，浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院的常務(wù)副院長陳英旭授意其博士生陸續(xù)以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段，將1 022.664 6萬元專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)套取或者變現(xiàn)非法占為己有。這說明，我國部分高校在資金支付授權(quán)審批等方面并沒有嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度執(zhí)行，以至讓這樣的違法行為得逞，給國家和人民帶來巨大損失。ISO9000標(biāo)準(zhǔn)以產(chǎn)品和服務(wù)形成中的質(zhì)量控制為關(guān)注焦點(diǎn)，在高校實(shí)質(zhì)上就是保證科研質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量的控制活動得以有效執(zhí)行，通過控制活動將質(zhì)量風(fēng)險降至更低，所以控制活動執(zhí)行不力也直接影響著全面質(zhì)量管理的實(shí)現(xiàn)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督缺乏力度

高校內(nèi)部控制中的監(jiān)督是指由監(jiān)督部門依據(jù)國家相關(guān)政策法規(guī)采用一系列專門控制方法，對高校內(nèi)部控制范疇中的各種經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評價和督導(dǎo)活動。監(jiān)督體系的作用在于幫助高校審核各項(xiàng)經(jīng)營活動，提高高校的運(yùn)行效益。根據(jù)王衛(wèi)星等在論文《我國高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及建議》一文中指出，在被調(diào)查的59所高校中，只有6所是由校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行內(nèi)部控制，其他53所高校的內(nèi)部監(jiān)督和評價工作均由監(jiān)察、審計(jì)或財(cái)務(wù)等部門單獨(dú)負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行，且這些部門均缺乏獨(dú)立性[2]。說明高校管理層對內(nèi)部監(jiān)督的參與度普遍不高，多數(shù)管理層還未作為主要責(zé)任人參與到內(nèi)部監(jiān)督中來?？梢姡蟛糠指咝５膬?nèi)控監(jiān)督人員都不符合審計(jì)獨(dú)立性要求，沒有權(quán)威性，審計(jì)過程也難以正常執(zhí)行，尤其是學(xué)校校長、書記帶頭腐敗時，調(diào)查人員更是心有余而力不足，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果失真現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)部審計(jì)部門形同虛設(shè)。ISO9000標(biāo)準(zhǔn)倡導(dǎo)過程方法原則，即基于風(fēng)險的思維建立PDCA（計(jì)劃—執(zhí)行—檢查—整改）循環(huán)體系，其中檢查環(huán)節(jié)的目的和內(nèi)部控制中的內(nèi)部監(jiān)督要素一致，都是為了對學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)營管理活動進(jìn)行有效監(jiān)督、檢查和評價，以及時發(fā)現(xiàn)問題并予以改進(jìn)[3]。

二、結(jié)合ISO9000標(biāo)準(zhǔn)完善高校內(nèi)部控制制度

ISO9000質(zhì)量管理體系系列標(biāo)準(zhǔn)吸收了各國先進(jìn)的管理思想與管理理念，將國際范圍內(nèi)各組織的質(zhì)量管理和保證活動統(tǒng)一起來，并得到國際廣泛認(rèn)可，使用范圍也從工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量管理，擴(kuò)展到服務(wù)業(yè)、政府等非營利性組織。廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院于2007年通過了ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證，運(yùn)用ISO9001質(zhì)量管理方法來提升學(xué)校的管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)[4]。ISO9000標(biāo)準(zhǔn)一直沿用八項(xiàng)質(zhì)量管理原則，即：原則1——以顧客為中心;原則2——領(lǐng)導(dǎo)作用;原則3——全員參與;原則4——過程方法;原則5——管理的系統(tǒng)方法;原則6——持續(xù)改進(jìn);原則7——基于事實(shí)的決策方法;原則8——互利的供方關(guān)系[3]。根據(jù)COSO框架，內(nèi)部控制包含內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個方面。實(shí)際上，在ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)中，也從這五個方面對質(zhì)量控制進(jìn)行了規(guī)范化，只是在表述上以質(zhì)量為主線。下面，筆者將ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的基本原則融入COSO內(nèi)部控制框架內(nèi)，以完善高職院?；谌尜|(zhì)量管理的內(nèi)部控制體系建設(shè)。

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

首先，內(nèi)部控制環(huán)境包括管理哲學(xué)、經(jīng)營風(fēng)格、組織架構(gòu)等內(nèi)容。阿爾文·A·阿倫斯等 在2013年指出，管理層的態(tài)度決定一個組織是否能得到有效控制，如果該控制受到管理層的重視，則同樣會被組織中的其他人遵守;如果組織的其他人員認(rèn)為管理層們并不關(guān)注此控制，則該項(xiàng)控制目標(biāo)基本不可能實(shí)現(xiàn)[5]。因此，調(diào)動高校管理層實(shí)施內(nèi)部控制的自覺性和積極性是建立完善內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)。其次，管理者應(yīng)具備實(shí)施全面質(zhì)量管理的知識和技能，起到領(lǐng)導(dǎo)者作用。再次，在人力資源方面，應(yīng)制定公平公正的人才選拔、獎懲機(jī)制。最后，有了管理層的重視和獎懲得當(dāng)?shù)募顧C(jī)制，還需要建立一個完善的制度執(zhí)行機(jī)制。高職院校和企業(yè)的組織架構(gòu)以及決策機(jī)制不同，高校的決策權(quán)依不同事務(wù)分別由黨委、校長辦公會議、學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會和教職工代表大會掌握。學(xué)校內(nèi)設(shè)的教務(wù)處、財(cái)務(wù)處、科研處、二級教學(xué)科研單位按照各級決策機(jī)構(gòu)的決定執(zhí)行相關(guān)行政事務(wù)。紀(jì)委、審計(jì)監(jiān)察等監(jiān)督組織則對決策機(jī)構(gòu)的決策程序、內(nèi)容是否合理合法，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行動是否符合決策要求等進(jìn)行監(jiān)督。因此，所有學(xué)校層面相關(guān)事宜必須經(jīng)相關(guān)組織決議通過才可執(zhí)行。教職工代表由教職工直接選舉產(chǎn)生，教師代表一般約占 60%，讓教師也參與學(xué)校管理工作，充分體現(xiàn)高校民主法制、公平公正的管理理念，最終實(shí)現(xiàn)ISO9000標(biāo)準(zhǔn)中的全員參與原則，使學(xué)校全體管理人員、教職工都自愿參與到內(nèi)部控制的實(shí)施中來，讓高校各級工作人員自覺遵守內(nèi)部控制，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境[6]。

（二）加強(qiáng)高校風(fēng)險管理

高校風(fēng)險管理是一個復(fù)雜的過程，管理層應(yīng)樹立風(fēng)險管理意識，建立風(fēng)險預(yù)警體系，明確風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，組建風(fēng)險分析團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化風(fēng)險管理理念，采取有效措施管理和控制風(fēng)險。高職院校教學(xué)管理質(zhì)量的形成過程其實(shí)存在著各種質(zhì)量風(fēng)險，例如招生制度不透明可能影響生源質(zhì)量、設(shè)備采購環(huán)節(jié)出問題會影響設(shè)備質(zhì)量等，因此質(zhì)量管理部門要組織學(xué)校各相關(guān)職能部門按照確定風(fēng)險承受度、識別風(fēng)險（包括內(nèi)部和外部風(fēng)險）、評估質(zhì)量風(fēng)險和制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。首先要考慮的是如何識別風(fēng)險。應(yīng)深入了解各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，以識別和預(yù)計(jì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險。例如，招生活動中由于信息不透明、招生工作人員權(quán)力過大等都可能給不法分子可乘之機(jī)，還有后勤管理中的食品安全、設(shè)備使用等也應(yīng)得到重視。其次是如何進(jìn)行風(fēng)險評估。應(yīng)利用風(fēng)險預(yù)警體系分析風(fēng)險發(fā)生的可能性，若風(fēng)險發(fā)生可能性小，應(yīng)減少關(guān)注度，若風(fēng)險發(fā)生可能性大，通常要高度關(guān)注。最后是如何應(yīng)對風(fēng)險。要根據(jù)分析結(jié)果，確定風(fēng)險的應(yīng)對措施，最終有效控制質(zhì)量風(fēng)險。高校應(yīng)把風(fēng)險管理的各個環(huán)節(jié)結(jié)合起來，強(qiáng)化風(fēng)險的全面管理，促使高校保持良好的經(jīng)營管理狀態(tài)，保障學(xué)校持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

（三）完善控制活動，抓住關(guān)鍵控制點(diǎn)

筆者認(rèn)為，應(yīng)將ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的過程方法、持續(xù)改進(jìn)原則融入高校內(nèi)部控制活動當(dāng)中，高?？刂苹顒影ㄙY金收支、全面預(yù)算、會計(jì)核算、績效評價、資產(chǎn)管理和合同管理等內(nèi)容[4]，由于篇幅所限，下面重點(diǎn)介紹資金收支方面、全面預(yù)算控制和績效評價三個方面如何實(shí)現(xiàn)。

1.資金收支方面

首先，要嚴(yán)格執(zhí)行資金收支的授權(quán)審批制度。高校的所有活動包括行政事務(wù)、教學(xué)科研等都應(yīng)納入其范圍。根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)和發(fā)生的金額大小，制定權(quán)責(zé)明晰、互相牽制的授權(quán)審批制度，以規(guī)范各類資金支付審批程序。其次要設(shè)置獨(dú)立的驗(yàn)收部門和驗(yàn)收專家?guī)?，對采購?xiàng)目的數(shù)量、外觀、性能等進(jìn)行嚴(yán)格檢查，付款時要對采購合同、發(fā)票等重要資料進(jìn)行嚴(yán)格審核，避免偽造附件未被發(fā)現(xiàn)[7]。此外，除了考慮資金收支的流程規(guī)范外，還需將對質(zhì)量活動的現(xiàn)金支出與企業(yè)籌資、投資以及資金營運(yùn)結(jié)合起來，嚴(yán)格納入資金預(yù)算考核評估體系，在資金支付前需由質(zhì)量管理部門檢查該業(yè)務(wù)活動是否在預(yù)算內(nèi)，是否符合質(zhì)量要求，避免因與質(zhì)量相關(guān)的活動導(dǎo)致資金鏈斷裂。

2.全面預(yù)算控制

高校全面預(yù)算應(yīng)涵蓋教學(xué)、科研和行政事務(wù)全過程，它是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。全面預(yù)算主要指預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析和結(jié)果考核四個動態(tài)過程。因此預(yù)算控制將貫穿于整個控制活動始終。應(yīng)建立一個能全面反映各項(xiàng)資金活動和收支狀況并符合ISO9000 標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，在預(yù)算范圍內(nèi)考慮資金需求和資金來源，在保證財(cái)政撥款主渠道暢通的基礎(chǔ)上，不斷細(xì)化教學(xué)、科研、后勤服務(wù)和其他各項(xiàng)收入的管理，從而提高高校財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和教學(xué)服務(wù)質(zhì)量。

3.績效考評和激勵機(jī)制的貫徹執(zhí)行

績效考評是指評定人運(yùn)用科學(xué)的方法，依據(jù)企事業(yè)單位的規(guī)章制度評價考核本單位個人或部門對經(jīng)濟(jì)資源的利用、配置效果的過程。首先，高職院校應(yīng)針對質(zhì)量控制擬定專門的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，將其融入績效管理工具中，比如平衡計(jì)分卡、360度考評等。其次，突出對質(zhì)量經(jīng)濟(jì)性的評估與改進(jìn)活動。合理支出預(yù)防成本與鑒定成本，降低內(nèi)部和外部損失成本，將整體質(zhì)量運(yùn)行成本控制在可接受的范圍內(nèi)。最后，根據(jù)績效評價結(jié)果，構(gòu)建合理完善的激勵機(jī)制，赫茲伯格的雙因素理論提到真正能夠激勵員工的不是保健因素，而是激勵因素。所以，在任何單位，既想要發(fā)揮“人”的主觀能動性，又能實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，就必須注重對各級人員的績效考評和激勵機(jī)制，制定科學(xué)合理的薪酬結(jié)構(gòu)，完善激勵報(bào)酬計(jì)劃，切實(shí)發(fā)揮關(guān)鍵因素“人”在內(nèi)控活動中的重要作用。

（四）有效執(zhí)行高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

ISO9000標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系與高校內(nèi)部控制都特別注重內(nèi)部審計(jì)程序。應(yīng)該設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT人員對該院財(cái)務(wù)內(nèi)部控制情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，建立健全內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督檢查制度[2]。首先，為了實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理目標(biāo)，內(nèi)審部門中必須擁有質(zhì)量管理的專家或者具有質(zhì)量管理方面知識、技能的審計(jì)人員，且不能由質(zhì)量管理部門人員兼任。其次，隨著高校經(jīng)營業(yè)務(wù)越來越復(fù)雜，內(nèi)部審計(jì)僅僅依靠每年一次的年審已經(jīng)不足以獲得充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)來評價內(nèi)部控制有效性，因此，高校應(yīng)將內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能貫穿于整個經(jīng)營活動當(dāng)中，包括教學(xué)、科研、行政事務(wù)、投資、融資、采購等各種事項(xiàng)。內(nèi)審部門人員應(yīng)對高校各個項(xiàng)目的事前、事中和事后都執(zhí)行相應(yīng)的監(jiān)督措施，以確保各事項(xiàng)的順利進(jìn)行[8]。最后，內(nèi)部審計(jì)除了對信息進(jìn)行提煉和分析、發(fā)現(xiàn)問題外，還需提出整改意見，保證高職院校各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動持續(xù)改進(jìn)，以確保內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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