超大城市幼兒園教育的供需問(wèn)題研究

“超大城市幼兒園教育的供需問(wèn)題研究”課題組

[提 要]“入園難、入園貴”問(wèn)題和人民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育需求之間的矛盾成為當(dāng)下幼兒園教育發(fā)展中的熱點(diǎn)。通過(guò)對(duì)廣州市幼兒園教育供需現(xiàn)狀及問(wèn)題的分析，發(fā)現(xiàn)“入園難、入園貴”的實(shí)質(zhì)是公辦幼兒園供給不足，而民辦幼兒園收費(fèi)相對(duì)較高。在當(dāng)前公辦園占比仍較低的情況下，政府應(yīng)加大對(duì)普惠性幼兒園的財(cái)政投入，改善辦學(xué)硬件設(shè)施，提高師資水平，以解決廣州市幼兒園教育供需失衡問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

[關(guān)鍵詞]幼兒園教育;入園難;入園貴;普惠性幼兒園

[作者簡(jiǎn)介]陳靜雯（1997—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?鄭鳴秋（1996—），男，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?鄭冰瑩（1997—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?麥思敏（1996—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?張鍵銳（1996—），男，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?岑 帆（1998—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?王子璇（1999—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾?。（廣東廣州 510225）

一、研究問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)幼兒園教育的需求逐漸提升。但由于改革開(kāi)放以來(lái)幼兒園教育沒(méi)有納入義務(wù)教育的范疇，發(fā)展主要由市場(chǎng)主導(dǎo)，“入園難、入園貴”問(wèn)題長(zhǎng)期被社會(huì)各界詬病。近年來(lái)，上?！皵y程親子園”、北京“紅黃藍(lán)”虐童事件相繼曝光，進(jìn)一步暴露出幼兒園教育行業(yè)存在的弊端。例如教師薪酬待遇低，導(dǎo)致心理危機(jī)感;教師質(zhì)量良莠不齊，職業(yè)道德規(guī)范差;相關(guān)部門(mén)監(jiān)管失責(zé)，無(wú)證上崗現(xiàn)象嚴(yán)重;相關(guān)法律不健全，出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法可依等問(wèn)題[1]。隨著全面二孩政策實(shí)施后，幼兒園教育的需求量將進(jìn)一步增加。隨著我國(guó)老齡化程度的日益加劇，全面鼓勵(lì)生育的政策已經(jīng)是箭在弦上，而緩解幼兒園教育中的供需矛盾迫在眉睫。

廣州作為一個(gè)超大城市，截止到2017年，城鎮(zhèn)化率已達(dá)86.14%，共有公辦園539所，民辦園1240所。盡管如此，“入園難、入園貴”的問(wèn)題仍非常尖銳，家長(zhǎng)通宵為幼兒園學(xué)位排隊(duì)的現(xiàn)象大量存在，所以，解決“入園難”“入園貴”的問(wèn)題迫在眉睫。針對(duì)“入園難、入園貴”問(wèn)題，本文通過(guò)宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并輔之以問(wèn)卷與訪談，對(duì)廣州市幼兒園教育供需現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行探究，嘗試從主體、資源、機(jī)制三方面深入分析供需問(wèn)題產(chǎn)生的原因，借鑒國(guó)外幼兒園教育供給經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比分析，提出解決幼兒園教育供需矛盾的對(duì)策建議。

二、廣州市幼兒園教育的需求情況

（一）全市幼兒園教育學(xué)位的總需求

從2011年到2017年，廣州市戶(hù)籍人口出生數(shù)整體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由2011年的8.8101萬(wàn)人上漲至2017年的20.10萬(wàn)人。2014年和2016年的戶(hù)籍人口出生數(shù)有所回落，但2015年和2017年有更大的增長(zhǎng)出現(xiàn)，這主要受“單獨(dú)二孩”政策和“全面二孩”政策頒布的影響。在“全面二孩”政策頒布后，2017年廣州市戶(hù)籍人口出生數(shù)飆升至20.1萬(wàn)人，戶(hù)籍人口出生率也上升22.73‰（圖1）。

（二）各區(qū)幼兒園教育學(xué)位的需求

2017年廣州市戶(hù)籍人口新生兒出生數(shù)前三位為白云區(qū)、增城區(qū)、番禺區(qū)，分別為2.767萬(wàn)人、2.698萬(wàn)人、2.570萬(wàn)人（表1），這反映了這三個(gè)區(qū)域較高的幼兒園教育需求;戶(hù)籍人口新生兒出生率前三位為黃埔區(qū)、增城區(qū)、白云區(qū)，分別為34.24%、29.40%、27.97%，這三個(gè)區(qū)域的高出生率反映了其區(qū)域內(nèi)的高生育意愿，并形成對(duì)幼兒園教育資源的持續(xù)需求。

三、廣州市幼兒園教育的供給情況

（一）全市幼兒園教育的學(xué)位總供給

廣州市幼兒園總數(shù)在2011年至2017年間呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，從1548所增長(zhǎng)至1779所，其中公辦幼兒園在過(guò)去三年里增加了53所;截止2017年全市共有公辦幼兒園539所，比例從2011年的25.6%上升到30.3%，占比仍不足民辦幼兒園的一半（圖2）。

（二）各區(qū)幼兒園教育學(xué)位的供給

2017年廣州市共有公辦幼兒園539所，占比30.3%，其中教育部門(mén)辦園161所，僅占9%，公辦園比例偏低。從幼兒園數(shù)量數(shù)量來(lái)看，番禺區(qū)和白云區(qū)最多，均超過(guò)了300所;其中白云區(qū)的公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數(shù)量位居各區(qū)之首，番禺區(qū)的民辦園最多。除了公辦幼兒園，普惠性民辦幼兒園也是家長(zhǎng)們的熱門(mén)選擇，白云區(qū)和番禺區(qū)的普惠性民辦幼兒園超過(guò)了100所，遠(yuǎn)超其他城區(qū)（表2）。

通過(guò)比較廣州市各區(qū)的在園幼兒數(shù)量，可以得知白云區(qū)、番禺區(qū)、天河區(qū)和增城區(qū)位居前四名，其中白云區(qū)和番禺區(qū)幼兒數(shù)量最多，這反映出在學(xué)位和幼兒園教育資源提供方面，白云區(qū)和番禺區(qū)的民辦幼兒園相對(duì)比較充足，幼兒園提供的學(xué)位基本滿(mǎn)足需求。

（三）全市幼兒園教育的師資情況

通過(guò)統(tǒng)計(jì)2011年-2017年廣州市幼兒園的教職工數(shù)量和專(zhuān)任教師數(shù)量，可以得知近幾年的專(zhuān)任教師和教職工數(shù)量都有一定的增加，但是在師生比方面發(fā)現(xiàn)并沒(méi)有明顯的變化，教職工與在園幼兒比例在1：7至1：8之間（表3）。特別是專(zhuān)任教師和教職工的師生比沒(méi)有達(dá)到教育部規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，這說(shuō)明在人員配備和培養(yǎng)方面，還存在一定問(wèn)題。

四、廣州市幼兒園教育供需的問(wèn)題與原因分析

（一）廣州市幼兒園教育供需存在的主要問(wèn)題

近幾年隨著相關(guān)政策的落實(shí)，廣州市幼兒園教育事業(yè)得到一定的發(fā)展，各項(xiàng)指標(biāo)也有明顯的改善。但是，從供給側(cè)來(lái)看，廣州市幼兒園的學(xué)位供給數(shù)量還是大大低于適齡兒童的需求數(shù)，“入園難”問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未解決。主要體現(xiàn)為公辦幼兒園數(shù)量少、比例偏低;民辦普惠性幼兒園還未形成規(guī)模;師生比未達(dá)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn);資金投入相比其他城市較少;教師編制少，待遇低導(dǎo)致幼兒園流失率高;部分民辦幼兒園存在收費(fèi)高及管理不規(guī)范現(xiàn)象;部分城區(qū)學(xué)位不足，部分學(xué)位有余等問(wèn)題?？傮w來(lái)看，主要存在優(yōu)質(zhì)越前教育資源供給不足、學(xué)前教育資源地域分布不均衡和師資力量供給不足等問(wèn)題。

（二）廣州市幼兒園教育供需問(wèn)題的原因分析

首先是主體層面，我國(guó)學(xué)前兒童“入園難、入園貴”的問(wèn)題至今沒(méi)有得到根本的緩解，其重要原因在于學(xué)前教育供不應(yīng)求，供需均衡水平不高[2]。截止到2017年，全市的公辦園僅占30.2%，而民辦園占比69.8%，公、民辦園的供給不均衡。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查顯示，89.9%的家長(zhǎng)認(rèn)為擇園的最主要因素是該幼兒園是否公辦，而92.59%的家長(zhǎng)認(rèn)為“入園難”問(wèn)題的主要原因是公辦園學(xué)位不足。社會(huì)對(duì)公辦園的需求旺盛，但公辦園供給不足，而為了減緩此壓力的普惠性民辦園的覆蓋率又未能完全滿(mǎn)足公眾的需求，不少家長(zhǎng)只能選擇營(yíng)利性民辦園，而61.32%的家長(zhǎng)認(rèn)為不少民辦園收費(fèi)過(guò)貴。以上問(wèn)題導(dǎo)致了廣州幼兒園供需嚴(yán)重失衡，并直接加重了“入園難”和“入園貴”的問(wèn)題。

其次是資源層面，特別是師資方面嚴(yán)重不足。通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，師資隊(duì)伍上看，教師數(shù)量雖基本能滿(mǎn)足幼兒園的運(yùn)作，但由于教師除了承擔(dān)日常教學(xué)任務(wù)外，每月還要接受各種考核和監(jiān)督，而且一系列虐童事件更是讓整個(gè)幼教行業(yè)遭受輿論壓力，教師的工作壓力較大，但教師工資待遇低，編制數(shù)量少，且缺乏激勵(lì)機(jī)制，直接導(dǎo)致了教師的流動(dòng)率較高，2015年廣州市專(zhuān)任教師年流失率高達(dá)11.2%。訪談中多家幼兒園均表示優(yōu)質(zhì)教師難招，但與此同時(shí)家長(zhǎng)越來(lái)越重視幼兒園的師資力量，造成兩者的供需不平衡。

“政府治理是保障民辦幼兒園教育質(zhì)量的杠桿，財(cái)政亦是如此，需要通過(guò)政府、市場(chǎng)等三元主體來(lái)形成保障幼兒園教育質(zhì)量的合力”[3]。但從政府財(cái)政投入看，廣州政府對(duì)幼兒園教育的財(cái)政投入雖呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，但與上海、北京等城市相比仍存在較大差距。另外，財(cái)政投入不均等的現(xiàn)象明顯，如優(yōu)質(zhì)公辦園得到的財(cái)政投入明顯多于民辦園，具體表現(xiàn)在幼兒園的占地和活動(dòng)面積的擴(kuò)充、安全的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)教師等方面的財(cái)政投入上，我們的問(wèn)卷調(diào)查顯示，分別有31.7%和73.1%的家長(zhǎng)認(rèn)為自己小孩所在幼兒園的園區(qū)較小和硬件設(shè)施需要提升。據(jù)調(diào)查許多普惠性民辦園的財(cái)政投入僅夠滿(mǎn)足日常運(yùn)行，難以進(jìn)行額外的投入。

最后是體制機(jī)制層面。廣州市的普惠性政策總體上落實(shí)情況較好，不少民辦園轉(zhuǎn)換為普惠性民辦園后得到的財(cái)政補(bǔ)貼更多，所以民辦園轉(zhuǎn)型的意愿度較高;且由于普惠性民辦園的價(jià)廉質(zhì)優(yōu)，家長(zhǎng)的需求也在不斷提高;但現(xiàn)今普惠性民辦園的覆蓋率和扶持力度仍不能滿(mǎn)足需求。同時(shí)由于辦園準(zhǔn)入門(mén)檻高，存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)的“黑戶(hù)園”，有較大的安全隱患;黑戶(hù)園的低收費(fèi)，地理位置方便等優(yōu)勢(shì)滿(mǎn)足了不少外來(lái)務(wù)工人員的需求。教育部門(mén)對(duì)于公辦園和普惠性民辦園的檢查機(jī)制落實(shí)情況較好，但檢查監(jiān)管機(jī)制仍有漏洞，導(dǎo)致不少“假公辦園”的存在，對(duì)規(guī)范幼兒園市場(chǎng)造成了不良影響。非本地戶(hù)籍學(xué)生入園門(mén)檻較高，政府給予的優(yōu)惠政策力度不足。非戶(hù)籍生源的報(bào)名條件高，申報(bào)材料復(fù)雜等因素阻礙了非戶(hù)籍學(xué)生入園。

五、完善超大城市幼兒園教育供給的對(duì)策建議

近年來(lái)，有關(guān)國(guó)外幼兒園教育發(fā)展與改革的研究比較多，主要做法包括通過(guò)立法等形式制定學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃[4]、采取各種形式不斷加大對(duì)學(xué)前教育的投資力度[5]、優(yōu)化并重視師資隊(duì)伍的建設(shè)、優(yōu)化資源配置[6]、保障教育公平等方面，從而推動(dòng)學(xué)前教育的發(fā)展。結(jié)合目前廣州市幼兒園教育事業(yè)存在的問(wèn)題，對(duì)解決超大城市幼兒園教育的供需問(wèn)題提出了以下對(duì)策建議：

（一）政府應(yīng)鼓勵(lì)多元化辦園，提高幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)

目前幼兒園“入園難，入園貴”的根本原因是公辦園數(shù)量少，政府應(yīng)適當(dāng)提高公辦幼兒園的比例，如出資建設(shè)小區(qū)配套幼兒園等，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦園，適當(dāng)放寬非戶(hù)籍人員入讀幼兒園的門(mén)檻，提高民辦幼兒園的辦園條件，普惠園應(yīng)以環(huán)境設(shè)施、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、班級(jí)規(guī)模、保育內(nèi)容、師資隊(duì)伍等作為硬性指標(biāo)，營(yíng)利性民辦園要兼有合格的保教保育質(zhì)量和與公辦園相近的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加大對(duì)幼兒園教師、硬件設(shè)備等的資源投入

1.加大對(duì)民辦幼兒園教師培訓(xùn)教育的財(cái)政投入。目前民辦幼兒園教師的準(zhǔn)入門(mén)檻較低，在幼師培訓(xùn)方面的投入有限，因此，應(yīng)堅(jiān)持公益普惠，深化改革創(chuàng)新，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，用機(jī)制來(lái)助力學(xué)前教育的發(fā)展[7]。政府有必要適當(dāng)對(duì)民辦園教師培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)助，通過(guò)多渠道的獎(jiǎng)勵(lì)激發(fā)教師學(xué)習(xí)動(dòng)力，給予幼師專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，對(duì)其他重要角色如保育員、保健醫(yī)生等也要給予相應(yīng)的培訓(xùn)。

2.保證幼兒園教師職業(yè)的穩(wěn)定性。根據(jù)調(diào)查可得，幼教是一份工作強(qiáng)度高、壓力大、待遇低的職業(yè)，幼兒園教師流動(dòng)率較高，政府需要增加教師編制的數(shù)量，并著重保障教師的薪酬、津貼待遇、社會(huì)保障等權(quán)益，提高幼師的地位，從而減少老師的生活負(fù)擔(dān)。

3.進(jìn)一步規(guī)劃幼兒園布局，對(duì)硬件設(shè)施進(jìn)行完善和升級(jí)。在老城區(qū)改造過(guò)程中進(jìn)一步優(yōu)化資源，將擬重新改變用途的國(guó)有土地優(yōu)先用于臨近學(xué)校擴(kuò)大園舍規(guī)模，改善公辦園的基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)持扶持與監(jiān)管并重的原則制度，按需加大對(duì)普惠性民辦園的硬件設(shè)施財(cái)政投入，對(duì)于價(jià)格高昂的營(yíng)利性民辦園則主要以加強(qiáng)監(jiān)管為主。

（三）加大普惠性建設(shè)并使辦園規(guī)范化

1.加大并完善對(duì)普惠性幼兒園建設(shè)的投入。政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、駐派公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦園提供普惠性服務(wù)。建立健全的財(cái)政運(yùn)行保障機(jī)制，設(shè)定嚴(yán)格的資金撥款審核程序，通過(guò)稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等資助，平衡公辦園和民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2.制定實(shí)行完善的幼兒園教育法律法規(guī)，使幼兒園辦園規(guī)范化。針對(duì)目前存在為數(shù)不少的“假公辦”園，政府應(yīng)加快相關(guān)法律出臺(tái)實(shí)施的步伐，制定嚴(yán)格的普惠性幼兒園申辦審核制度。另一方面，政府應(yīng)盡快建立幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行幼兒園教育的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。積極培育相關(guān)的社會(huì)組織參與幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估，逐步創(chuàng)新和完善普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估體系，充分發(fā)揮第三方評(píng)估組織有效促進(jìn)幼兒園教育質(zhì)量提升的積極作用[8]。

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[責(zé)任編輯：熊文瑾]