公眾參與環(huán)境治理的動力機(jī)制研究

姚林如 李建南

[提 要]市場和政府在環(huán)境治理中均存在“失靈”現(xiàn)象，需要公眾參與環(huán)境治理。從參與方式來看，有個人參與、組織參與、利益代表參與為主的參與方式;從參與途徑來看，有環(huán)境信訪、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境抗?fàn)幍韧緩?。為激發(fā)公眾有效參與環(huán)境治理，文章以公眾參與的“嘉興模式”為典型案例，分析了以“動力系統(tǒng)、運(yùn)作系統(tǒng)和強(qiáng)化系統(tǒng)”為特征的公眾參與環(huán)境治理的動力機(jī)制，認(rèn)為“嘉興模式”具有很好的借鑒價值。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境治理;公眾參與;嘉興模式

[作者簡介]姚林如（1972—），男，南昌航空大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)學(xué)博士，研究方向為生態(tài)經(jīng)濟(jì);李建南（1994—），男，南昌航空大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共政策。（江西南昌 330063）

近年來，環(huán)境污染問題已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。由于環(huán)境污染的負(fù)外部性、環(huán)境要素的公共屬性以及產(chǎn)權(quán)缺乏明確性，環(huán)境治理中存在著“市場失靈”的現(xiàn)象。政府作為公共利益的代表，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榱谁h(huán)境治理的主導(dǎo)者。在2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條中就明確指出：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”然而，地方政府常常因為經(jīng)濟(jì)競爭或資力有限而出現(xiàn)環(huán)境政策扭曲，加之存在信息不完全、監(jiān)督手段單一等問題，環(huán)境治理中的“政府失靈”現(xiàn)象也日益突出。

公眾作為環(huán)境權(quán)益相關(guān)者和環(huán)境污染的受害者，一直是推動環(huán)境治理的根本動力。20世紀(jì)60年代，歐美地區(qū)由于環(huán)境污染而爆發(fā)大規(guī)模運(yùn)動，公眾環(huán)境保護(hù)意識開始蘇醒。20世紀(jì)70年代，西歐國家掀起了一場以“保護(hù)生態(tài)環(huán)境、反對經(jīng)濟(jì)不健康增長”為宗旨的“綠色運(yùn)動”。20世紀(jì)80年代末，西歐國家的公眾參與環(huán)境治理呈現(xiàn)組織化和多元化特點，非政府組織（NGO）以民間環(huán)保團(tuán)體的形式參與聽證，積極參與政府環(huán)境決策成為公眾參與的潮流。20世紀(jì)90年代至今，隨著人類面臨嚴(yán)峻的全球性環(huán)境問題，公眾參與環(huán)境治理已經(jīng)成為解決環(huán)境問題的重要手段。

如何激發(fā)公眾有效參與環(huán)境治理？崔巖和尹木子認(rèn)為，環(huán)境污染的驅(qū)使和對政府治理環(huán)境缺乏信心是公眾參與環(huán)境治理的根本動機(jī)[1]。曾婧婧和胡錦繡、許曉明等的研究認(rèn)為，有效的經(jīng)濟(jì)激勵是公眾參與環(huán)境治理的驅(qū)動因素[2-3]。祁玲玲等通過對中國各省區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，提高區(qū)域環(huán)境執(zhí)法能力，大大降低了公眾環(huán)境訴求，而社團(tuán)組織的增加在一定程度上減少了公眾的抗議[4]。Brent通過對美國民眾的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響公眾參與環(huán)境治理的重要因素是性別，他認(rèn)為女性參與環(huán)境治理運(yùn)動的意愿比男性高[5]?？傮w來看，公眾通過環(huán)境信訪、環(huán)保組織、環(huán)境公益訴訟等多種途徑的參與進(jìn)行全方位監(jiān)督，增強(qiáng)了環(huán)境決策的科學(xué)性、治理的針對性和執(zhí)法的有效性，是有效解決環(huán)境治理中“市場失靈”和“政府失靈”的重要途徑。

一、公眾參與環(huán)境治理的方式與途徑

在我國，“依靠群眾保護(hù)環(huán)境”被列為《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則之一。公眾通過有效渠道參與環(huán)境治理已被提升到維護(hù)社會公平正義、創(chuàng)建和諧社會的議事日程。從目前來看，公眾參與有個人參與、組織參與、利益代表參與等多種方式;其參與的途徑則有環(huán)境信訪、環(huán)境公益訴訟等。

（一）公眾參與環(huán)境治理的方式

1.個人參與

個人參與是公眾參與環(huán)境治理的主要方式。當(dāng)周遭環(huán)境受到威脅或侵害時，公民通過自身的力量參與環(huán)境治理，維護(hù)自身的權(quán)益。但是僅靠個人微小力量的維權(quán)方式往往伴隨著巨大的代價，多數(shù)情況下難以獲得預(yù)期效果。個人參與方式有以下特點：一是訴求明確。個體是自身權(quán)益的最佳判斷者與維護(hù)者。個體對自身權(quán)益可以做出最切合實際的衡量，從而選擇最正確的維權(quán)方式。只有個體才知道自己最需要什么，受到損害的是什么，所要維護(hù)的是什么，這種個體觀念和要求是其他組織或國家都難以替代的。因此，公民個人參與環(huán)境治理的最大動因是自身權(quán)益受到損害或?qū)⒁艿綋p害，由此個人參與環(huán)境治理的訴求就能被理解與支持。二是參與分散。個體往往基于自身訴求參與環(huán)境治理，但其對利益的看法和所采取的行動，可能會受到諸多個人因素影響。個體由于缺乏良好的能力與條件進(jìn)行權(quán)益訴求的溝通，未能達(dá)成一致的聲音，甚至個體之間相互沖突、相互競爭，導(dǎo)致為數(shù)不多的訴求渠道更難進(jìn)入。三是參與成本較高。由于缺少平穩(wěn)、低成本的參與渠道，當(dāng)個體缺少制度和法律支持時，個體依靠自身薄弱的力量是無法與強(qiáng)大的勢力抗衡的，從經(jīng)濟(jì)的角度上看更是得不償失的。個人參與成本的增加，使得公眾失去參與環(huán)境治理的熱情，這無疑給個人參與環(huán)境治理形成阻礙。

2.組織參與

隨著環(huán)境問題日趨嚴(yán)重、公眾環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，社會環(huán)保組織蓬勃發(fā)展。社會環(huán)保組織不僅起到了宣傳的作用，還參與到政府的環(huán)境決策中，早已成為推動環(huán)境事業(yè)發(fā)展的重要力量。組織參與方式有以下特點：一是容易得到支持，效果明顯。社會環(huán)保組織的成立促使分散的力量凝聚成一股強(qiáng)大的社會力量。他們在參與環(huán)境治理過程中容易得到公眾和政府的支持。由于民意的理性表達(dá)與政府的積極回應(yīng)，其作用也得到較好的發(fā)揮，使得參與更加有序，成效更加顯著。二是通過社會動員，公眾獲得感強(qiáng)。從組織學(xué)的視角來看，公眾通過環(huán)保社會組織參與環(huán)境治理一般要通過集體行動的動員和組織過程。在這個動員和組織過程中，既能在社會動員中形成有效的符號、意義和文化認(rèn)同體系，使社會倡導(dǎo)真正深入人心，又能讓動員活動可以嵌入有效的組織網(wǎng)絡(luò)，使公眾在響應(yīng)動員過程中將得到來自社區(qū)社交網(wǎng)絡(luò)和社會聲望體系的額外激勵[6]。三是增強(qiáng)了對環(huán)境政策的影響力。環(huán)保組織通過團(tuán)結(jié)、凝聚各社團(tuán)組織以及各方面的力量，共同參與和關(guān)愛環(huán)保工作;加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督，維護(hù)公眾和社會環(huán)境權(quán)益;搭建政府與企業(yè)之間的橋梁，協(xié)助和配合政府實現(xiàn)國家環(huán)境目標(biāo)、任務(wù)等活動的開展，能夠更好地為各級政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供決策建議。

3.利益代表參與

利益代表參與是指政府選出利益代表參與到環(huán)境決策中來，并對其所提交的報告做出處理和回應(yīng)的一種參與方式。利益代表參與方式之一的環(huán)境聽證制度，是環(huán)境行政機(jī)關(guān)在做出重大行政處罰決定前，在特定的時間、地點舉行的讓當(dāng)事人、利害關(guān)系人與案件負(fù)責(zé)人對所要認(rèn)定的違法事實及應(yīng)適用的處罰依據(jù)，進(jìn)行舉證、質(zhì)證、陳述、辯論的法定程序。利益代表參與方式之二的圓桌會議，可以讓政府、企業(yè)和民眾進(jìn)行平等對話，溝通環(huán)境保護(hù)與治理等事宜，加深利益方對環(huán)境事務(wù)的理解，從而有效推動環(huán)境治理。利益代表參與方式存在以下兩個特點：一是利益代表缺乏動力機(jī)制。在聽證會和圓桌會議上，利益代表沒有規(guī)范化、制度化，篩選范圍較窄，缺乏激勵機(jī)制，參與者可能僅憑熱情就直接參與聽證和圓桌會議，隨意性較大，導(dǎo)致環(huán)境問題不能很好地解決。二是實際作用不明顯。從實際意義上看，針對利益代表參與作用的質(zhì)疑聲此起彼伏，許多人認(rèn)為重大項目無論聽證與否都會通過，而聽證和圓桌會議只是走過場，作用效果不明顯。

（二）公眾參與環(huán)境治理的途徑

1.環(huán)境信訪

所謂環(huán)境信訪，就是公眾通過電話、電子郵件、書信、走訪、微博、微信等途徑，向環(huán)保部門反映或舉報污染、破壞環(huán)境的行為，表達(dá)自身的意見和建議，呼吁環(huán)保部門解決問題，由其對破壞、污染環(huán)境的行為或其責(zé)任人進(jìn)行處理、懲治等相關(guān)活動。近些年來，環(huán)境信訪在公眾參與環(huán)境治理中越來越普及，尤其是自媒體興盛，出現(xiàn)了微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺。在自媒體時代，人們對熱點事件的獲知主要來源于網(wǎng)絡(luò)，更多的人選擇在網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表言論，對環(huán)境事件的關(guān)注度也日益增加。據(jù)統(tǒng)計，2018年第一季度福建省環(huán)保平臺共接到4159件舉報，包括2339件電話舉報，1359件微信舉報，456件網(wǎng)絡(luò)舉報，5件其它舉報。已辦結(jié)2956件，在辦732件。公眾在網(wǎng)絡(luò)平臺上向環(huán)保部門反映身邊發(fā)生的破壞、污染環(huán)境事件，個人參與環(huán)境保護(hù)與治理的同時，也能促使公眾對環(huán)境事件的了解，使得更多人都能參與到環(huán)境治理中來，借助強(qiáng)大的輿論攻勢，監(jiān)督企業(yè)和有關(guān)部門的所作所為，有助于政府及環(huán)保部門更加明確地投入到環(huán)境事務(wù)中去。

2.環(huán)境公益訴訟

當(dāng)他人、企業(yè)或其他組織違反法律、污染和破壞環(huán)境，使環(huán)境公共利益將要受到或已經(jīng)受到侵害時，公眾可向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是保護(hù)環(huán)境的重要途徑，它沒有要求起訴人必須與事件具有直接利害關(guān)系，任何人都可以作為環(huán)境公益訴訟起訴人，通過法律途徑使不法分子受到法律的制裁。

據(jù)統(tǒng)計，2015-2016年，國家法院共受理了112起由社會團(tuán)體提起的環(huán)境公益訴訟案件，完成的個案數(shù)目為54件，與2015年之前年均8件相比有了大幅增長。人民法院對環(huán)境公益訴訟案件中的相關(guān)問題進(jìn)行了探索和回應(yīng)，為審判規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的完善起到了良好的導(dǎo)向作用。環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境治理的重要武器。公眾通過法律途徑監(jiān)督、檢舉違法行為，使其合法權(quán)益受到保障，有助于環(huán)保事業(yè)不斷進(jìn)步與發(fā)展。

3.環(huán)境抗?fàn)?/p>

據(jù)統(tǒng)計，中國近二十年來，面對環(huán)境侵權(quán)與不公平，公眾因維權(quán)引發(fā)的環(huán)境群體事件以年均29%的速度遞增。這一驚人速度背后隱含的一系列行為都圍繞著環(huán)境訴求和環(huán)境抗?fàn)帲婢呓M織化、復(fù)雜化特點。個別地方政府的處置不當(dāng)或不作為是環(huán)境抗?fàn)幱珊推降娇棺h，由個人到群體，從依法抗?fàn)幾呦虮┝範(fàn)幍年P(guān)鍵因素。公眾的環(huán)境抗?fàn)庨_始階段都是積極尋求體制內(nèi)的或者地方政府所容忍的手段。當(dāng)這些手段失效時，才在一定條件下通過體制外的方式尋求正義，并將抗?fàn)帉ο筠D(zhuǎn)向地方基層政府。環(huán)境沖突事件在一定程度上對地方政府施加了強(qiáng)大的壓力，打破地方政府暫時的利益結(jié)構(gòu)，并能夠促使政府在政策上對受害農(nóng)民利益進(jìn)行傾斜和補(bǔ)償[7-8]。然而，這種沖突的代價是高昂的，會直接影響到社會穩(wěn)定，因此應(yīng)盡量避免。

二、促進(jìn)公眾參與環(huán)境治理的動力機(jī)制

2007年以來，浙江省嘉興市政府積極推動公眾參與環(huán)境治理，探索“環(huán)境民主”之道。經(jīng)過多年的實踐，“嘉興模式”已形成一定的參考價值。“嘉興模式”的核心是解決公眾參與環(huán)境治理的動力機(jī)制問題：為什么參與（動力系統(tǒng)），參與什么（運(yùn)作系統(tǒng)）以及如何有效參與（強(qiáng)化系統(tǒng)）[9]。如圖1所示。

（一）動力系統(tǒng)

公眾參與的動力系統(tǒng)即“公民為什么要參與環(huán)境治理”，一般來說，參與主體越廣泛，動力就越強(qiáng)，環(huán)境治理的效果就越明顯。

1.“能人”帶動。在環(huán)境治理過程中，嘉興市政府積極招募退休老干部和老黨員等“有能力的人”，通過實際行動來影響周邊的人并激發(fā)大家參與環(huán)境治理的熱情。自2011年以來，嘉興市已經(jīng)開始實施“十百千”計劃（10名環(huán)保骨干，100名環(huán)保積極分子，1000名環(huán)保志愿者）。即一個“有能力的人”帶動一群“有能力的人”，再以社會網(wǎng)絡(luò)的方式向外擴(kuò)展。

2.利益激勵。嘉興市頒布了《嘉興市環(huán)境污染舉報獎勵辦法》，市民可以通過自己的方式來舉報環(huán)境違法行為，如果舉報屬實，公眾可以得到500至3000元的獎勵。此外，積極參與的市民還有機(jī)會受到表彰，如被評選為“生態(tài)嘉興先鋒人物”、“環(huán)保風(fēng)云人物”等。

3.有效回應(yīng)。嘉興市政府對公眾參與環(huán)境治理采取積極的回應(yīng)，仔細(xì)考慮公眾的環(huán)境需求，使公眾感受到被尊重。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，“尊重”屬于人的較高層次需求，可以起到激勵的作用。另外，政府充分尊重民情民意，征集公眾關(guān)心的環(huán)保事務(wù)，使得參與更具針對性，公眾參與環(huán)境治理的熱情也更加高漲。

（二）運(yùn)作系統(tǒng)

公眾參與的運(yùn)作系統(tǒng)即“公眾參與的內(nèi)容有哪些”，通常情況下，公眾參與的內(nèi)容越豐富，越有利于公眾行使參與權(quán)，公眾的主體意識更能被激發(fā)。運(yùn)作系統(tǒng)主要包括：生態(tài)宣講團(tuán)、項目圓桌會、市民檢查團(tuán)和案件陪審團(tuán)。

1.生態(tài)宣講團(tuán)。自2011年起，嘉興市組織生態(tài)宣講團(tuán)，宣傳環(huán)保知識，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校等單位進(jìn)行普及。通過環(huán)保人員的宣講，市民的環(huán)保意識增強(qiáng)，有助于激發(fā)大家的責(zé)任意識。

2.項目圓桌會。一般來說，公眾參與環(huán)境決策過程能加深其對政府環(huán)境決策的理解與接受程度，培養(yǎng)公眾的決策“所有權(quán)”意識。嘉興在圓桌會議上曾否決一個100億元的橡膠項目。這次會議對營造一個民主決策氛圍，堅定公眾的參與決心起了非常顯著的模范作用。

3.市民檢查團(tuán)。環(huán)境治理的核心內(nèi)容是能夠進(jìn)行有效的監(jiān)督。2008年，嘉興市成立了市民檢查團(tuán)，頒布《嘉興市民環(huán)保檢查團(tuán)組織管理辦法》，該辦法的出臺為公眾參與環(huán)境監(jiān)督提供有效保障。

4.案件陪審團(tuán)。通過案件陪審團(tuán)，能夠緩和非法企業(yè)與環(huán)保部門之間的緊張關(guān)系。通過案件陪審員實地了解情況，根據(jù)實際出現(xiàn)的問題，提出合理化的建議，幫助環(huán)保部門的處罰提供有價值的參考意見。將行政處罰的權(quán)利分散到公眾，有助于提高行政執(zhí)法水平、促進(jìn)政務(wù)的公開，有效防止腐敗問題。

（三）強(qiáng)化系統(tǒng)

公眾參與的強(qiáng)化系統(tǒng)即“采用什么樣的有效方法促使公眾參與環(huán)境治理”，嘉興采用給予信息、合作伙伴、授予權(quán)力三種有效途徑來強(qiáng)化公眾參與環(huán)境治理。

1.給予信息。公眾參與環(huán)境治理的先決條件是獲得有關(guān)政府決策的信息，嘉興政府以靈活的方式開放行政過程，在官方網(wǎng)站上開通“公眾參與”專欄，報道公眾參與環(huán)境治理的熱點新聞，保障公眾能有效參與行政決策。

2.合作伙伴。在環(huán)境治理過程中，嘉興的“點單式”環(huán)境執(zhí)法促使公眾與政府成為合作的利益相關(guān)者：公眾代表隨機(jī)選擇公司，并與環(huán)保機(jī)構(gòu)和媒體進(jìn)行專項執(zhí)法。這種環(huán)境執(zhí)法方式不僅提高了政府的公信力，而且促進(jìn)了民眾與企業(yè)之間的合作。

3.授予權(quán)力。嘉興授予公民一定的處置污染企業(yè)的權(quán)力，對不合理的項目行使“否決權(quán)”、對污染企業(yè)行使“點名權(quán)”，以此來強(qiáng)化政府對環(huán)境的監(jiān)督，有助于公眾依法行使自身的合法權(quán)利，有助于企業(yè)更好地承擔(dān)社會責(zé)任，幫助政府更好地解決環(huán)境事務(wù)中的困難。

三、結(jié)論

在傳統(tǒng)環(huán)境治理手段中，單純依賴市場或政府均存在“失靈”現(xiàn)象，出于自身利益和改善生活環(huán)境的需要，公眾積極參與環(huán)境治理已是不二選擇。但是，為避免公眾的“參與失靈”，引發(fā)群體性的環(huán)境對抗和沖突，必須完善民主法制建設(shè)，維護(hù)公眾合法權(quán)益，提升公眾環(huán)保意識，拓寬公眾參與渠道，豐富公眾監(jiān)督方法，建立有效的環(huán)境參與機(jī)制。本文以“嘉興模式”為例，分析了以“動力系統(tǒng)、運(yùn)作系統(tǒng)和強(qiáng)化系統(tǒng)”為特征的公眾參與環(huán)境治理的動力機(jī)制。

“嘉興模式”的成功在于政府以高度熱情和經(jīng)濟(jì)激勵的方式推進(jìn)公眾參與環(huán)境治理，公眾的社會責(zé)任感被激發(fā)，環(huán)保意識不斷增強(qiáng)。首先，嘉興市政府不斷為公眾參與環(huán)境治理提供財政支持，培育社會環(huán)保組織，并引導(dǎo)它們良性發(fā)展;其次，政府對公眾參與環(huán)境治理的有效積極的回應(yīng)，避免謠言等非正式信息的傳播，有助于防止盲目和情緒化的對抗和沖突。

總之，“嘉興模式”是公眾參與環(huán)境治理的典型模式，我國其他省市應(yīng)在充分了解本省市的實際情況下，積極借鑒“嘉興模式”的有效措施，不斷促進(jìn)公眾參與環(huán)保事業(yè)朝著更好方向發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：上官濤]