政府主導型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式研究

柳建閩，方金華，湯凌燕

(福建農(nóng)林大學文法學院，福建 福州350002)

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)是近年來我國各地探索、創(chuàng)新農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的有益嘗試。目前，全國各地形成了幾種不同類型的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式，其中，湖南益陽的草尾模式和福建的沙縣模式是政府主導型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式(以下簡稱“政府主導型信托模式)的典型代表。幾年來的實踐表明，政府主導型信托模式在維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)安全順暢流轉(zhuǎn)的同時，也存在諸多問題。在“三權(quán)分置”改革背景下，完善政府主導型信托模式，能為農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供更多的選擇。

一、政府主導型信托模式的特點

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義在于整合農(nóng)地資源，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系中，作為流出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的當事人，個體農(nóng)戶在經(jīng)濟實力、市場信息、社會關(guān)系、行動能力等方面處于弱勢。在自發(fā)流轉(zhuǎn)的情形下，一旦流轉(zhuǎn)協(xié)議形式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、表達不確切，就可能導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，損害作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶利益。這一結(jié)果常常又反過來強化農(nóng)戶寧愿將農(nóng)地撂荒也不愿轉(zhuǎn)讓的觀念。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)可以在很大程度上避免這一弊端。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)戶并不直接參與農(nóng)地的流轉(zhuǎn)過程，一切事宜均交給專業(yè)的信托公司處理。信托公司遵循我國《信托法》的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)工作流程與制度規(guī)范，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信托申報、農(nóng)地受托、協(xié)議簽訂、風險防范、利益分配、資金管理、材料歸檔等各個環(huán)節(jié)能夠有效運作及順利進行，促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法、有序、規(guī)范地進行。目前，全國各地正在試行的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式可以分為兩大類：政府主導的信托模式和專業(yè)機構(gòu)主導的信托模式。前者以沙縣模式和草尾模式等為代表，后者以“中信·安徽宿州項目”“北信·江蘇無錫計劃”等為典型。在保障集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包權(quán)不變的前提下，這2種信托模式的農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，由信托公司對流轉(zhuǎn)的農(nóng)地進行統(tǒng)一的經(jīng)營管理，農(nóng)戶獲得相應的收益。不同的是，專業(yè)機構(gòu)主導的信托模式是典型的商業(yè)行為，以經(jīng)濟利益為中心設計相關(guān)信托產(chǎn)品；政府主導型信托模式由政府提供必要的運行資金以建立信托機構(gòu)，政府對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)過程和流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地用途進行監(jiān)管。政府主導型信托模式帶有一定的公益色彩，其在資金來源、利益分配、風險保障和介入程度等方面均有自身特點。

(一)資金來源渠道可靠

采用政府主導型模式的信托公司由政府出資設立，同時建立農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡平臺，配備專職或兼職的信息員，定期或不定期地傳遞農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)信息。實踐中，多由縣或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)站、信息發(fā)布平臺、宣傳窗口等，并定期發(fā)布農(nóng)地信息。如福建沙縣由縣財政出資150萬元，經(jīng)工商部門登記注冊，成立沙縣源豐農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托有限責任公司，并建立較為完善的鄉(xiāng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡平臺。再如，湖南益陽草尾鎮(zhèn)由政府出資200萬元成立信托有限公司，同時，市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、市財政局、市委農(nóng)村工作部等各部門投入專項目資金以支持農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)[1]。

(二)利益分配制度合理

政府主導型信托模式帶有一定的公益性質(zhì)，不以贏利為目的，一切以保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)平穩(wěn)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民利益得到切實保護，以及信托工作得以順利開展為原則。因此，作為委托方的農(nóng)戶不但不需要支付任何農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費用，還可因農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)而獲得多重的利益。以沙縣模式為例，農(nóng)戶的直接及間接收益分為3個部分：(1)固定收益(相當于農(nóng)地租金)，按每年250 kg稻谷折價計算，確保農(nóng)戶能夠得到該農(nóng)地由農(nóng)戶自主耕種時所能獲得的純收益；(2)浮動收益，因信托機構(gòu)對農(nóng)地進行平整規(guī)劃后產(chǎn)生的溢價，60%劃歸農(nóng)戶；(3)追加分配，信托機構(gòu)因項目資金投入而獲得的收益中，60%劃歸村集體[2]。在這種模式下，不會出現(xiàn)信托機構(gòu)以不合理的幅度過分壓低農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地價格的情形。

(三)風險保障機制有力

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營具有低收益、高風險、見效慢等特點。主觀的決策因素與客觀的市場因素、自然因素等，都會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營結(jié)果產(chǎn)生重大影響。因此，農(nóng)民利益的切實保護是任何一種信托模式都不能回避的問題。在政府主導型信托模式下，整個信托流轉(zhuǎn)機制的構(gòu)建與運行均構(gòu)筑了嚴密的風險保障體系。如在草尾模式中，信托公司擁有風險防范金580萬元和農(nóng)地預定金150萬元，由財政納入信用社專戶管理[1]。再如，在沙縣模式中，由縣財政先行撥付資金，對集中連片信托流轉(zhuǎn)6.67 hm2以上、流轉(zhuǎn)期限5年以上的農(nóng)地設立風險保證金，用于支付農(nóng)地經(jīng)營者因經(jīng)營不善等原因無法履行農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)合同的租金?？傊?，政府主導型信托模式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障機制有政府信用和財政資金支撐著，能夠有效打消農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地時的“失地風險”和“租金難收”顧慮[3]。

(四)政府監(jiān)控制度嚴格

在現(xiàn)階段的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)實踐中，無論采用哪一種模式，政府都不同程度地介入其中。在政府主導型信托模式下，政府的介入是直接的、全面的，不僅直接出資建立信托平臺與服務網(wǎng)絡，出資設立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保證金，還對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的全過程實行嚴格的監(jiān)控。有學者稱之為“政府出資+市場運作+農(nóng)戶自愿”的運作模式[4]。政府不僅要對土地流轉(zhuǎn)過程進行嚴格監(jiān)管，確保農(nóng)戶利益得到合理補償，還要對土地流轉(zhuǎn)后的用途進行嚴格監(jiān)管，確保農(nóng)地不因流轉(zhuǎn)而成為非農(nóng)地。

總體而言，在各種不同的農(nóng)地信托模式中，政府主導型信托模式在農(nóng)民利益保護與風險保障機制方面具有更大的優(yōu)勢與可靠性。當然，不同類型的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式針對和面向的對象是不同的。政府主導型信托模式是一種長效的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，針對的是源源不斷的農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求，規(guī)則同一，有求必應，無論何年何月，只要農(nóng)戶有農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的需求，均可向信托機構(gòu)提出信托申請。如福建沙縣從信托公司交易中心成立以來，達成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易56宗，農(nóng)地面積約348.17 hm2，成交金額1 537.1萬元，競標增值115萬元[5]；沙縣高橋鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積約1066 hm2，其中，信托合同有62 份，面積約701 hm2，占流轉(zhuǎn)總數(shù)的70%[6]。而機構(gòu)主導型信托模式則是個案式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目，針對的是某一特定的用戶群體及其農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)需求。其信托規(guī)則與合同內(nèi)容均根據(jù)某一特定項目的具體情況具體設計。如“中信·安徽宿州項目”(全稱是安徽宿州“中信·農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”項目)針對的是安徽省宿州市埇橋區(qū)朱仙莊鎮(zhèn)朱廟村和塔橋村共計360 hm2農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)這一特定項目[7]，其流轉(zhuǎn)機制具有個性化特點，不可普及適用。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場上，這2種設計思路不同的信托模式，各具特色，互為補充，能夠滿足不同的社會需求。

二、政府主導型信托模式的實施困境

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式近年來的實踐表明，政府主導型的信托模式雖得以全面持續(xù)發(fā)展，但仍然存在較大問題。

(一)市場化程度偏低

從本質(zhì)意義上來看，信托機構(gòu)是一個商業(yè)機構(gòu)，信托產(chǎn)品是一個以營利為目的商業(yè)活動。在政企分離的制度框架下，政府與信托本應各行其道，互不關(guān)聯(lián)。但鑒于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實性和農(nóng)民對于承包土地的依附性，政府必須從切實保護農(nóng)民利益的角度來引導農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。政府主導型農(nóng)地信托模式在資金來源、保障機制等方面得到了強大的行政支持，這既是優(yōu)勢，也是弱勢。政府主導型信托模式在維持農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)有序進行的同時，也必然會引發(fā)政府角色是否越位，以及行政資源支持能否持續(xù)的質(zhì)疑。其信托公司雖然以公司法人登記，按市場機制運作，但日常工作還是無法脫離行政手段，獲得的收入遠不抵支出，能走多遠由政府決定，而不是由市場決定[8]。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)作為一種新生事物，在其初創(chuàng)階段，政府進行必要的扶持與指導是有現(xiàn)實意義的，但農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)從本質(zhì)上來說是一種商業(yè)行為，政府的介入應當是有限的，也是不可永久持續(xù)的。實際上，這也是農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制度發(fā)生、發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的一個悖論。

(二)農(nóng)地信托機制不夠完善

農(nóng)地信托是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與信托機制的有機結(jié)合，現(xiàn)階段的農(nóng)地信托制度仍有不少缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。(1)受讓主體不適格。根據(jù)我國現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，受讓方須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。信托公司系非銀行金融機構(gòu)，作為土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓主體存在法律障礙，嚴格來說不是適格的受讓主體。這導致實踐中作為信托財產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)往往難以完成真正的權(quán)利轉(zhuǎn)移，無法做到真正的信托財產(chǎn)獨立[9]。(2)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的定價缺少科學準確的評估依據(jù)。若定價過低，農(nóng)戶沒有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性；若定價過高，信托機構(gòu)和經(jīng)營機構(gòu)幾乎無利潤可言。可見，過高或過低的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格都將造成信托各方當事人的利益失衡，從而阻礙農(nóng)地信托的后續(xù)發(fā)展。如何科學合理地制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，值得研究。(3)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途監(jiān)督欠缺。在宿州模式中，土地租金為每公頃7500 kg小麥價款，這一價格明顯高于周邊地區(qū)[10]，但工商資本仍然具有強烈的下鄉(xiāng)拿地的積極性，其背后的動機不排除有些企業(yè)受土地價值誘惑，以“圈地”或非農(nóng)化為目的進入農(nóng)業(yè)[11]?？梢?，在土地流轉(zhuǎn)實踐中，對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)用途加強審查是必要的。就國家政策而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須嚴格遵循用途管制原則。但在實際運行中，農(nóng)戶及其團體作為松散的一方當事人，難以承擔監(jiān)督農(nóng)地用途的重任；政府部門受人力、物力等條件的限制，也無法承擔起日常的監(jiān)督責任。此種情形下，是否有必要在我國《信托法》的法律框架內(nèi)尋求合理的制度構(gòu)建，值得思考。

(三)農(nóng)民利益保護不夠

在當前的農(nóng)村土地信托實踐中，土地信托項目通常先由各地方政府設立，再由政府引導信托流轉(zhuǎn)的全過程。在某些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)先流入政府主辦的土地信托公司，再集中起來打包轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶，實際上形成了多重復雜的法律關(guān)系。既有農(nóng)民與當?shù)鼗鶎诱g、當?shù)鼗鶎诱c信托機構(gòu)之間的委托授權(quán)關(guān)系，又有信托機構(gòu)與受讓土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓關(guān)系。從某種意義上來說，農(nóng)民雖然是最終的受益人，但其并未實際成為土地信托的當事人，對于信托后土地經(jīng)營的整體狀況以及收益情況也缺乏了解的渠道。此種情形下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益是否會被層層克扣截留，農(nóng)戶權(quán)益在多重委托關(guān)系的框架下能否得到切實維護[12]，成為土地信托實踐中的焦點，值得社會廣泛關(guān)注。

(四)農(nóng)地整體信托的穩(wěn)定性與農(nóng)戶個體的流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生矛盾

農(nóng)地信托的標的是成片的大面積農(nóng)地，涉及幾十、幾百家農(nóng)戶。同時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)也是一項租賃期限相對較長的流轉(zhuǎn)關(guān)系，需要保持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，從現(xiàn)行政策來看，通常為10～15年。但實踐中，各農(nóng)戶的具體情況不同，其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿也有所不同：有的農(nóng)戶由始至終都不愿加入，有的農(nóng)戶加入后受各種主客觀因素的影響想中途退出。對受讓農(nóng)地的經(jīng)營者來說，農(nóng)地租賃關(guān)系在協(xié)議期間保持穩(wěn)定是其生產(chǎn)經(jīng)營活動順利進行的必要條件，而農(nóng)戶不愿加入或中途退出必將對其經(jīng)營活動產(chǎn)生不同程度的影響。

三、政府主導型信托模式的完善路徑

為了更好地規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程、實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，以及保護農(nóng)民利益，有必要進一步完善政府主導型信托模式。

(一)加強農(nóng)地信托的理論研究，完善法律體系

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托的健康發(fā)展離不開法律的規(guī)范與約束。在農(nóng)地三權(quán)分置改革與農(nóng)地信托日益發(fā)展的背景下，應當加大對農(nóng)地信托制度的法律研究，從理論上消除農(nóng)地信托的法理困境。同時，進一步健全農(nóng)地信托的法律體系，明確信托者、受托者、政府三方之間的權(quán)利和義務關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)奠定堅實的法律基礎。

(二)建立科學合理的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價值評估機制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估直接關(guān)系到農(nóng)戶、信托公司以及規(guī)模經(jīng)營者的切身利益，是決定農(nóng)地信托能否順利開展與持續(xù)發(fā)展的重要因素。農(nóng)地信托實踐表明，過高或過低的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格都將造成信托各方當事人的利益失衡，阻礙農(nóng)地信托的后續(xù)發(fā)展，并最終損害農(nóng)戶利益。因此，各級政府應當在建立統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)信息平臺和適時發(fā)布各地區(qū)土地交易信息的基礎上，總結(jié)實踐成效，遵循市場化原則，制定科學、合理的土地流轉(zhuǎn)價格評估體系和方法，并實施動態(tài)化的土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)整機制，確保各方利益的均衡。

(三)發(fā)揮政府在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中的扶持作用

在農(nóng)地信托市場中，農(nóng)戶作為轉(zhuǎn)出農(nóng)地的一方當事人，無論與作為受托人的信托公司相比，還是與最終受讓農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營者相比，在經(jīng)濟實力、信息能力等方面都處于不對稱的地位。此種情況下，政府的適時介入是必要的。在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)制度探索、建立的初級階段，農(nóng)戶通過信托途徑進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿與信心、受讓人的經(jīng)營能力與風險掌控能力、信托公司的市場運行行為與農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的成效等，都會對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)市場的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生強烈的影響。此時，政府主動介入，積極作為，對處于初創(chuàng)階段的農(nóng)地信托市場給予必要的扶持具有重要的意義。從某種意義上來說，政府主導的農(nóng)地信托實質(zhì)上是政府將其自身所肩負的鄉(xiāng)村建設職責與商業(yè)運行機制有機結(jié)合，政府通過加強財政扶持，優(yōu)化融資環(huán)境，適當安排農(nóng)業(yè)專項資金，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持資金實行單列，制定相應的扶持政策，適度放寬貸款條件，并給予優(yōu)惠政策[13]。信托公司充分利用政府初始投入啟動資金、財政支農(nóng)項目資金、風險基金等各項資金來整治土地，從而激發(fā)種田大戶和工商資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性[14]。

當然，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種商業(yè)行為，其合理運行有其自身的商業(yè)機制。政府的介入不可能永久持續(xù)，且介入的深度與廣度必須建立在合理的層面上。有學者認為, 在當前的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托實踐中，當?shù)卣畱敯l(fā)揮“引導”作用，而非“主導”作用，不能違背服務型政府的自身定位而過深地介入具體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系中[15]。因此，在當前農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一立法的情形下，針對各地的實際情況，應當通過制度設計，簡化農(nóng)地信托當事人的關(guān)系；明確政府與農(nóng)民利益的邊界；在農(nóng)戶與政府的委托流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確農(nóng)戶作為農(nóng)地信托最終實質(zhì)受益人的地位；在某些地區(qū)的試點中，政府作為受益人從信托合同中取得的收益必須原封不動地歸屬各農(nóng)戶。一旦農(nóng)地信托機制運行平穩(wěn)、制度完善，政府就應逐步退出農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的具體過程而專司監(jiān)管之責。

(四)建立信托監(jiān)察人制度

我國一系列的法律法規(guī)，以及國務院頒發(fā)的相關(guān)文件均一再強調(diào)農(nóng)地用途不得因流轉(zhuǎn)而改變，這是保障國家糧食安全與農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。但實踐中，有的規(guī)模經(jīng)營者集中耕地后為追求利潤最大化，放棄種植成本高、收益低的糧食作物，而改種花卉、水果、蔬菜等品種，或在受讓農(nóng)地上違規(guī)建設超標準的生產(chǎn)道路，修筑綠化工程或倉儲設施，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，將耕地深挖用于水產(chǎn)養(yǎng)殖等[16]，甚至將耕地、林地用于建設高檔別墅。面對土地濫用的現(xiàn)狀，有必要在現(xiàn)有農(nóng)戶監(jiān)督與政府監(jiān)管之外，建立信托監(jiān)察人制度，擔負相應的土地監(jiān)督職責。信托監(jiān)察人制度是公益信托的特有制度。我國《信托法》第64條第1款規(guī)定：“公益信托應當設置信托監(jiān)察人?！痹谛磐欣碚撋希磐斜O(jiān)察人是基于公益信托受益人的不特定而確立的。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種商業(yè)交易行為，不屬于公益范疇，本不涉及信托監(jiān)察人的設置問題。但鑒于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的特殊性，有學者提出，在農(nóng)地信托關(guān)系中設立由村集體代表、農(nóng)民代表以及政府相關(guān)部門代表共同組成的信托監(jiān)察人，對受托人實際經(jīng)營農(nóng)地行為進行監(jiān)督，既可以確保受益人的利益不受損害，也有助于實現(xiàn)土地保護制度的目標[17]。況且從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，信托監(jiān)察人雖然是基于公益信托的特性而設置的，但法律上并未明確禁止在非公益性信托關(guān)系中設立信托監(jiān)察人。

(五)加強對經(jīng)營者的資格審查

在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系中，農(nóng)戶將閑置農(nóng)地通過信托流轉(zhuǎn)以期獲得經(jīng)濟利益的目的能否實現(xiàn)，最終取決于經(jīng)營者受讓農(nóng)地后的經(jīng)營狀況。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有獨特性與專業(yè)性，經(jīng)營結(jié)果與各種社會因素、自然因素均有密切關(guān)系。因此，并非任何企業(yè)與個人均能進入該領域。這就涉及到對經(jīng)營者的資質(zhì)認定問題。實踐中，在自發(fā)流轉(zhuǎn)情形下，農(nóng)戶無法對經(jīng)營者的資質(zhì)進行準確認定，常常出現(xiàn)不具備經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)和個人，或不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的個人和公司盲目進入市場，最終因經(jīng)營困難而一走了之，導致農(nóng)戶利益受損。因此，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的情況下，必須加強對經(jīng)營者資質(zhì)的審查，提高市場進入門檻，引進有實力的企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶從事適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展提供切實保障，同時防止工商資本基于其他非法目的進入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。依照我國《信托法》的規(guī)定，作為受托人的信托公司對委托人和受益人負有忠實義務和善管義務。而對受讓農(nóng)地的經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的資質(zhì)進行嚴格審查，是信托機構(gòu)忠實義務和善管義務的基本內(nèi)容，其自身也有足夠的能力與實力履行這一職責。

(六)完善農(nóng)戶退出機制

此處的“退出”是指狹義上的退出，即針對農(nóng)戶不愿加入農(nóng)地整體信托或在信托中途退出的情形。對受讓農(nóng)地的經(jīng)營者來說，農(nóng)地租賃關(guān)系在協(xié)議期間保持穩(wěn)定是其生產(chǎn)經(jīng)營活動順利進行的必要條件，農(nóng)戶不愿加入信托或中途退出必將對其經(jīng)營活動產(chǎn)生不同程度的影響。為解決這一矛盾，可從以下兩方面著手。(1)維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)合同的嚴肅性。信托合同應明確規(guī)定農(nóng)戶是否有權(quán)中途退出，以及應承擔的法律責任。如果雙方?jīng)]有特別約定，在合同期限屆滿之前，農(nóng)戶不得要求退出信托并取回自已的承包地。(2)成立村級農(nóng)地股份合作社。農(nóng)戶先將各自農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)加入村級農(nóng)地股份合作社，再由村級農(nóng)地股份合作社代表農(nóng)戶作為農(nóng)地信托合同的委托方進行信托。按照我國《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶擁有入社與退社的自由。村級農(nóng)地股份合作社在對社內(nèi)農(nóng)地進行經(jīng)營管理時，應當預留適當?shù)霓r(nóng)地并制定相關(guān)規(guī)則，以便在個別農(nóng)戶中途退出時，能夠用預留農(nóng)地進行置換調(diào)節(jié)。如此，既可維護法律規(guī)定的農(nóng)戶自愿原則，又可保證信托合同在履行期間的持續(xù)穩(wěn)定。