高等教育“放管服”改革與辦學(xué)資源優(yōu)化配置

彭建升

(莆田學(xué)院 科研處，莆田 351100)

當(dāng)前，全國(guó)正深化“放管服”改革，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，其中包括高等教育管理領(lǐng)域。2017年，教育部等五部門出臺(tái)《關(guān)于深化高校行政管理領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，在專業(yè)設(shè)置、人員編制、進(jìn)人用人、職稱評(píng)審、經(jīng)費(fèi)管理、內(nèi)部治理、監(jiān)管與服務(wù)等八大方面進(jìn)行改革[1]。如何完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，解除束縛高等教育發(fā)展障礙，激發(fā)高校活力，成為當(dāng)前促進(jìn)高校創(chuàng)新發(fā)展的重要研究問題[2]。在我國(guó)，政府是公辦高校的舉辦者，掌握著高校賴于生存和發(fā)展的資源，推進(jìn)高等教育“放管服”改革，關(guān)鍵是處理好政府與高校之間的資源配置關(guān)系，提高有限資源配置效率，促進(jìn)高校健康發(fā)展[3]。

一、高等教育辦學(xué)資源配置特點(diǎn)

(一)高等教育辦學(xué)資源分類

按照辦學(xué)資源的表現(xiàn)形式可以簡(jiǎn)單把高校辦學(xué)資源分為財(cái)力資源和非財(cái)力資源，非財(cái)力資源包括物力資源和人力資源等，物力資源表現(xiàn)為高校辦學(xué)用地、校舍、基礎(chǔ)設(shè)施等，人力資源表現(xiàn)為高校辦學(xué)教師、行政教輔人員、后勤人員、學(xué)生等[4]。財(cái)力資源和非財(cái)力資源在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化，財(cái)力資源可以通過購(gòu)買等方式實(shí)現(xiàn)物力資源和人力資源的轉(zhuǎn)換，由于財(cái)力資源流通性極強(qiáng)，因此，財(cái)力資源是高校辦學(xué)的最主要資源。物力資源和人力資源也可通過一定的方式實(shí)現(xiàn)向財(cái)力資源的轉(zhuǎn)換，但沒有那么靈活[4]。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育辦學(xué)高度自治，政府與公立大學(xué)的關(guān)系主要通過經(jīng)費(fèi)資助—財(cái)力資源聯(lián)系在一起，而人力資源、物力資源基本實(shí)現(xiàn)了大學(xué)辦學(xué)完全自治[3]。我國(guó)改革開放以前，政府包辦大學(xué)的所有資源，改革開放以后，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大，但仍然對(duì)高校辦學(xué)的財(cái)力資源、人力資源和物力資源有全面的主導(dǎo)作用[4]。

(二)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育資源配置特點(diǎn)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府與高校聯(lián)系最緊密的是經(jīng)費(fèi)資助，人力資源、物力資源基本擺脫政府的直接干預(yù)，展現(xiàn)高度的大學(xué)自治，研究歐美發(fā)達(dá)國(guó)家辦學(xué)資源配置主要研究其各類經(jīng)費(fèi)業(yè)績(jī)資助制度。在美國(guó)，高等學(xué)校與聯(lián)邦政府幾乎沒有直接聯(lián)系，各高等學(xué)校的業(yè)績(jī)資助制度主要在地方州政府實(shí)施。這個(gè)制度在20世紀(jì)90年代迅速推廣，并在大多數(shù)地方州政府實(shí)行。各州政府業(yè)績(jī)資助指標(biāo)使用最多的是學(xué)生畢業(yè)率，其次有學(xué)位授予數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)、成本效益、科研投入與產(chǎn)出、學(xué)生考試合格率、師生多元化等。有學(xué)者對(duì)美國(guó)基于業(yè)績(jī)的資助體系進(jìn)行深入分析，將其歸納為三個(gè)模式，分別是基于產(chǎn)出的資助、業(yè)績(jī)?？詈蜆I(yè)績(jī)合同[3]?；诋a(chǎn)出的資助，是把高等學(xué)校資助考核指標(biāo)納入州政府資助系統(tǒng)，高等學(xué)?？梢酝ㄟ^提高在資助系統(tǒng)的考核得分來增加資助額度。業(yè)績(jī)?？钅Ｊ絼t是州政府劃撥一定比例的經(jīng)費(fèi)用于高等學(xué)校的業(yè)績(jī)資助。業(yè)績(jī)合同模式根據(jù)各高等學(xué)校的個(gè)體差距訂立業(yè)績(jī)資助合同，如果按照合同完成業(yè)績(jī)，則保證一定量的資助。在英國(guó)，高等教育經(jīng)費(fèi)資助分為教學(xué)補(bǔ)助和科研補(bǔ)助，教學(xué)補(bǔ)助的配置更注重投入，而科研補(bǔ)助的配置更注重產(chǎn)出。投入指標(biāo)有招生人數(shù)、校舍面積等，產(chǎn)出指標(biāo)有累計(jì)發(fā)表論文、授權(quán)專利、學(xué)分、授予學(xué)位人數(shù)等。在歐洲大陸，財(cái)政資助更加注重大學(xué)的產(chǎn)出而非投入，資助方式大概可分為業(yè)績(jī)撥款制、合同撥款制，隨著撥款機(jī)制的發(fā)展，合同撥款制被越來越多的國(guó)家采用，其中，德國(guó)、法國(guó)越來越重視“合同撥款制”的應(yīng)用。而在荷蘭則是一部分基于業(yè)績(jī)撥款，一部分基于固定撥款，固定撥款是為了保證大學(xué)財(cái)政的穩(wěn)定。歐洲大陸還有不少國(guó)家使用業(yè)績(jī)撥款的全國(guó)系統(tǒng)，把大學(xué)資助指標(biāo)納入到全國(guó)資助系統(tǒng)，大學(xué)須通過提高在資助系統(tǒng)中的得分來提高政府資助額度，這類國(guó)家有芬蘭、比利時(shí)、挪威、瑞典和丹麥等[3]。基于業(yè)績(jī)的高校資源配置機(jī)制已成為國(guó)際的趨勢(shì)，與傳統(tǒng)配置方式相比，基本業(yè)績(jī)的高校資源配置機(jī)制能為高校辦學(xué)提供積極動(dòng)力，但仍然也有弊端，由于依賴于高校辦學(xué)業(yè)績(jī)和地方政府財(cái)力，基于業(yè)績(jī)的資源配置方式容易造成高校財(cái)力的動(dòng)蕩，不利于大學(xué)辦學(xué)的持續(xù)性。同時(shí)，基于業(yè)績(jī)的資源配置方式，難以很好地把業(yè)績(jī)指標(biāo)與地方政府發(fā)展指標(biāo)對(duì)接，地方政府的發(fā)展指標(biāo)往往又有悖于大學(xué)的辦學(xué)宗旨。

(三)我國(guó)高等教育辦學(xué)資源配置方式

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家高校相比，我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)要遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府與高校的聯(lián)系主要集中在經(jīng)費(fèi)資助上，人力資源和物力資源基本實(shí)現(xiàn)完全自治，在我國(guó)，政府對(duì)高校辦學(xué)的財(cái)力資源、人力資源、物力資源配置具有全面的控制權(quán)。

1.政府對(duì)高校財(cái)力資源具有絕對(duì)控制權(quán)

在我國(guó)，無論是從大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，還是其他財(cái)政分配方案的制定，地方政府都握有大學(xué)財(cái)力資源的決定性配置權(quán)力。有統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)大學(xué)的經(jīng)費(fèi)收入超過半數(shù)來自于政府的財(cái)政性收入，并且近幾年這種比例有提高的趨勢(shì)，財(cái)政性收入一直是大學(xué)主要財(cái)力資源[5]。我國(guó)高校實(shí)行生均綜合定額撥款加專項(xiàng)撥款的制度，充分體現(xiàn)政府對(duì)高校辦學(xué)的控制意志。綜合定額撥款制度包括教職工人員經(jīng)費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)貸學(xué)金等多個(gè)項(xiàng)目，由政府確定學(xué)校辦學(xué)成本，按學(xué)生規(guī)模撥款，因此，政府對(duì)高校辦學(xué)規(guī)模具有嚴(yán)格的控制。專項(xiàng)撥款制度則是由政府為實(shí)現(xiàn)特定大學(xué)發(fā)展目標(biāo)單獨(dú)安排給高校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要包括各種重要的工程和計(jì)劃，如“211工程”、“985工程”、教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程等[6]。

2.政府對(duì)高校非財(cái)力資源的控制

一是通過人員編制控制高校的人力資源。政府依據(jù)大學(xué)招生規(guī)模、生師比等嚴(yán)格控制和管理著高校的人員編制數(shù)量，并進(jìn)一步控制和管理著高校的職稱比例。此外政府還掌握學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)。由于政府對(duì)人力資源的嚴(yán)格控制，高校內(nèi)部調(diào)整空間有限，機(jī)制比較僵化，難于適應(yīng)大學(xué)走差異化、特色化道路的需求。二是通過對(duì)土地資源控制高校的物力資源[7]。土地資源是大學(xué)賴以發(fā)展的最重要物力資源，在我國(guó)土地是國(guó)有的，政府對(duì)土地使用具有絕對(duì)的決策權(quán)，因此大學(xué)的辦學(xué)空間、辦學(xué)條件也受到政府的嚴(yán)格控制。

3.高校與政府在資源配置上的合作博弈

一是大學(xué)主動(dòng)調(diào)整辦學(xué)目標(biāo)適應(yīng)政府的政策導(dǎo)向。以當(dāng)前“雙一流大學(xué)”建設(shè)為例，各個(gè)高校紛紛提出各自的“雙一流大學(xué)”、高水平大學(xué)、學(xué)科建設(shè)目標(biāo)，通過調(diào)整學(xué)位授權(quán)點(diǎn)，整合優(yōu)勢(shì)學(xué)科，突出特色，以占據(jù)在“雙一流大學(xué)”建設(shè)中的有利位置，爭(zhēng)取大量的政府資源的投入[8]。此外，高校還會(huì)主動(dòng)調(diào)整專業(yè)，多設(shè)置撥款系數(shù)高的專業(yè)，想方設(shè)法擴(kuò)大招生規(guī)模，以獲得政府更多的經(jīng)費(fèi)撥款。二是創(chuàng)新辦學(xué)思路，規(guī)避政府資源的管控。由于政府對(duì)辦學(xué)資源的嚴(yán)格控制，一些高校開始轉(zhuǎn)變辦學(xué)思路，降低對(duì)政府財(cái)政的依賴程度，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展向社會(huì)、企業(yè)、校友等獲取辦學(xué)資金的能力。許多高校開始使用靈活的用人方式，例如人事代理、合同聘用制等，降低政府對(duì)高校的人員編制的控制程度。三是倒逼政府對(duì)高校管理改革。隨著改革開放，我國(guó)高等教育快速發(fā)展，但也與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，以高?？蒲袆?chuàng)新能力為例，我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)高校與國(guó)外知名大學(xué)相比，具有全球影響力的科研產(chǎn)出還很少，顯示我國(guó)高校創(chuàng)新動(dòng)力不足，引起了政府的高度重視，倒逼政府重新審視高校管理機(jī)制，促進(jìn)政府對(duì)高校管理改革，進(jìn)一步下放高校辦學(xué)自主權(quán)，激活高校辦學(xué)活力。

二、國(guó)內(nèi)外政府辦學(xué)資源配置優(yōu)劣

不管是在我國(guó)還是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，政府辦學(xué)資源配置的悖論顯而易見，高校辦學(xué)都需要政府財(cái)力資源的大力支持，但政府的行為往往又偏離了大學(xué)辦學(xué)宗旨，阻礙大學(xué)的發(fā)展，干預(yù)學(xué)術(shù)自治，背離大學(xué)精神。同時(shí)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)在辦學(xué)資源配置的具體做法上又有巨大差別，各有優(yōu)劣。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，政府主要通過財(cái)力資源對(duì)高校施加影響，人力資源和物力資源基本實(shí)現(xiàn)高校自治，因此，相對(duì)中國(guó)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的大學(xué)自治程度要比中國(guó)高得多。在中國(guó)，政府對(duì)大學(xué)的財(cái)力資源、人力資源、物力資源實(shí)行全面控制，大學(xué)辦學(xué)體現(xiàn)政府的意志，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家形成鮮明的對(duì)比，形成兩套完全不同的管理模式，兩者各有優(yōu)劣。以大學(xué)科學(xué)研究為例，由于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)取得較大的學(xué)術(shù)自由，在基礎(chǔ)理論研究方面的探索碩果累累，引領(lǐng)世界科學(xué)研究的方向，但中國(guó)特色的大學(xué)體現(xiàn)集中力量辦大事的特點(diǎn)，在技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)上成果豐碩，在技術(shù)創(chuàng)新上大有趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家之勢(shì)，也體現(xiàn)政府辦學(xué)的功利性目的。因此中國(guó)高等教育管理，既要學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，進(jìn)一步下放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，又要發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，辦好中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)。當(dāng)前高等教育領(lǐng)域的“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，是政府充分認(rèn)識(shí)到高等教育急需改革，以此向建設(shè)世界一流大學(xué)邁出重要一步。

三、高等教育領(lǐng)域“放管服”改革

新時(shí)代，政府轉(zhuǎn)變職能，大力推進(jìn)以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”(簡(jiǎn)稱“放管服”)為核心的行政體制改革，其本質(zhì)是政府減權(quán)，釋放市場(chǎng)、社會(huì)的活力?！胺拧敝刚路艡?quán)限，“管”是指政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)組織活動(dòng)的監(jiān)管，“服”是指向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。顯然，政府在高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革，解決的是辦學(xué)資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)變，契合現(xiàn)代大學(xué)的辦學(xué)宗旨，解決我國(guó)高等教育辦學(xué)的痛點(diǎn)。“放”解決的是擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，“管”解決的是政府如何盡量少干預(yù)大學(xué)辦學(xué)，但又起到有效監(jiān)管的問題，“服”解決的是政府在高等教育管理上向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變問題，服務(wù)大學(xué)辦學(xué)[4]。

(一)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，提高有限資源配置效率

如前所述，我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)相對(duì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家要少得多，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，能在一定程度上調(diào)和政府資源配置與大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的悖論，優(yōu)化辦學(xué)資源的配置，提高有限資源配置效率，對(duì)大學(xué)發(fā)展具有明顯的好處。高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革，首先是如何落實(shí)擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。在我國(guó)，高校辦學(xué)自主權(quán)的下放需要政府自上而下自我變革，由于涉及財(cái)力資源、人力資源、物力資源等配置方面，涉及多個(gè)政府行政部門，需要政府做好權(quán)力下放頂層設(shè)計(jì)，多個(gè)部門組合放權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力真正下放[9]。政府權(quán)力下放要遵循先易后難、循序漸進(jìn)的原則。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家高校人力資源、物力資源基本實(shí)現(xiàn)自我管理，因此，可以首先探索在人力資源、物力資源配置上的權(quán)力下放，再探索財(cái)力資源配置的改革，如果突然進(jìn)行政府辦學(xué)撥款機(jī)制改革，可能直接造成大學(xué)辦學(xué)財(cái)政動(dòng)蕩，直接影響學(xué)校辦學(xué)。在實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力下放之后，將極大調(diào)動(dòng)高校辦學(xué)活力，高效利用配置的辦學(xué)資源，大大提高有限辦學(xué)資源的配置效率。

(二)形成辦學(xué)資源配置有效監(jiān)管機(jī)制

在政府對(duì)高校辦學(xué)資源有絕對(duì)的分配權(quán)的情況下，要實(shí)現(xiàn)資源合理配置存在制度上的缺陷，難于真正實(shí)現(xiàn)，只有在引入社會(huì)、市場(chǎng)、學(xué)術(shù)組織的參與，形成第三方監(jiān)管機(jī)制，才能有效把政府“任性”的權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，真正實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在這方面有較成功的實(shí)踐，例如英國(guó)的高等教育撥款委員會(huì)對(duì)英國(guó)高等教育財(cái)政撥款具有重要的作用，作為第三方機(jī)構(gòu)避免政府資源配置絕對(duì)控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源配置合理性的監(jiān)管。在我國(guó)，可以探索建立類似機(jī)構(gòu)，讓高校、社會(huì)參與到高校資源的配置，形成高校資源配置有效監(jiān)管機(jī)制。只有形成有效的辦學(xué)資源配置監(jiān)管機(jī)制，才能將辦學(xué)資源向最需要的地方配置，大大優(yōu)化高校辦學(xué)資源的配置。

(三)完善高等教育辦學(xué)服務(wù)體系，優(yōu)化辦學(xué)資源配置

政府要轉(zhuǎn)變職能，從原來簡(jiǎn)單的行政直接干預(yù)高校辦學(xué)事務(wù)，轉(zhuǎn)變成為高校自主辦學(xué)服務(wù)的角色。一是樹立政府是高校辦學(xué)健康發(fā)展服務(wù)者的形象。政府在資源配置上要充分考慮不同地區(qū)、不同類型高校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，分類管理，不搞“一刀切”式的簡(jiǎn)單管理，而是要服務(wù)不同類型高校發(fā)展的需求?，F(xiàn)階段，“985”、“211”高校已經(jīng)發(fā)展強(qiáng)大，地方新建院校無法與這些高校競(jìng)爭(zhēng)資源，政府應(yīng)樹立調(diào)節(jié)高校平衡發(fā)展、辦學(xué)資源優(yōu)化配置的服務(wù)者作用，促進(jìn)高校健康發(fā)展。二是樹立保障高校自主發(fā)展的服務(wù)者形象。政府要轉(zhuǎn)變?cè)瓉韺?duì)高校辦學(xué)干預(yù)的管理者形象，建立維護(hù)高校自主辦學(xué)的服務(wù)者作用，減少對(duì)高校具體事務(wù)干預(yù)，為高校自主辦學(xué)提供有利條件，讓高校自主配置獲取辦學(xué)資源，提高資源配置效率。三是樹立創(chuàng)新高校管理的服務(wù)者形象。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”、“人工智能”等技術(shù)手段，簡(jiǎn)化、優(yōu)化服務(wù)程序，提高服務(wù)效率，推進(jìn)信息共享，減少不必要重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化高校資源配置。