經(jīng)合組織國家2017—2018年稅收政策改革措施綜述

■//聶慧敏 方 敏 陸啟木

一、稅收政策改革概況

（一）改革的動力

一是宏觀經(jīng)濟(jì)向好，但GDP增速仍未達(dá)到金融危機(jī)前的水平。2017年全球GDP增長率約為3.7%，為2011年以來的最快增速，但仍低于金融危機(jī)前4%的水平。OECD成員國平均GDP增長率為2.5%，較上年增加約0.7個百分點(diǎn)。二是各成員國的預(yù)算平衡性進(jìn)一步提升，增加了財政空間。各成員國政府債務(wù)占GDP的平均比重基本保持穩(wěn)定，2017年為111%，比2016年下降2個百分點(diǎn)；預(yù)算赤字占GDP的比例明顯下降，由2009年的8.5%下降至2017年的2%。

（二）改革的目標(biāo)

一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。隨著逐步擺脫金融危機(jī)的影響，2015年各成員國紛紛轉(zhuǎn)變稅收政策改革目標(biāo)，將金融危機(jī)爆發(fā)之后的財政整頓目標(biāo)調(diào)整為以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為主的目標(biāo)。2017年各成員國繼續(xù)堅(jiān)持以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為主的改革目標(biāo)，一方面降低企業(yè)所得稅、個人所得稅稅負(fù)，促進(jìn)投資、消費(fèi)增長，另一方面改革增值稅、消費(fèi)稅、財產(chǎn)稅、環(huán)境稅等，彌補(bǔ)企業(yè)所得稅和個人所得稅減稅導(dǎo)致的稅收收入缺口。二是促進(jìn)社會公平、改善民眾行為。重點(diǎn)降低中低收入階層的個人所得稅稅負(fù)，改善收入分配；征收消費(fèi)稅和環(huán)境稅，抑制對社會不利的行為和消費(fèi)等。

二、稅收政策改革的具體表現(xiàn)

2017年以來，大部分國家進(jìn)行了局部稅收政策改革，美國、阿根廷、法國和拉脫維亞等少數(shù)國家對企業(yè)所得稅、財產(chǎn)稅進(jìn)行了重大改革，比利時啟動了企業(yè)所得稅綜合改革。

（一）個人所得稅稅負(fù)持續(xù)降低，減稅依然是主要趨勢

各國不斷采取措施降低個人所得稅負(fù)擔(dān)，平均稅負(fù)率由2000年的37.0%逐步下降至2017年的35.9%，2018年延續(xù)下降趨勢。

1.降低稅率。美國2017年將最高稅率從39.6%降至37%；荷蘭宣布2019年將最高稅率從52%降至49.5%；挪威、希臘、加拿大、愛爾蘭和芬蘭5國不同程度下調(diào)個人所得稅非最高檔次的稅率；法國2018年改進(jìn)累進(jìn)稅率，對資本收入（包括利息、股息和資本利得）執(zhí)行30%的統(tǒng)一稅率。

2.提高稅收抵免額。27個國家提高或計(jì)劃提高稅收抵免額，如愛爾蘭2018年起將自營職業(yè)者的勞動所得抵免額從950歐元增加到1150歐元；日本計(jì)劃于2020年1月將適用于所有納稅人的基本免稅額從38萬日元提升至48萬日元；芬蘭計(jì)劃于2020年把勞動所得抵免額從1420歐元提高到1540歐元。

3.擴(kuò)大稅收優(yōu)惠。部分國家對高技術(shù)人才給予稅收減免，如比利時免除外國專家和研究人員在20年內(nèi)獲得的所有勞動和國外資本收入稅收；西班牙免除外籍管理者的境外收入稅收；移居法國的外國個人8年內(nèi)可享受50%的境外收入免稅待遇。

（二）企業(yè)所得稅稅率加速下調(diào)，國際避稅合作不斷加強(qiáng)

1.下調(diào)企業(yè)所得稅稅率。2018年6月調(diào)查顯示，報告涵蓋的38個國家中，企業(yè)所得稅稅率最低是匈牙利的9%，最高是法國的33.3%。其中，22個國家的法定企業(yè)所得稅稅率不超過25%，比2000年多16個國家。除智利外，各國2018年均下調(diào)了企業(yè)所得稅稅率，美國等大型經(jīng)濟(jì)體的稅率下降速度加快。一是傳統(tǒng)高稅率國家大幅下調(diào)企業(yè)所得稅稅率。美國2017年將法定企業(yè)所得稅稅率從35%下調(diào)至21%；法國2018年將年收入50萬歐元以下的企業(yè)適用所得稅稅率下調(diào)至28%，收入超過50萬歐元的企業(yè)適用稅率將于2019年降至31%；阿根廷、比利時2018年分別將企業(yè)所得稅稅率下調(diào)5個百分點(diǎn)。二是部分稅率相對較低的國家繼續(xù)下調(diào)企業(yè)稅率。2018年盧森堡將法定企業(yè)所得稅稅率從19%降至18%；挪威將稅率從24%降至23%；日本從2014年的25.5%逐步下降到2018年的23.2%。三是部分國家宣布減稅計(jì)劃。英國計(jì)劃在2020年將企業(yè)所得稅稅率降低至17%；澳大利亞宣布逐步下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，到2026至2027財年將稅率下調(diào)至25%；法國計(jì)劃自2020年起，所有企業(yè)統(tǒng)一適用28%的企業(yè)所得稅稅率，并于2021年、2022年進(jìn)一步將稅率降至26.5%、25%。

2.推行改革，鼓勵投資。一是出臺或增加稅收優(yōu)惠政策。美國實(shí)行固定資產(chǎn)費(fèi)用化，調(diào)整折舊規(guī)則，將第一年的折舊率從50%提高到100%；德國提高了低價值資產(chǎn)費(fèi)用化的上限；阿根廷和拉脫維亞通過提高股息的稅收負(fù)擔(dān)鼓勵利潤再投資；盧森堡允許對購買軟件以及電動或氫燃料汽車的支出進(jìn)行稅收抵免；匈牙利擴(kuò)大了針對投資的稅收優(yōu)惠范圍。二是改革對跨國企業(yè)或資本的征稅方式。如美國由全球征稅體系轉(zhuǎn)為屬地原則體系，鼓勵企業(yè)將利潤轉(zhuǎn)回國內(nèi)；比利時將股息收入抵免從95%提高到100%，取消資本利得稅，以吸引外國資本投資。

3.增進(jìn)國際稅收合作。為加強(qiáng)國際稅收合作，OECD與二十國集團(tuán)制定了防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移一攬子計(jì)劃（簡稱BEPS行動計(jì)劃），努力保護(hù)企業(yè)所得稅稅基免受國際逃稅侵蝕。2017年BEPS行動計(jì)劃進(jìn)入實(shí)施階段，截至2018年1月底，共計(jì)111個國家（地區(qū)）承諾實(shí)施BEPS行動計(jì)劃四項(xiàng)“最低標(biāo)準(zhǔn)”。

（三）增值稅稅率基本保持穩(wěn)定，稅收管理和反欺詐措施繼續(xù)加強(qiáng)

1.標(biāo)準(zhǔn)增值稅稅率基本保持穩(wěn)定。OECD成員國增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率自2015年以來基本穩(wěn)定在19.2%。2017至2018年除南非提高標(biāo)準(zhǔn)稅率（從14%提高至15%）外，其他國家沒有變化。增值稅稅率能多年基本保持穩(wěn)定的原因，一方面是各國財政狀況有所改善，另一方面是許多國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率已達(dá)到較高水平，限制了進(jìn)一步上調(diào)的空間。

2.擴(kuò)大低稅率的適用范圍。拉脫維亞對一些水果和蔬菜執(zhí)行5%的增值稅減免；阿根廷下調(diào)了雞肉的增值稅稅率；希臘下調(diào)了農(nóng)場中間投入的增值稅稅率；匈牙利將豬肉和魚的增值稅率降低5%，將互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)增值稅稅率由18%下調(diào)至5%；瑞士將電子書的增值稅稅率降低2.5%。

3.加強(qiáng)稅收管理和反欺詐措施。一是加強(qiáng)規(guī)范管理。奧地利、法國、盧森堡、波蘭和葡萄牙使用標(biāo)準(zhǔn)的稅務(wù)審計(jì)文件（SAF-T），提高稅務(wù)檢查效率；西班牙、匈牙利、意大利均推行了增值稅報稅系統(tǒng)，督促納稅人及時繳納增值稅。二是擴(kuò)展國內(nèi)反向征收機(jī)制。拉脫維亞將反向征收機(jī)制擴(kuò)大到建筑材料、游戲機(jī)和家用電器等行業(yè)，減少增值稅舞弊現(xiàn)象。三是加大打擊網(wǎng)絡(luò)銷售增值稅欺詐的力度。如英國要求在線賣家在網(wǎng)絡(luò)市場上公布其增值稅號碼，加強(qiáng)檢查增值稅號碼的有效性。四是推進(jìn)國際合作和信息交流以應(yīng)對增值稅欺詐和逃稅。如歐盟與挪威于2018年2月簽署了雙邊信息交流協(xié)定。

（四）部分商品的消費(fèi)稅稅率提升，消費(fèi)稅征收范圍擴(kuò)大

一是提高煙草、酒精飲料的消費(fèi)稅稅率。2017年、2018年分別有13個、7個國家提高了煙草產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率，2017年和2018年均有4個國家提高酒精飲料的消費(fèi)稅稅率。二是擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍。瑞典、波蘭、希臘和芬蘭開始對電子煙征稅；加拿大建立了對大麻征稅的框架，大麻用于非醫(yī)療目的時將被征收消費(fèi)稅；愛爾蘭、英國和南非對含糖飲料征稅。

（五）與環(huán)境相關(guān)的稅收改革主要集中在能源和汽車領(lǐng)域

從收入規(guī)模來看，各國征收的與環(huán)境相關(guān)稅收收入占GDP的比重差別較大，最高為丹麥的4.1%,最低為墨西哥的0.06%。其中，能源稅、車輛稅和其他交通稅是與環(huán)境相關(guān)稅收收入的主體，占比超半數(shù)。

1.能源稅改革是重點(diǎn)。比利時、法國、瑞典和南非對運(yùn)輸燃料實(shí)施了增稅措施；南非提高了兩項(xiàng)道路燃油稅；荷蘭計(jì)劃在2019年和2020年征收一系列能源和其他環(huán)境稅；瑞典將天然氣稅和廢棄稅與消費(fèi)者價格指數(shù)掛鉤。

2.車輛稅改革繼續(xù)推進(jìn)。愛爾蘭、盧森堡和瑞典增加了對電動、氫能源汽車的稅收支持；瑞典引入激勵機(jī)制，對購買低排放汽車的客戶給予資金獎勵，對購買高污染汽車的客戶在前三年適用更高稅率。

（六）財產(chǎn)稅改革力度加大

從收入規(guī)模來看，財產(chǎn)稅收入占各國GDP比重較小，2016年財產(chǎn)稅收入占GDP比重最高為英國的4.3%，最低為愛沙尼亞的0.3%。2000年至2016年間，20個國家的財產(chǎn)稅收入占GDP的比例有所上升，其中阿根廷、比利時、法國、南非和希臘等國家財產(chǎn)稅收入增幅較大；16個國家的財產(chǎn)稅收入占比有所下降，其中冰島、瑞典、瑞士和以色列的財產(chǎn)稅收入降幅較大。

2018年財產(chǎn)稅方面的改革規(guī)模和力度加大：美國將遺產(chǎn)稅和贈與稅的免稅門檻提高一倍；比利時對證券賬戶征稅；法國計(jì)劃在三年內(nèi)分階段免除大部分家庭的住房稅。另外，一些國家對動產(chǎn)和不動產(chǎn)交易稅進(jìn)行了修改。如英國減免首次置業(yè)者購買30萬英鎊以內(nèi)住宅的印花稅、土地稅；愛爾蘭將非住宅房產(chǎn)的印花稅從2%提高到6%。

三、未來稅收政策的改革方向

（一）將改革目標(biāo)轉(zhuǎn)向支持經(jīng)濟(jì)長期增長

隨著全球經(jīng)濟(jì)增長日趨穩(wěn)定，對短期財政刺激政策的需求顯著降低。財政政策的選擇應(yīng)避免過度順周期，并將重點(diǎn)放在應(yīng)對中長期挑戰(zhàn)方面。稅收政策包含于財政政策中，其改革重點(diǎn)和目標(biāo)也應(yīng)轉(zhuǎn)向支持經(jīng)濟(jì)長期增長、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的資金支持。

（二）防止惡性稅收競爭

2017年美國進(jìn)行了大規(guī)模的稅收改革，引發(fā)其他國家相繼采取減稅措施。盡管從實(shí)際情況看，大多數(shù)國家都是將稅率降至平均水平，但仍引發(fā)“逐底競爭”的擔(dān)憂。為促進(jìn)各國以及全球經(jīng)濟(jì)增長，各國應(yīng)加強(qiáng)國際稅收合作，達(dá)成適度減稅的共識，避免惡性稅收競爭。

（三）提高稅收公平性

稅收改革應(yīng)注重社會公平，確保大部分人能夠分享稅收改革福利。一是繼續(xù)降低中低收入者稅負(fù)，取消對富人相對有利的稅收優(yōu)惠，并確保對個人資本有效征稅。二是準(zhǔn)確區(qū)分、評估稅收政策改革受益人群及受益程度，對受益較少并且處于收入和財富分配底層的人群，給予充分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（四）加大環(huán)境稅改革力度

目前各國在征收能源使用稅方面取得了一些進(jìn)展，但對廢物排放、塑料袋或化學(xué)品征稅的推進(jìn)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境稅改革力度，促進(jìn)民眾改變行為，改善環(huán)境，并提高綠色稅收收入水平。

四、OECD稅收政策改革對我國的借鑒意義

擺脫金融危機(jī)影響后，OECD國家稅收政策目標(biāo)由整頓調(diào)整為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，兼顧維護(hù)公平和改善民眾行為。從OECD經(jīng)驗(yàn)可以看到，有效的稅收政策目標(biāo)和措施有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控。從我國來看，發(fā)揮稅收政策助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，具體可從以下幾個方面著手：

（一）以科學(xué)稅收理論為指導(dǎo)，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

充分考慮稅種的數(shù)量和分布、稅種的功能與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等因素。深入推進(jìn)增值稅改革，構(gòu)建更加公平、簡潔的稅收制度；推進(jìn)房產(chǎn)稅立法和實(shí)施；建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。穩(wěn)妥推進(jìn)健全地方稅體系改革，在考慮稅種特性的基礎(chǔ)上，合理確定地方稅種并適當(dāng)下放稅權(quán)，逐步培育地方主體稅種，保持地方財力穩(wěn)定增長，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加大減稅降費(fèi)力度，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

一是充分挖掘進(jìn)一步降低各類稅費(fèi)的空間。稅收方面，可考慮增值稅稅率的簡并和適度調(diào)低，企業(yè)所得稅稅率下調(diào)；費(fèi)方面，各類收費(fèi)、政府性基金、社保、住房公積金等都有減低的空間。二是加強(qiáng)稅費(fèi)的征收管理。在簡化征收流程的同時，注重稅費(fèi)征收的公平性。加快推進(jìn)非稅收入立法進(jìn)程，完善政府非稅收入相關(guān)制度，嚴(yán)格“費(fèi)權(quán)”管理，從源頭上防止亂收費(fèi)。

（三）關(guān)注國際稅改動態(tài)，加強(qiáng)稅收方面合作

一方面，對美國等國家相繼采取的減稅改革予以密切關(guān)注，同時也要保持清醒的認(rèn)識，警惕稅改帶來的惡性稅收競爭，阻礙“稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移”，對國際稅收競爭秩序帶來不良影響。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)與世界其他主要國家合作，積極推動落實(shí)BEPS行動計(jì)劃，推動建立公平公正、包容有序的國際稅收制度體系。