基于精準供給的社區(qū)教育公共服務：價值審視與實現(xiàn)機制

□ 陳 巖，趙 丹

我國“十三五”規(guī)劃明確指出，“必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態(tài)環(huán)境需要”[1]。供給側結構性改革不僅針對經(jīng)濟領域，也適用于教育領域，包括社區(qū)教育。社區(qū)教育供給側結構性改革是經(jīng)濟轉型發(fā)展背景下對社區(qū)教育提出的直接要求。重點是從解決社區(qū)教育供給側與需求側現(xiàn)有矛盾入手，兼顧社區(qū)受教育者與社區(qū)教育供給端問題，基于對社區(qū)成員學習需求、學習習慣和學習偏好的有效識別，引導供給方真正認識每個學習者個體，通過對需求結構、供給結構和要素結構的有效調整，提升供給端質量與效率，為社區(qū)成員提供豐富、多元、可選擇的教育資源、教育環(huán)境和教育服務模式。將精準化理念引入社區(qū)教育公共服務供給，是“在公共服務資源總量限定和稀缺的前提下，秉行公平公正公開的供給服務理念，兼顧公共服務‘均等化’‘普惠型’供給的同時，面向社區(qū)公眾需求，精準識別、精細運行，以實現(xiàn)公共服務資源最優(yōu)化配置，供需高效對接”[2]。通過精準補齊社區(qū)教育公共服務短板，統(tǒng)籌配置服務資源，提高服務供給體系質量和效率，可以切實保障社區(qū)成員更加公平享有基本公共服務，維護社會公平正義。

一、社區(qū)教育公共服務供給價值取向的提出

社區(qū)教育公共服務供給包括行政機制、市場機制、社會機制等多重治理機制。治理理論為其在內涵、目標及供給方式等方面注入新的價值因素，拓寬了社區(qū)教育價值取向。

將社區(qū)教育公共服務供給融于治理體系中思考，前提是認識的價值取向從管理型治理體系到服務型治理體系的轉變。管理型治理體系中，“建立在官僚理性基礎上的政府盡管在努力提供規(guī)范化的服務與產(chǎn)品，但它與不同文化背景的公民之間的關系越來越疏遠了……標準化的政策、程序與多樣化的敢于直言表述自己觀點的公民之間的關系越來越不協(xié)調”[3]。服務型治理體系中，“服務成為治理體系中的核心倫理價值，成為這種治理模式得以生長的基礎，在服務型治理活動中，政府所追求的不再是管理型治理模式下的效率主導，而是強調公共利益的實現(xiàn)，倡導公平正義的實現(xiàn)”[4]。服務型治理既包含以往治理模式中沿襲而來的價值因素，也包含價值體系與外部開放中交換獲得的新質因素，隨著權力發(fā)生基礎和運行機制的變化，價值結構也發(fā)生變化。“這種價值因素的多樣化、價值結構的復雜化，必然會使價值標準、價值尺度體現(xiàn)出多層次特征?！盵5]

對社區(qū)教育公共服務供給價值維度的思考契合了服務型治理價值取向的研究趨勢。價值取向對社區(qū)教育公共服務供給具有重要的引導和規(guī)范作用,它“關注社區(qū)教育供給由生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、由誰來生產(chǎn)、如何生產(chǎn)四個價值要素所形成的相互聯(lián)系、相互依存、相互制約、相互作用的價值鏈”[6]，具體規(guī)定公共服務供給的目標、主體、內容及方式，指導公共服務供給績效評價,貫穿于社區(qū)教育公共服務供給整個過程。

有效的社區(qū)教育公共服務供給不僅要發(fā)揮每個社區(qū)成員的積極性、創(chuàng)造性和主動性，而且要把他們集中到共同目標的實現(xiàn)上來。社區(qū)成員接受社區(qū)教育公共服務精準供給，正是接受特定的價值取向，本質上體現(xiàn)了公共服務供給合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。由此，探討和確立適合我國國情的社區(qū)教育公共服務供給價值維度,將為社區(qū)教育公共服務供給的規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化找尋到一條可適發(fā)展路徑。

二、社區(qū)教育公共服務精準供給的價值審視

1.供給目標的合理性

合理性是指一項社區(qū)公共服務供給所涉及的各種目標所具有的重要性，以及擬定這些目標時所依據(jù)假設是否妥當?shù)呐袛??；ヂ?lián)網(wǎng)時代，社區(qū)教育公共服務精準供給目標合理性被賦予新的內涵解讀。社區(qū)教育公共服務模式從面向社區(qū)成員共性需求的規(guī)?；o差別供給，轉變?yōu)槊嫦騻€體定制需求的精準化、智能化、個性化、適應性供給，需要創(chuàng)新社區(qū)教育服務供給渠道、手段和內容，形成多元社區(qū)教育服務并存的良性供給模式。[7]供給目標合理性應關注目標是否切實反映社區(qū)成員個體期望的價值問題，是否達成以“賦權增能”為核心的社區(qū)發(fā)展宗旨，同時，合理性應關注是否促進社區(qū)教育供給系統(tǒng)內部的整合，以此維持系統(tǒng)的功能與運作。[8]面對不同情境下的社區(qū)教育公共服務供給問題，合理性更加側重于通過評判問題背后基本假設的呈現(xiàn)，各種假設之間的比較評價、匯集與綜合是否妥當，以此發(fā)現(xiàn)社區(qū)教育公共服務供給的妥適與否，并提出有效解決“供給偏差”的優(yōu)化方案。

2.供給內容的回應性

回應性是指社區(qū)教育公共服務滿足社區(qū)成員需求、偏好或價值的程度?；貞缘闹饕笜税ǎ鐓^(qū)成員在多大程度上認同該項公共服務；該項公共服務的實施在多大程度上滿足了社區(qū)成員的受教育需求，增進了他們的福利；社區(qū)成員在多大程度上參與了該項社區(qū)教育公共服務的實施等。[9]任何一項社區(qū)教育公共服務都要涉及不同范圍內的社區(qū)成員。其個體需求往往受到文化背景、經(jīng)濟條件、個人狀況、期望水平等因素的影響，同時隨著時間的更迭、空間的演變而改變需要的類別和需要的強度。伴隨需求變遷，供給主體能夠適時展望或預期，提出應對策略，滿足成員新的需要，這些都可作為回應性的體現(xiàn)。

3.供給主體的協(xié)同性

在社區(qū)教育公共服務需求日趨精細化和多樣化的背景下，供需矛盾凸顯。為增強社區(qū)教育公共服務供給能力，政府改變傳統(tǒng)單一主體供給模式，通過積極引導市場、非營利組織和社區(qū)居民等參與到社區(qū)教育公共服務供給中來，探索形成多元主體供給模式。然而，由于各供給主體間利益關系復雜、職責定位不清晰以及缺乏協(xié)調機制等原因，從實踐效果來看，社區(qū)教育公共服務多主體協(xié)同供給效果并不理想。[10]社區(qū)教育公共服務精準供給體現(xiàn)為多個主體有效協(xié)同。不同的供給主體具有不同的價值取向，在供給過程中，各自所持有的價值觀、要維護哪一群體的利益，對社區(qū)教育公共服務供給過程、作用對象都會產(chǎn)生重要影響。供給主體的協(xié)同性應從現(xiàn)有碎片化公共服務的目標有效整合從手，關注多元主體如何“圍繞共同目標進行相互協(xié)調、相互合作，通過互動資源、共享信息、共同決策等進行同步聯(lián)合以達到整體倍增的效果”[11]。

4.供給過程的參與性

社區(qū)居民在社區(qū)公共服務供給過程中的參與程度是精準供給的保障；同時，也體現(xiàn)了公共利益是否公正、合理地通過公共服務供給進行選擇、綜合、分配與落實。作為公共利益的受眾，社區(qū)居民對公共服務的認可程度往往表現(xiàn)為對一些與自身利益切實相關的指標表達，特別是社區(qū)居民對社區(qū)公共服務知情權、參與權與監(jiān)督權的表達。社區(qū)公共服務精準供給過程實質上為社區(qū)指明了行為方向，通過供給產(chǎn)品內容和范圍的價值選擇，引導、修正和培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)參與行為，如通過社區(qū)公共服務信息公開對社區(qū)居民開展服務動員；促進社區(qū)居民就社區(qū)公共服務問題與供給主體達成協(xié)商意見，通過自身利益整合和民主程序表達，實施議事規(guī)則以決定社區(qū)公共服務的選擇及提供；通過建立社區(qū)居民參與供給績效評估的有效路徑，保證其對供給過程的監(jiān)督。

三、社區(qū)教育公共服務精準供給價值實現(xiàn)機制

社區(qū)教育公共服務精準供給的價值體現(xiàn)在以滿足社區(qū)居民學習多樣化、差異化需求為目標的系列制度、體制及行為模式中。在以服務價值為核心的價值體系基礎上，如何通過制度安排實現(xiàn)社區(qū)教育公共服務精準供給的價值？筆者嘗試提出以精準識別、精準運行及精準評估為主要維度的社區(qū)教育公共服務精準供給體系框架，如圖1所示。其中，分別以目標合理性與內容回應性為價值導向形成供給目標價值判斷機制與供給需求表達機制，構建起精準識別的價值實現(xiàn)基礎；在主體協(xié)同性價值導向下形成的供給主體多元聯(lián)動機制則是精準運行的核心；過程參與性這一價值導向貫穿于包括供給績效評估機制在內的制度框架始終，成為全系統(tǒng)、全方位、全鏈條式的價值呈現(xiàn)。

圖1 社區(qū)教育公共服務精準供給價值維度與實現(xiàn)機制

1.建立社區(qū)教育公共服務供給目標的價值判斷機制

“價值判斷是公共服務供給的首要環(huán)節(jié)，其規(guī)定供給過程和最終產(chǎn)品的存在意義與利益導向。”[12]精準供給目標的價值判斷是正確認識和衡量社區(qū)教育公共服務問題的價值前提。當前，我國社區(qū)教育公共服務供給面臨供需失衡、社區(qū)教育資源相對匱乏、社會認可度較低等諸多與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應、亟待解決的“偏差問題”。問題導向成為社區(qū)教育公共服務供給目標價值判斷機制的出發(fā)點。而價值審視的關鍵在于確認某種目標是否值得為之爭取,采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結果是否“良好”。具體而言，通過價值審視，要精確回答以下問題:因為什么、為了什么、為誰、許諾什么、多大風險、應優(yōu)先考慮什么等等。核心是用什么標準證明社區(qū)教育公共服務供給的正確、有益或公正。供給目標價值判斷便于供給決策者辨識社區(qū)教育公共服務問題面臨的各種利害關系，從而站在合理立場確定為何供給、為誰供給以及如何供給。目標價值判斷可引入“價值澄清”方法，明確所有影響或受目標影響的利益相關者，列出相關者所贊成的目標的價值前提，并將價值前提分成哪些為解釋目標提供基礎的前提，以及哪些為目標的合理性提供理由的前提。[13]供給決策者還可以現(xiàn)有需求滿意度狀況、需求滿足偏差及群體需求平衡狀況作為價值判斷起點，從以穩(wěn)定、服從和沖突消除等剛性目標為主的價值判斷結構轉向以關注區(qū)域價值、社區(qū)群體價值以及社區(qū)成員個體價值為主的包容型發(fā)展價值結構，這也正是一個傳統(tǒng)剛性供給目標價值判斷向柔性轉化的過程。

2.完善社區(qū)教育公共服務供給需求的表達機制

“社區(qū)公共物品供給結構失衡的很大原因是供給需求表達機制不健全”[14]，關注源于生活的社區(qū)居民需求，是社區(qū)建設“本源性表達”和“本質性訴求”[15]。社區(qū)教育公共服務中的需求差異源于不同社區(qū)的構成與特征。因此，社區(qū)教育公共服務精準供給的前提是要了解社區(qū)成員個體的優(yōu)勢、不足、興趣、偏好、風格、知識缺陷、能力缺陷與發(fā)展目標，為其提供每個個體發(fā)展所需的環(huán)境、資源、活動、工具等外部條件。需求表達是精準供給的基礎。

社區(qū)教育公共服務需求表達是社區(qū)成員在一定的制度體系內按照特定的規(guī)則、程序、方法表達個人對供給產(chǎn)品種類、數(shù)量及質量要求的過程。它直接關系社區(qū)教育公共服務的科學性和準確性，關系社區(qū)教育資源是否能夠有效利用、瞄準及傳遞。需求表達機制的完善要同時考慮線上與線下相結合，“自上而下”與“自下而上”相結合的表達機制設置。傳統(tǒng)的線下需求表達受時間、空間及表達人群樣本限定，無法實現(xiàn)社區(qū)成員社區(qū)教育需求識別的廣泛性及實時動態(tài)性，而互聯(lián)網(wǎng)所具有的不受時空限制進行信息交換的優(yōu)勢恰恰打破了線下表達的局限。將線上與線下相結合可以更加精確控制影響供給成效的關鍵點，突出供給過程的精細實施。一直以來，傳統(tǒng)的“自上而下”供給決策機制造成需求表達與有效供給的不相匹配，社區(qū)成員對社區(qū)教育需求表達渠道的單一化致使社區(qū)教育公共服務難以真實反映社區(qū)成員的真實需求，導致“供需錯位、供需脫節(jié)”等低效供給現(xiàn)象客觀存在?！白韵露稀北磉_的動力主要來自民間、基層乃至各種各樣的人、社團或組織，并且可能對上一層面的創(chuàng)建理念與行動產(chǎn)生影響。[16]將“自上而下”與“自下而上”相結合，是對以廣泛深入了解社區(qū)民意為需求表達的信息基礎，以多元主體協(xié)同系統(tǒng)為需求表達載體，以“認同與參與、引導與服務”為需求表達路徑進行精細化研究。

完善社區(qū)教育公共服務供給需求的表達機制，要強化社區(qū)成員在社區(qū)教育公共服務供給中的關鍵地位，針對多樣化的受教育需求進行教育產(chǎn)品項目設計?？煽紤]引入市場細分方法，在進行區(qū)域特征識別及細分的基礎上，根據(jù)社區(qū)成員年齡、性別、家庭、受教育程度、職業(yè)及民族文化等進行群體細分，形成差異化細分基礎，著眼于開發(fā)多種類、個性化、實用性的社區(qū)教育產(chǎn)品。在具體施教過程中，以社區(qū)成員個性化學習需求為中心，精準診斷和測評其學習狀態(tài)，為其推薦和選擇適宜的學習資源、學習服務和學習伙伴，讓社區(qū)成員真正體驗到學習的獲得感與滿足感。此外，在強調個體需求表達的同時，積極建立和培育具有較強整體利益表達和博弈能力的社會組織，通過提高組織化程度，更多地發(fā)揮自治組織渠道的需求表達功能。

3.優(yōu)化社區(qū)教育公共服務供給主體的多元聯(lián)動機制

近年來，許多學者聚焦于社區(qū)公共服務多主體供給的有效機制研究，提出良好的制度設計是克服社區(qū)各主體間集體行動邏輯的關鍵[17]。優(yōu)化社區(qū)教育公共服務供給的多元主體聯(lián)動機制旨在建立一種精準協(xié)作的“伙伴關系”，其實質是“形成一種新的教育治理結構和關系，將多元、跨界的主體重新融合，形成能夠滿足社區(qū)成員個性化需求的生態(tài)格局”[18]。作為教育資金、學習資源的提供者，各級政府、學校、企業(yè)、社會組織構成有機整體，突破行政隸屬的局限，實現(xiàn)跨地域、跨行業(yè)、跨領域及跨社區(qū)的協(xié)作，以互利互惠為資源整合的基礎，形成短中長期戰(zhàn)略伙伴關系，前瞻性、有計劃、高質量地提供學習資源和學習保障，滿足社區(qū)成員的個性化學習需求。

多元供給主體聯(lián)動的社區(qū)教育供給機制需要明確各主體的角色定位及邊界限定，權責清晰，形成彼此間信任共享機制，進而促進精準、有效、引領式的社區(qū)教育供給。同時，應在準確回答“不同供給主體協(xié)作的條件是什么”“有哪些可供選擇的協(xié)作模式”等具體問題前提下，明確主體間信任關系的合作發(fā)生機制與維系機制。政府、學校、企業(yè)和社會組織等供給主體處于平等地位，在整合各自的知識、技能和信息的基礎上，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術手段進行溝通協(xié)調，促成信任，達成共識，通過具有共同價值的對話實現(xiàn)公共利益。在社區(qū)教育公共服務供給規(guī)則中各主體彼此選擇、適應，形成供給穩(wěn)定發(fā)展的歸屬關系，實現(xiàn)精準配合。在此過程中，為確保公共價值的精準實現(xiàn)，作為供給主體核心的政府要有意識地引導其他主體更為廣泛地參與社區(qū)教育公共服務的決策和執(zhí)行，這也是精準供給參與性中民主原則的重要體現(xiàn)。

特別強調的是，優(yōu)化社區(qū)教育公共服務供給主體多元聯(lián)動機制的關鍵是在對供給情境精準辨識的基礎上，通過選擇協(xié)商、合作、協(xié)同行動等治理手段集群，推動公共服務的生產(chǎn)分配和調整，從而實現(xiàn)供給路徑的開放化。應鼓勵多元主體對社區(qū)教育公共服務加大金融投入，有效利用所有利益相關者的學習資源，通過創(chuàng)新方式利用人力資源，實現(xiàn)“經(jīng)費投入、學習資源和人力資源的多元化”這一學習型城市建設的基本要求。

4.健全社區(qū)教育公共服務供給績效的評估機制

社區(qū)教育公共服務精準供給不僅是一種事實,一種狀態(tài),也是一個主觀的評價性概念。[19]它重在運用系列科學評價方式對社區(qū)教育公共服務供給績效做出有效評估，旨在評價現(xiàn)有社區(qū)教育公共服務供給是否滿足社區(qū)成員的補償型需求、發(fā)展型需求及享受型需求等，評價是否通過增強供給內在運行動力確保社區(qū)教育公共服務目標的有效實現(xiàn)。

社區(qū)教育供給績效評估機制包括評估主體、評估指標體系、評估運行機制及評估保障機制，核心是評估指標體系?！耙⒖茖W合理的評估指標和測量方法，選擇多元、獨立的第三方評估機構，注重績效導向，強化成本效益核算，使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與服務績效掛鉤，完善社區(qū)教育公共服務供給績效評估體系?！盵20]具體來說，社區(qū)教育公共服務供給績效評估，要對供需均衡、資源配置和利用的效率以及社區(qū)教育效用的增進程度等給予客觀考量。同時，要充分考慮社區(qū)教育公平的實現(xiàn)程度?！吧鐓^(qū)教育公平在其終極意義上歸結到個體本身，所以滿足個需是社區(qū)教育公平的落腳點?！盵21]基于此，在建立評價指標體系時應圍繞公平這個價值焦點對合理性、協(xié)同性、回應性及參與性四個價值維度進行具體的指標細分，以保證社區(qū)教育公共服務精準供給評估的有效開展。通過對社區(qū)教育公共服務從需求到供給的全過程、全方位績效評估，促進需求者、供給主體、內容、水平和方式不斷優(yōu)化，為實現(xiàn)社區(qū)教育公共服務精準供給體系的精準識別、精準運行提供依據(jù)。

社區(qū)教育公共服務精準供給的目標在于通過社區(qū)教育體制機制改革及政策調整，優(yōu)化供給結構，整合優(yōu)勢資源，縮小并消除“供需偏差”。如前所述，系列價值維度導向下形成的實現(xiàn)機制被賦予應有的價值內涵，而其彼此間基于供需平衡的有效聯(lián)動則成為社區(qū)教育公共服務精準供給體系的運行動力。動力源來自以社區(qū)教育政策價值判斷及線上、線下需求表達為基礎的精準識別體系?；谀繕撕侠硇耘c內容回應性形成的社區(qū)教育政策將進一步明確精準供給系統(tǒng)的整體框架設計，為精準供給系統(tǒng)各組成部分的分工及合作提供依據(jù)。動力源推動動力創(chuàng)新，創(chuàng)新的核心在于如何實現(xiàn)多元供給主體的有效聯(lián)動，即“進一步探索社區(qū)教育公共服務‘網(wǎng)絡化’供給機制，創(chuàng)造新的主體關系與資源整合方式來提升公共服務的效度與滿意度”[22]，創(chuàng)新的關鍵則是在供給中形成更深層次的合作以及提升更高水平的協(xié)同治理能力，重在解決“政府、市場、社會三部分供給資源在公共服務供給中的交叉地帶的協(xié)作”[22]。供給績效評估本身也是精準供給體系運行動力的組成，其指標體系的設定影響著動力源的決策輸出，成為動力創(chuàng)新的參照。值得指出的是，“在精準供給機制運行效果評估中，社區(qū)公眾滿意度、社區(qū)公眾參與度及社區(qū)公眾學習與發(fā)展等要素逐層展開”[23]，這既是對精準供給過程的檢驗，更是對供給目標價值體系的有效回應。