江蘇推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的立法選擇與實(shí)踐進(jìn)路

□ 張 璇

十九大報(bào)告提出,要加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì),大力提高國民素質(zhì)，推動(dòng)建設(shè)學(xué)習(xí)大國。學(xué)習(xí)從來就與國家治理緊密相關(guān)[1]，而公權(quán)力的介入應(yīng)當(dāng)有配套的體制與機(jī)制建設(shè)，所以法制化的建設(shè)途徑就成為人們的必然選擇[2]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》明確提出到2020年要“制定有關(guān)終身學(xué)習(xí)”等法律。但目前國家層面的終身學(xué)習(xí)法尚未出臺(tái)。2018年教育部在“政協(xié)十二屆全國委員會(huì)第五次會(huì)議第4062號(hào)(教育類411號(hào))提案”的答復(fù)函中，“認(rèn)為目前制定終身學(xué)習(xí)法十分必要、切實(shí)可行，需要加快予以推進(jìn)?！钡?yàn)椤芭c其他教育法律相比，終身學(xué)習(xí)法涉及面更廣，涉及主體更多，確立各主體的法定職責(zé)和各主體相互間的法律關(guān)系更加復(fù)雜，對(duì)打破部門和體制之間的壁壘、資源統(tǒng)籌的要求非常高”，因此“鼓勵(lì)地方在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)先行先試，有條件的地方可先行研究制定終身教育的地方性法規(guī)”，總結(jié)制度性成果，為全國性立法積累經(jīng)驗(yàn)，提供借鑒。[3]

《江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中也明確要“制定終身教育促進(jìn)條例”；2011年江蘇省政府又在《關(guān)于加快完善終身教育體系的實(shí)施意見》(蘇政發(fā)〔2011〕130號(hào))中提到要“根據(jù)需要制定完善終身學(xué)習(xí)等方面的規(guī)章和規(guī)范性文件”，健全制度體系。江蘇已經(jīng)率先在全國建成教育強(qiáng)省[4]，理應(yīng)積極響應(yīng)教育部的倡議，盡快開展地方立法。

從教育部的答復(fù)中可以看出“終身學(xué)習(xí)法”和“終身教育的地方性法規(guī)”指的是同一件事的不同層面、不同角度的探索。已有研究證明“終身教育”“終身學(xué)習(xí)”和“學(xué)習(xí)型社會(huì)”三者在“理論和實(shí)踐層面自然交織，協(xié)同推進(jìn)”[5]，在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的進(jìn)程中，“終身教育”是“終身學(xué)習(xí)”的基礎(chǔ)[6]，“終身學(xué)習(xí)”倒推“終身教育”事業(yè)的發(fā)展，好比一個(gè)硬幣的兩面，兩者內(nèi)在目標(biāo)一致，內(nèi)涵趨近，互為一體，彼此促進(jìn)[7]。因此，不論是制定終身學(xué)習(xí)的地方法規(guī)還是終身教育的地方法規(guī)，都屬于終身教育相關(guān)的立法研究探索，都符合教育部答復(fù)的題中之義。那么，江蘇選擇立一部什么樣的法，如何立這部法就成為亟須解決也必須解決的首要問題。

一、地方終身教育立法的現(xiàn)狀與局限

21世紀(jì)初，我國就積極開展地方終身教育立法的探索，2005年到2014年間，福建、上海、太原、河北、寧波先后出臺(tái)了《終身教育促進(jìn)條例》。由于五部法律出臺(tái)時(shí)間跨度近十年，因此既有認(rèn)識(shí)發(fā)展形成的各地立法特點(diǎn)，也有局限于現(xiàn)實(shí)狀況導(dǎo)致的共性不足。

(一)五部《終身教育促進(jìn)條例》同中有異，異中有同[8]

1.結(jié)構(gòu)體例上既有逐條羅列式又有分章節(jié)式

五部地方法規(guī)中有四部是集中在2011—2014年間出臺(tái)的，與第一部《福建省終身教育促進(jìn)條例》相比，條文、字?jǐn)?shù)都有了成倍增長(詳見表1)，說明內(nèi)容進(jìn)一步豐富與完善；福建、上海和寧波都采用了逐條羅列式的框架結(jié)構(gòu)，太原和河北則采用了體例名稱完全一致的分章節(jié)式。

《立法法》并未對(duì)地方性法規(guī)的框架結(jié)構(gòu)做出明確說明，僅規(guī)定“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”。也就是說，內(nèi)容決定著法律法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式，既可以采用分章節(jié)形式，注重條理邏輯，也可以不分章節(jié)，逐條羅列，按序編排，簡潔明了。太原、河北為了體現(xiàn)立法的體系完整與操作性基礎(chǔ)[9]，按照總則、組織實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則六章進(jìn)行編排設(shè)計(jì)，結(jié)構(gòu)脈絡(luò)體系相對(duì)清晰。

2.條例內(nèi)容上共性元素多于地方個(gè)性需求

五部條例涉及的核心要素基本保持一致，都規(guī)定有立法目的和依據(jù)、適用范圍、終身教育任務(wù)和管理體制以及保障機(jī)制等內(nèi)容。

在立法目的方面，它們都強(qiáng)調(diào)政府對(duì)終身教育發(fā)展的促進(jìn)責(zé)任與義務(wù)，都沒有明確規(guī)定公民學(xué)習(xí)權(quán)利的保障[10]，都帶有濃烈的自上而下依靠政府推動(dòng)終身教育發(fā)展的傾向；在適用范圍方面都將各條例局限于各“行政區(qū)域內(nèi)國民教育體系之外的(各級(jí)各類)有組織的(終身)教育培訓(xùn)活動(dòng)”，太原更明確地將終身教育限定于社區(qū)教育、職工教育和農(nóng)村成人教育等活動(dòng)。

表1 五部《地方終身教育促進(jìn)條例》的結(jié)構(gòu)體例比較

在終身教育的管理體制、教育任務(wù)和保障機(jī)制方面，五部條例雖有差異，但整體基本趨同。因?yàn)闀r(shí)間的原因，上海、太原、河北、寧波四部條例都體現(xiàn)了國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中的精神，增加了開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))在終身教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以及建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度的內(nèi)容。

(二)五部《終身教育促進(jìn)條例》的共同局限

1.內(nèi)容的同質(zhì)化消解了地方立法的地方特色，減損了地方經(jīng)驗(yàn)意義

依據(jù)地方實(shí)際情況立法是科學(xué)立法的必然要求，是發(fā)揮地方積極性的具體表現(xiàn)[11]，地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方特色[12]，失去地方特色，也就失去了地方立法的存在價(jià)值。

由于五部條例內(nèi)容高度近似，表達(dá)方式近乎一致，一些條款甚至完全相同，缺乏因地、因時(shí)、因勢立法的鮮明主張[13]，與本地終身教育和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的本土問題關(guān)切不夠，大大削弱了對(duì)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性與有效性，也從一個(gè)側(cè)面說明地方立法的實(shí)踐探索創(chuàng)新不足，無法為國家立法提供異質(zhì)的地方經(jīng)驗(yàn)，使先行先試的意義打了折扣。

2.適用范圍“窄化了”[14]終身教育內(nèi)涵，導(dǎo)致歧義叢生

因?yàn)槲宀織l例無一例外地將適用范圍都限定在“國民教育體系”外的非學(xué)歷繼續(xù)教育，這不僅與條例規(guī)定的開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))所擔(dān)負(fù)的終身教育職能自相矛盾，因?yàn)殚_放大學(xué)(廣播電視大學(xué))的學(xué)歷教育部分無疑屬于“國民教育體系”，還變相地將“終身教育”等同于“非學(xué)歷繼續(xù)教育”，通過法律條文對(duì)終身教育的內(nèi)涵與本質(zhì)進(jìn)行了事實(shí)上的狹隘性注解，直接導(dǎo)致立法概念不清，引發(fā)公眾對(duì)終身教育理念的多重理解，這顯然不利于終身教育體系的科學(xué)構(gòu)建。

3.政府推動(dòng)的邏輯起點(diǎn)體現(xiàn)社會(huì)本位的立法宗旨，忽略了學(xué)習(xí)主體要素

雖然從現(xiàn)階段看，政府的推動(dòng)是終身教育發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的首要力量，但如果完全以政府行為來構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)促進(jìn)終身教育，立法的宗旨就明顯是為了社會(huì)需要。盡管法律本身的社會(huì)價(jià)值與個(gè)體價(jià)值同等重要,但是如果忽略了學(xué)習(xí)主體的意愿，忽略了個(gè)體的法律需要,法律就無法作用于個(gè)體。

4.條文規(guī)定高度原則化降低了可操作性，強(qiáng)化管理使權(quán)利義務(wù)不對(duì)等

五部條例絕大多數(shù)的條款都帶有宣言色彩，責(zé)任條款和救濟(jì)途徑都流于泛泛，有政策性文件的翻版之嫌。同時(shí)因?yàn)閺?qiáng)調(diào)政府推動(dòng)，賦予了職責(zé)也賦予了更大的管理權(quán)力，卻沒有相應(yīng)的條款約束，對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定又空泛。這樣在沒有正當(dāng)程序要求的約束下,管理方擁有更多自由,就可能以管理方便和追求政績?yōu)槟繕?biāo),相對(duì)人則權(quán)利式微。

二、江蘇開展相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)厘清的問題與選擇

五部地方《終身教育促進(jìn)條例》為江蘇終身教育相關(guān)立法提供了有益的參照。面對(duì)既有立法存在的問題和局限，江蘇需要立足于本地實(shí)際，在地方立法的權(quán)限范圍內(nèi)，開展帶有鮮明地方特色的立法探索。

(一)立法的地方針對(duì)性

改革開放40年來，江蘇圍繞富民強(qiáng)省、高水平建設(shè)全面小康社會(huì)、“強(qiáng)富美高”新江蘇的目標(biāo)，砥礪奮勇前行，經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模迅猛增長，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)9.26萬億，公共財(cái)政用于民生領(lǐng)域支出占比達(dá)75%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到4.72萬元和2.08萬元，增長8.2%和8.8%。[15]社會(huì)事業(yè)繁榮發(fā)展，教育現(xiàn)代化水平持續(xù)提升，2017年全省學(xué)前三年教育毛入園率98%，九年義務(wù)教育鞏固率保持100%，高中階段教育毛入學(xué)率99.3%，高等教育毛入學(xué)率達(dá)56.7%。職業(yè)教育崛起迅速，民辦教育逐年增長。[16]這說明，江蘇在學(xué)校教育方面已經(jīng)取得巨大成就，在教育投入上有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)后盾。但不論是在政府工作報(bào)告還是省級(jí)公開的教育與科技統(tǒng)計(jì)信息里，對(duì)于公民“學(xué)校后”的學(xué)習(xí)情況，即全省繼續(xù)教育成績及現(xiàn)狀，都沒有專門文字與專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，尤其是“學(xué)校后”的非學(xué)歷教育部分。這從一定程度上反映出公民的全面發(fā)展還沒有得到充分實(shí)現(xiàn)，終身學(xué)習(xí)的愿望與權(quán)利意識(shí)還沒有高度覺醒，政府對(duì)終身教育事業(yè)的發(fā)展還沒有全方位投入。

江蘇是人口大省，也是外來人口遷入主要省份。自2015年以來，江蘇常住人口增量持續(xù)增長，5年時(shí)間累計(jì)增量89.81萬人。2017年末江蘇常住人口達(dá)到8 029.3萬人，人口增量達(dá)到30.7萬人，增長0.38%，但人口自然增長率僅為2.68‰。[17]人是決定江蘇社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素，素質(zhì)高、能力強(qiáng)的公民群體不僅能使江蘇快速走上高質(zhì)量發(fā)展的軌道，本身也是強(qiáng)富美高新江蘇的建設(shè)要求。人口數(shù)據(jù)充分表明江蘇存在著巨大的終身學(xué)習(xí)需求以及潛在需求。

目前經(jīng)過20年的努力，江蘇的終身教育體系建設(shè)已初見成效，初步形成支持從學(xué)前教育到老年教育的終身教育體系框架以及相關(guān)制度。[18]2012年江蘇省十一屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過了《江蘇省學(xué)前教育條例》，2014年江蘇開放大學(xué)正式開展老年本?？茖W(xué)歷繼續(xù)教育。相比于其他“三省二市”在立法時(shí)主要面臨的是推動(dòng)終身教育體系建設(shè)的問題，當(dāng)前江蘇面臨的更主要問題是加大學(xué)習(xí)投入，保障、鼓勵(lì)和激發(fā)公民投入終身學(xué)習(xí)。為此，江蘇應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇在已有終身教育體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，圍繞“終身學(xué)習(xí)”開展地方立法，通過公民學(xué)習(xí)權(quán)利的彰顯，鞏固建設(shè)成果，喚醒履行權(quán)利和義務(wù)的意識(shí)，規(guī)范政府對(duì)學(xué)校后教育的投入，開發(fā)學(xué)習(xí)場所，增加學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。這樣不僅可以助力解決人民日益增長的終身學(xué)習(xí)需要與教育不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[19]，也體現(xiàn)了政府對(duì)公民全面發(fā)展高度關(guān)切的人文情懷。

(二)立法的目的與價(jià)值取向

地方立法的先行先試，除了積累經(jīng)驗(yàn)這樣表層的功能性實(shí)用意義之外，還負(fù)有探索并驗(yàn)證立法本身的價(jià)值判斷與選擇，以證明立法的正義以及必要。基于江蘇立法的地方性，立法的目的應(yīng)當(dāng)立足于個(gè)人本位，凸顯權(quán)利的保障，增進(jìn)“學(xué)校后”的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，確認(rèn)公共責(zé)任傾向的受教育義務(wù)，激發(fā)公民學(xué)習(xí)自覺，承認(rèn)公民來源于不同教育類型與學(xué)習(xí)渠道的學(xué)習(xí)成果，完善終身教育體系，促進(jìn)人的全面發(fā)展，推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。

1.保障公民終身學(xué)習(xí)的合法權(quán)利

習(xí)近平總書記指出，“學(xué)習(xí)是文明傳承之途、人生成長之梯”，學(xué)習(xí)是人類生存與發(fā)展的重要依賴。研究已經(jīng)證明，人類學(xué)習(xí)的初始能力與生俱來[20]，意味著學(xué)習(xí)的權(quán)利先于國家存在[21]，并非源于國家賦予，是公民利益和需要的自發(fā)反映，是公民天然的“應(yīng)有權(quán)利”[22]，屬于基本人權(quán)。

聯(lián)合國教科文組織第四次國際成人教育大會(huì)認(rèn)為人類不僅應(yīng)享有在他人協(xié)助下接受教育的權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)享有個(gè)人主動(dòng)學(xué)習(xí)的權(quán)利，即每個(gè)個(gè)體都有不受妨礙地進(jìn)行讀、寫、質(zhì)疑、想象、創(chuàng)造和研究探索的學(xué)習(xí)權(quán)利。[23]我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，就是建立在學(xué)習(xí)權(quán)基礎(chǔ)上的[24]，與教育權(quán)相對(duì)應(yīng)的是學(xué)習(xí)權(quán)[25]，所以我們不能僅僅把“受教育權(quán)”理解為接受教育，那樣受教育者就成為接受教育的對(duì)象，在實(shí)際上處于被動(dòng)地位，受教育的權(quán)利也具有了濃郁的義務(wù)性質(zhì)[26]，主體權(quán)利就成為虛設(shè)。因此“受教育權(quán)”應(yīng)當(dāng)被理解為公民有接受教育的權(quán)利，更有學(xué)習(xí)與發(fā)展的權(quán)利，體現(xiàn)受教育權(quán)的權(quán)利本質(zhì)。

社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是保障公民權(quán)利，憲法通過列舉明確的公民權(quán)利理應(yīng)得到全面保障,憲法未列舉的公民權(quán)利也應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行ПＵ蟍27]，因此，行使國家權(quán)力的各級(jí)政府有義務(wù)通過明確的立法，保障任何人享有平等的學(xué)習(xí)權(quán)利，不論是兒童、少年、青年還是中年、老年均可通過受教育或其他途徑獲得適當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

2.厘清公民的受教育義務(wù)，促進(jìn)終身學(xué)習(xí)從國家意志轉(zhuǎn)變?yōu)楣褡杂X

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)日益深度融合，人類唯有通過不斷學(xué)習(xí)才能繼續(xù)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展并不被飛速發(fā)展的社會(huì)所拋棄。從這一角度而言，個(gè)人的學(xué)習(xí)與國家發(fā)展緊密相關(guān)，終身學(xué)習(xí)成為國家和政府的重要發(fā)展意志[1]。然而作為學(xué)習(xí)主體的公民雖然也意識(shí)到不學(xué)習(xí)會(huì)無法跟上時(shí)代步伐，但又明顯缺乏學(xué)習(xí)動(dòng)力，對(duì)終身學(xué)習(xí)表現(xiàn)出明顯的“二重心態(tài)”[28]，內(nèi)部動(dòng)機(jī)需求明顯不強(qiáng)[29]。

國家意志與公民主體自覺之間的落差，關(guān)鍵原因是固有的教育制度形成的法律關(guān)系沒有被觸動(dòng)，憲法規(guī)定的受教育義務(wù)沒有得到正確理解和有效執(zhí)行。由于九年義務(wù)制教育的存在，人們很容易將受教育義務(wù)理解為適齡兒童及其父母或監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)[30]，而憲法對(duì)于受教育采用的權(quán)利和義務(wù)并立的復(fù)合規(guī)范結(jié)構(gòu)，也進(jìn)一步導(dǎo)致了學(xué)界關(guān)于受教育權(quán)利與義務(wù)是否自洽的爭論[31]。所以，簡單進(jìn)行終身學(xué)習(xí)的觀念宣傳在沒有制度支持下就顯得蒼白無力，畢竟原有教育狀態(tài)下形成的觀念具有強(qiáng)大的慣性定勢，并會(huì)在原有制度下不斷自我復(fù)制。事實(shí)上，除了為防止因權(quán)利怠于行使或任意放棄引起利益流失，為特定年齡的主體設(shè)置必須接受教育的義務(wù)外，還因?yàn)槿伺c社會(huì)互惠共存關(guān)系的需要，為了成為具有公共責(zé)任意識(shí)、符合憲法精神的民主的公民[32]，所有人都擔(dān)負(fù)著形成公共人格的終身受教育義務(wù)，也即受教育是形成公民的過程[33]。因此，江蘇的地方立法可以通過清晰界定公民受教育義務(wù)的范疇，透過法律具有的評(píng)價(jià)與引導(dǎo)功能，調(diào)整公民的意識(shí)與行為，理順、改善和穩(wěn)定公民與政府、市民與社會(huì)、學(xué)習(xí)者與教育者之間的學(xué)習(xí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)終身學(xué)習(xí)理念的廣泛傳播與落地生根，使公民終身學(xué)習(xí)成為主體自覺。

3.構(gòu)建終身教育體系的良性教育秩序

雖然終身學(xué)習(xí)的重要性在理論上已經(jīng)得到充分論證，但在實(shí)踐中最具終身學(xué)習(xí)意義的成人繼續(xù)教育始終處于邊緣化狀態(tài)，教育結(jié)構(gòu)的不平衡、不合理是新時(shí)代教育發(fā)展面臨的主要問題[34]。同時(shí)隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的深度推進(jìn)，學(xué)習(xí)的途徑、教育的形式越來越多，還會(huì)不斷出現(xiàn)新的教育形式，但這些新出現(xiàn)的教育形式不能始終停留在眼前的發(fā)展階段。

因此，江蘇應(yīng)通過立法來對(duì)當(dāng)前的教育體系進(jìn)行完善與補(bǔ)充，從學(xué)習(xí)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系視角，統(tǒng)合各級(jí)各類教育形式的辦學(xué)目標(biāo)和方向，統(tǒng)一規(guī)范培養(yǎng)質(zhì)量和規(guī)格，進(jìn)一步提供多層次、多樣化、多選擇的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，創(chuàng)設(shè)平等對(duì)待每個(gè)學(xué)習(xí)主體的更大空間，不僅可以獲得更廣泛意義上的教育結(jié)果公平，也能在一定程度上促進(jìn)各類教育平衡、合理、同質(zhì)發(fā)展，形成與學(xué)校教育同質(zhì)同權(quán)、社會(huì)資源整合共享的終身教育良性秩序。

(三)立法的名稱與調(diào)整對(duì)象

法律的名稱往往反映著立法的價(jià)值取向，決定著法律的調(diào)整對(duì)象與規(guī)范配置。一部法律作為一個(gè)整體，名稱可以被看作是主題，內(nèi)容可以被視為正文，主題與正文應(yīng)當(dāng)名實(shí)相副，彼此呼應(yīng)。

1.改變地方立法固有思維，圍繞“終身學(xué)習(xí)”開展立法

由于“終身教育”已經(jīng)被明確界定為“貫穿于人的一生并擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)方面的一種連續(xù)性教育”[35]，應(yīng)當(dāng)是囊括當(dāng)下所有教育形式的教育體系，如果以“終身教育”為名開展立法，“等于在現(xiàn)行的《教育法》之外再立一部《教育法》”[36]，而目前已有地方《終身教育促進(jìn)條例》對(duì)“終身教育”采用的排除列舉法又被批評(píng)有明顯“狹隘化”終身教育之嫌，與終身教育應(yīng)有內(nèi)涵不符。

事實(shí)上學(xué)習(xí)伴隨著人類始終，教育則是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的制度化的學(xué)習(xí)產(chǎn)物，1997年版的《國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類法》中，教育被定義為是能夠引發(fā)學(xué)習(xí)的有意識(shí)的交流活動(dòng)，包括文化活動(dòng)和培訓(xùn)[37]，充分說明了教育服務(wù)于學(xué)習(xí)的本質(zhì)屬性，也說明學(xué)習(xí)不再局限于學(xué)校教育，全民終身學(xué)習(xí)正是發(fā)展終身教育的目的，構(gòu)建完善的終身教育體系是為學(xué)習(xí)者提供終身學(xué)習(xí)的全程服務(wù)。

因此，以終身學(xué)習(xí)以及因此產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為立法調(diào)整對(duì)象，不僅能涵蓋終身教育內(nèi)容，體現(xiàn)“終身教育”“終身學(xué)習(xí)”和“學(xué)習(xí)型社會(huì)”三者之間理論的內(nèi)在聯(lián)系與發(fā)展，還能鮮明體現(xiàn)立法的價(jià)值取向，確認(rèn)并保障公民的學(xué)習(xí)權(quán)利，真正使終身學(xué)習(xí)成為一種生活方式，和國家學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)、學(xué)習(xí)大國建設(shè)的目標(biāo)保持一致。更重要的是還能有效協(xié)調(diào)法律位級(jí)問題[38]，避免以終身教育為名的大小教育法之爭[39]，不致再引起相關(guān)概念的誤讀與歧義，也和國家層面開展的終身學(xué)習(xí)法研究上下呼應(yīng)。

2.立足學(xué)習(xí)現(xiàn)狀，以“促進(jìn)”終身學(xué)習(xí)為立法重點(diǎn)

立法重點(diǎn)與立法目的密不可分。圍繞終身學(xué)習(xí)的立法，當(dāng)然是為了保障公民終身學(xué)習(xí)的合法權(quán)益，促使政府為公民創(chuàng)設(shè)更多學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，推動(dòng)公民自覺學(xué)習(xí)，真實(shí)學(xué)習(xí)，有效學(xué)習(xí)。

早在福建起草條例時(shí)，就存在是“規(guī)范”終身教育發(fā)展還是“促進(jìn)”終身教育發(fā)展的兩種看法[40]，最終起決定作用的是對(duì)當(dāng)時(shí)客觀事實(shí)及主要矛盾的研判，認(rèn)為實(shí)踐中還存在一些不正確的認(rèn)識(shí)，終身教育活動(dòng)處于起步階段，學(xué)校教育以外的教育形式亟待發(fā)展，需要大力扶持與鼓勵(lì)，所以形成了政府主導(dǎo)、多方參與的“促進(jìn)”條例。

時(shí)至今日，如何使公民主動(dòng)積極持續(xù)地投入到學(xué)習(xí)中去，催生旺盛的學(xué)習(xí)需求，成為推動(dòng)終身教育體系完善、建成學(xué)習(xí)型社會(huì)的關(guān)鍵。既然學(xué)習(xí)權(quán)利屬于公民的基本權(quán)利，政府就有義務(wù)采取一系列措施，保障公民學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)公平，促使公民的學(xué)習(xí)權(quán)益時(shí)時(shí)處處得以實(shí)現(xiàn)；對(duì)于怠于履行受教育義務(wù)的個(gè)體，立法也需要通過督促、鼓勵(lì)和扶持的措施加以引導(dǎo)與激勵(lì)。因此，以“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例”為名更符合立法的起點(diǎn)與歸宿要求。

三、江蘇終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例的規(guī)范配置與主體內(nèi)容

立法的目的與價(jià)值基礎(chǔ)，決定著條例具體規(guī)范的內(nèi)容賦予與表達(dá)形式。江蘇終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例應(yīng)在保障公民學(xué)習(xí)權(quán)利、促進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)以及終身教育體系有序運(yùn)行的目的引領(lǐng)下，將本省近年來在學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)和終身教育體系構(gòu)建方面的政策經(jīng)驗(yàn)法定化，科學(xué)界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理配置法律規(guī)范，妥善處理好學(xué)習(xí)自由自主權(quán)利與受教育義務(wù)在每個(gè)個(gè)體身上的均衡。通過強(qiáng)化公民的學(xué)習(xí)權(quán)利意識(shí)與終身學(xué)習(xí)自覺，為江蘇高質(zhì)量發(fā)展提供人力資源保障，滿足“強(qiáng)富美高”新江蘇“社會(huì)文明程度高”的建設(shè)目標(biāo)。

(一)條例的結(jié)構(gòu)體例

考慮到憲法規(guī)定的“受教育”既是公民權(quán)利又是公民義務(wù)，學(xué)習(xí)主體既有學(xué)習(xí)自由又受教育強(qiáng)制，兼具自由權(quán)和社會(huì)權(quán)兩種權(quán)利特性[41]，為了充分體現(xiàn)學(xué)習(xí)權(quán)利保障和政府推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的意志，江蘇終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例至少需要包括但不限于以下內(nèi)容：(1)公民的學(xué)習(xí)權(quán)利與受教育義務(wù)；(2)政府對(duì)公民學(xué)習(xí)權(quán)利的保障以及對(duì)怠于履行受教育義務(wù)的規(guī)制；(3)教育舉辦者與提供者的義務(wù)和權(quán)利；(4)爭議的解決以及法律責(zé)任的界定等。

為了配合內(nèi)容的條理表達(dá)需要，條例內(nèi)容可以通過采用“總則、學(xué)習(xí)者的權(quán)利與義務(wù)、教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)、政府的職責(zé)、學(xué)習(xí)者組織、爭議的解決、法律責(zé)任和附則”[42]共計(jì)八章的分章節(jié)式結(jié)構(gòu)，以更清晰地呈現(xiàn)條例的邏輯脈絡(luò)與層次。

(二)條例的規(guī)范體系

1.總則與附則

總則部分的規(guī)范主要解決立法依據(jù)與目的、調(diào)整對(duì)象與適用范圍、基本原則和實(shí)施策略等。附則部分則包括相關(guān)概念的法定解釋與必要事項(xiàng)說明，包括生效施行時(shí)間。

總則中明確是根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》，為保護(hù)公民終身學(xué)習(xí)的合法權(quán)益，促進(jìn)人的全面發(fā)展，健全終身教育體系，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)而制定條例；同時(shí)，強(qiáng)調(diào)凡具有中華人民共和國國籍的公民，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的終身學(xué)習(xí)權(quán)利，履行法律法規(guī)規(guī)定的受教育義務(wù)。江蘇省行政區(qū)域內(nèi)公民為滿足學(xué)習(xí)需求的權(quán)益受本條例保護(hù)，江蘇省各級(jí)政府有義務(wù)采取必要措施保證公民學(xué)習(xí)的合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)，必要時(shí)敦促公民履行受教育義務(wù)。

這樣將人以及人的利益和發(fā)展放在首位，不僅避免了單一的政府驅(qū)動(dòng)傾向，體現(xiàn)江蘇以人民為中心的發(fā)展情懷，也明示了公民的學(xué)習(xí)責(zé)任，體現(xiàn)地方文明程度。

2.正文部分

“公民的學(xué)習(xí)權(quán)利與受教育義務(wù)”“教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)”以及“政府的職責(zé)”是條例的重中之重。

在公民部分，既需要明確公民平等享有“學(xué)習(xí)自由權(quán)、學(xué)習(xí)條件保障權(quán)、獲得教育幫助權(quán)和個(gè)性發(fā)展權(quán)”[43]等學(xué)習(xí)權(quán)利，也需要明確公民在生命全程中應(yīng)當(dāng)積極參加各類學(xué)習(xí)活動(dòng)，接受公民教育，樹立中國特色社會(huì)主義共同理想，從業(yè)人員依法履行接受職業(yè)培訓(xùn)和其他繼續(xù)教育的義務(wù)，六周歲以上不滿十八周歲的未成年人，依法接受義務(wù)教育。這不僅符合江蘇省學(xué)校教育發(fā)展的現(xiàn)狀，也能有效促進(jìn)學(xué)校后教育的發(fā)展，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是人的需要決定一切的人性化經(jīng)濟(jì)，人的學(xué)習(xí)需求，就是辦學(xué)力量和教育機(jī)構(gòu)的最高律令[44]。

在教育機(jī)構(gòu)部分，既需要明確教育機(jī)構(gòu)的范圍，包括舉辦教育的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人以及提供學(xué)習(xí)活動(dòng)的學(xué)校、機(jī)構(gòu)、場館與團(tuán)體，也需要在不與其他法律、法規(guī)發(fā)生重復(fù)、交叉與沖突的前提下，明確具體教育機(jī)構(gòu)對(duì)參加學(xué)習(xí)活動(dòng)的公民所應(yīng)擔(dān)負(fù)的培養(yǎng)責(zé)任以及確保學(xué)習(xí)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)義務(wù)，更需要明確所有教育機(jī)構(gòu)在各自對(duì)應(yīng)的教育層次和教育類型領(lǐng)域擁有平等發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間。

在政府職責(zé)部分，既需要明確政府承擔(dān)建立終身學(xué)習(xí)制度保障的主體責(zé)任[45]，通過政策制定和措施執(zhí)行，發(fā)揮保障學(xué)習(xí)者合法權(quán)利的宏觀引領(lǐng)和調(diào)控作用，通過建設(shè)開放的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度、穩(wěn)定的資金來源機(jī)制、多元的督導(dǎo)評(píng)估體系，來推動(dòng)終身教育體系的不斷發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；還需要明確賦予政府對(duì)公民受教育義務(wù)履行的有限規(guī)制，通過使用“必須”“應(yīng)當(dāng)”等法律語言配以恰當(dāng)“法律責(zé)任”的隱性表達(dá)方式，來促進(jìn)公民積極行使學(xué)習(xí)權(quán)利，成為有公共意識(shí)的責(zé)任公民，而不是任性選擇放棄[46]。其中，對(duì)江蘇省設(shè)立的開放大學(xué)實(shí)行生均財(cái)政撥款的政策，按照常住人口數(shù)每人每年不低于可支配收入0.3‰的標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)反映到條例中。

“學(xué)習(xí)者組織”是為維護(hù)學(xué)習(xí)者在學(xué)習(xí)活動(dòng)中的自身利益而設(shè)立的社會(huì)團(tuán)體，是公民結(jié)社權(quán)的體現(xiàn)[47]，也是公民文明程度的體現(xiàn)。存在的意義在于著力加強(qiáng)對(duì)江蘇省各級(jí)政府承擔(dān)的終身學(xué)習(xí)保障職責(zé)和教育機(jī)構(gòu)教學(xué)活動(dòng)質(zhì)量的監(jiān)督，接受公民學(xué)習(xí)權(quán)利受到侵害的投訴與處理，提供終身學(xué)習(xí)的信息咨詢等。

“爭議的解決”和“法律責(zé)任”一直是教育法律法規(guī)的弱項(xiàng)，不論是理論研究還是制度建設(shè)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐需要，既缺少明確的法律救濟(jì)規(guī)范，也缺少糾紛產(chǎn)生后處理機(jī)制。[48]但沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，江蘇終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例有必要明確公民對(duì)于學(xué)習(xí)權(quán)利的爭議事項(xiàng)可以通過和教育機(jī)構(gòu)協(xié)商、申請(qǐng)學(xué)習(xí)者組織調(diào)解、向行政機(jī)關(guān)投訴、申訴、申請(qǐng)行政復(fù)議以及申請(qǐng)仲裁、提起訴訟等途徑解決；同時(shí)根據(jù)比例原則，對(duì)教育機(jī)構(gòu)以及具體人員，追究違法損害公民學(xué)習(xí)權(quán)益的具體法律責(zé)任。

四、進(jìn)一步完善地方終身學(xué)習(xí)立法的建議

在推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)過程中，立法扮演著極為重要的角色。江蘇的終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例除了具有公認(rèn)的宣示、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、補(bǔ)充完善法律體系的作用外，還具有對(duì)學(xué)習(xí)主體的具體學(xué)習(xí)權(quán)利加以公開確認(rèn)的示范作用。目前我國教育法律體系中還沒有一部關(guān)于學(xué)習(xí)主體的立法，憲法只規(guī)定了受教育權(quán)的綱要原則，公民的學(xué)習(xí)權(quán)利要具體成形就需要立法者的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，如果沒有立法機(jī)關(guān)對(duì)公民學(xué)習(xí)權(quán)利的外延內(nèi)涵、保障標(biāo)準(zhǔn)與措施、實(shí)施方法與策略、違法救濟(jì)等問題加以明確，學(xué)習(xí)權(quán)利就很難實(shí)現(xiàn)。也正是基于這一點(diǎn)，終身學(xué)習(xí)的立法難度和跨度是教育立法中極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。地方終身學(xué)習(xí)立法要能夠科學(xué)合理，真正滿足地方需要，彰顯地方特色，并為國家立法提供有效的異質(zhì)經(jīng)驗(yàn)，還需要在以下方面加大投入。

(一)深化立法理論研究

由于長期以來我國對(duì)教育立法的緊迫性認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不到位，研究力量比較薄弱，教育學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科跨界人才儲(chǔ)備十分有限，對(duì)教育立法的理論研究遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的高度。[49]五部《終身教育促進(jìn)條例》存在的共性缺陷，也在一定程度上佐證了這一判斷。

為了避免在概念術(shù)語、邏輯框架和核心內(nèi)容等方面因?yàn)檠芯坎辉鷮?shí)而帶來的隨意性與盲目性可能，可以在江蘇全省乃至全國組織更廣泛力量，組建專業(yè)研究學(xué)會(huì)或團(tuán)體，加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作，邊實(shí)踐邊研究，通過設(shè)立專項(xiàng)課題，開展成果論證，擬定立法參考草案，構(gòu)筑基于國情、省情的教育立法理論體系。

現(xiàn)代社會(huì)教育的變化日新月異，隨時(shí)隨地都在產(chǎn)生新技術(shù)運(yùn)用于教育領(lǐng)域的最新成果，基于新媒體的學(xué)習(xí)方式如泛在學(xué)習(xí)、MOOC學(xué)習(xí)發(fā)展迅猛，各類教育聯(lián)盟和新興教育企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)合作，都深刻影響著終身學(xué)習(xí)的未來走向和終身教育資源的配置更新。所以，教育立法研究也有必要與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需求，秉持開放的胸懷吐故納新，使條例內(nèi)容切合并適當(dāng)超前于當(dāng)前的教育實(shí)踐，適應(yīng)新時(shí)代的需要。

(二)擴(kuò)大公眾參與程度

立法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，在于立法的價(jià)值被認(rèn)同，如果一項(xiàng)立法缺乏最低限度的社會(huì)認(rèn)同,將寸步難行。[50]市場經(jīng)濟(jì)是人的需要決定一切的人性化經(jīng)濟(jì)[44]，而人與人之間的差異性，決定了人的價(jià)值觀念也是不同的，一部分人有主動(dòng)學(xué)習(xí)需求，一部分人認(rèn)為學(xué)習(xí)無用，但差異并不意味著無法達(dá)成共識(shí)，恰恰可以通過立法的公眾參與，彌合公眾之間的分歧，擴(kuò)大共性范圍，形成公眾間的認(rèn)識(shí)共和。

為了企及這一目標(biāo)，可以通過各大網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺(tái)開展問卷調(diào)研，以學(xué)術(shù)研究名義發(fā)布專家擬定的參考草案，廣泛征集民眾意見；還可以通過開展大規(guī)模的單獨(dú)訪談、集中座談等獲得更詳細(xì)全面的意見，在集聚民眾智慧的同時(shí)擴(kuò)大立法研究的社會(huì)影響力。

(三)濃厚終身學(xué)習(xí)文化氛圍

文化作為人類共享的成果[51]，塑造著一個(gè)民族的基因，承載著整個(gè)人類的發(fā)展命運(yùn)。作為文化組成部分的終身學(xué)習(xí)文化，不僅是全民學(xué)習(xí)、終身教育體系發(fā)展以及學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力，更是進(jìn)行立法活動(dòng)并確保立法得以實(shí)施的重要基礎(chǔ)。文化是價(jià)值的源頭[52]，價(jià)值取向不但影響立法的目標(biāo)和方向、內(nèi)容與質(zhì)量，也會(huì)影響法律的社會(huì)接受度和實(shí)施有效性。因此，厚重的終身學(xué)習(xí)文化是高質(zhì)量地方立法的基礎(chǔ)底蘊(yùn)。

濃厚終身學(xué)習(xí)文化的氛圍，需要政府、社會(huì)各方、教育機(jī)構(gòu)、教育者以及所有公民的共同努力。可以通過廣泛而有力的社會(huì)宣傳體系，營造輿論氛圍，借助報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺(tái)以及微信、微博等新媒體播放公益廣告，發(fā)送宣傳書畫等，不斷宣揚(yáng)和傳播終身學(xué)習(xí)文化[53]；通過定期舉辦“終身學(xué)習(xí)周”“學(xué)習(xí)成果交流會(huì)”等主題鮮明的活動(dòng)，豐富學(xué)習(xí)形式，激發(fā)學(xué)習(xí)熱情[54]；通過教學(xué)改革，推送豐富有用又有趣的學(xué)習(xí)內(nèi)容，潛移默化滲透終身學(xué)習(xí)的理念；等等。

最后要強(qiáng)調(diào)的是，不論是為了彌補(bǔ)立法的空白，還是為了學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的長遠(yuǎn)未來，通過法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性對(duì)個(gè)人、社會(huì)和政府在終身學(xué)習(xí)方面的權(quán)利與義務(wù)、行為與方式，進(jìn)行確認(rèn)、調(diào)整、引導(dǎo)和規(guī)范已經(jīng)是勢在必行的客觀需要。江蘇終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例并不是簡單為人們創(chuàng)設(shè)一套終身學(xué)習(xí)的行為規(guī)范，而在于先行探索如何為人們創(chuàng)設(shè)將“學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)自我”放到最優(yōu)先地位[55]的環(huán)境，以滿足人們對(duì)教育公平、學(xué)習(xí)自由、共享秩序等價(jià)值的訴求，為國家立法提供有意義的異質(zhì)經(jīng)驗(yàn)。