地方行政立法中公民參與問題研究※

●宋曉明

隨著我國行政立法民主化的不斷推進，地方行政立法中公民參與的理念不斷擴大化、全面化、立體化和具體化。公民的立法程序參與權(quán)使公民參與的實踐舉措逐漸地從應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)轉(zhuǎn)變。

一、地方行政立法中公民參與的必要性和現(xiàn)實意義

（一）公民參與地方行政立法有助于推進地方行政立法的民主化

公民參與是公民自己能夠廣泛參與到地方行政立法過程中發(fā)表意見和維護自身權(quán)利的過程，這在一定程度上可以有效彌補民主性的缺失。地方行政立法中的公民參與機制可以保障公民通過合理的程序參與到地方行政立法中，表達公民的想法，更重要的是還可以使地方行政立法過程透明化，從而有效的監(jiān)督地方行政立法活動，避免法律異化現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，公民參與地方行政立法往往更能體現(xiàn)地方行政立法的民主性。

（二）公民參與地方行政立法有助于提高地方行政立法的質(zhì)量

地方行政立法的程序決定著地方行政立法的質(zhì)量，而地方行政立法的質(zhì)量又決定著地方依法行政的質(zhì)量。地方行政立法中公民廣泛參與，增強了地方行政立法的科學(xué)性，使得地方行政立法機關(guān)制定出的法規(guī)和規(guī)章被人們所接受，從而有利于執(zhí)法的順暢。

（三）公民參與地方行政立法有助于增強公民的權(quán)利意識

公民參與地方行政立法可以保障公民權(quán)利的行使。當(dāng)今社會，公民權(quán)利意識影響著國家法治的發(fā)展，國家法治的發(fā)展水平總是與公民權(quán)利意識的發(fā)展水平相對應(yīng)的。公民參與地方行政立法強調(diào)的是各種利益之間直接的溝通，突出了行政機關(guān)對公民想法的充分尊重；是公民通過正當(dāng)程序形成加入利益格局的過程，也是公民實現(xiàn)權(quán)益自我保護的過程，可以使得公民的觀念從“政府為民立法”向“民為民立法”轉(zhuǎn)變，使公民可以真正行使權(quán)利。公民參與到地方行政立法的過程也是普法的過程，結(jié)果必然是公民權(quán)利意識有所提升，從而地方行政立法中的公民參與機制增強了公民的權(quán)利意識。

（四）公民參與地方行政立法有助于促進和諧社會的構(gòu)建

地方行政立法中的公民參與體現(xiàn)了在地方行政立法中對社會多元主體利益的平衡與兼顧，對行政公權(quán)力進行監(jiān)督和制約，從而充分保障公民的參與度，增強社會凝聚力，促進社會各主體之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得公民清楚的了解法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，減少對地方行政立法的抵觸情緒，并自覺地遵守法律法規(guī)，有助于公民真正成為和諧社會構(gòu)建的核心力量

二、公民參與地方行政立法實踐的現(xiàn)狀

在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的新的社會歷史時期，在我國地方行政立法發(fā)展的進程中，地方政府在相關(guān)立法的制度方面和參與的實踐層面都已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展，地方行政立法中公民參與機制開始逐步向著民主化、公開式的模式轉(zhuǎn)變。公民通過座談會、論證會、聽證會和互聯(lián)網(wǎng)途徑參與到地方行政立法的實踐當(dāng)中。但結(jié)合我國地方行政立法中的公民參與實踐，我國地方行政立法中公民參與機制仍存在不足之處，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）地方行政立法動議權(quán)的缺乏

所謂地方行政立法公民參與的動議權(quán)是指對某項地方行政立法，公民享有建議或者請求權(quán)，它貫穿于地方行政立法的整個過程，它的內(nèi)容公民參與到地方行政立法中的整個過程，可以對相關(guān)地方行政立法的制定、修改、廢止提出看法。一個完整的地方行政立法的出臺，按照國務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該是立項、起草和審查的各個階段公民都能夠有效的參與到其中。但是我國現(xiàn)行地方行政立法的公民參與階段大多集中于“法律草案”的起草過程中。而公民沒有途徑進行“法律草案”的立法動議這一關(guān)鍵程序。只有地方行政機關(guān)有權(quán)申請立項，除此之外的所有公民均不享有提出地方行政立法議案的權(quán)利。公民不僅在立項過程中無權(quán)參與地方行政立法，而且對于立法程序也完全不享受啟動權(quán)。因此，在地方行政立法的立項階段，公民難以發(fā)揮作用。雖然在地方行政立法的起草和審查階段，公民對地方行政立法是享有參與權(quán)的。然而，仔細推敲《行政法規(guī)制定程序條例》后可以發(fā)現(xiàn)，公民的參與權(quán)也受到了一定程度的限制，條例中采用了“重大疑難問題”“直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益”等詞語，這種具有收縮性的規(guī)定在一定程度上又限制了公民僅有的參與權(quán)。因此，在地方行政立法中，公民缺乏對于地方行政立法的動議權(quán)。

（二）地方行政立法中公民參與范圍的單一化

公民和專家不享有對地方政府規(guī)章提出申請制定、修改和廢除的權(quán)利。公民除在地方行政立法的起草和審查這兩個階段享有參與權(quán)外，針對其他環(huán)節(jié)并沒有賦予公民參與權(quán)。立項作為地方行政立法中第一個而且是相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，公民就被相關(guān)法規(guī)排除在外了，這顯然大大的降低了地方行政立法中的民主性。然而，在起草和審議公民可以參與的兩個環(huán)節(jié)，又做出了如此多的限制，這也難以使得公民參與能夠發(fā)揮很好的作用。因此，地方行政立法動議權(quán)主體中的公民參與范圍較為局限。

（三）地方行政立法中公民參與的程序性規(guī)定較為抽象

在實體方面，憲法已經(jīng)對公民參與地方行政立法的權(quán)利做出了明確的規(guī)定，然而，在程序方面卻沒有與之相對應(yīng)的程序法來保障。關(guān)于地方行政立法中公民參與的程序性規(guī)定較為籠統(tǒng)和抽象。程序性規(guī)定中語言的模糊性和任意性，直接導(dǎo)致實體法中所保障的權(quán)利在實踐的過程中難以達到切實可行的效果。從而，憲法中規(guī)定的公民參與地方行政立法的權(quán)利不能得到很好的保護。

（四）地方行政立法中公民參與的權(quán)利保障機制較為缺乏

法的核心內(nèi)容是權(quán)利與義務(wù)，在理想模式下，即便是“法律”對地方行政立法中公民參與的權(quán)利、程序性規(guī)定、地方行政機關(guān)的義務(wù)等內(nèi)容都有明確的規(guī)定，但是，在缺乏完善的權(quán)利保障機制的情況下，權(quán)利仍處在應(yīng)然的狀態(tài)，而無法向?qū)嵢晦D(zhuǎn)化。

我國目前的現(xiàn)狀是地方行政立法機關(guān)享有自由裁量權(quán)和無需對公民在實踐中參與地方行政立法的權(quán)利缺失承擔(dān)責(zé)任。此現(xiàn)狀致使公民參與地方行政立法的權(quán)利僅僅是一種形式，而沒有實質(zhì)性的保障，從而這種公民參與權(quán)利處于一種不確定的狀態(tài)，很多關(guān)于公民參與的強制性的規(guī)定形同虛設(shè)。在目前缺乏對地方行政機關(guān)自由裁量權(quán)的約束和歸責(zé)機制的情況下，行政機關(guān)對自由裁量權(quán)的濫用必然導(dǎo)致公民參與權(quán)的侵害，如果沒有完善的保障機制予以救濟，公民在行政機關(guān)立法的過程中就會被邊緣化。

三、地方行政立法中公民參與的完善

綜合分析我國地方行政立法中公民參與機制滯后的現(xiàn)狀，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多問題的原因主要來源于思想意識、法律制度設(shè)計、公民參與能力的有限性這幾個方面的原因。面對公民對地方行政立法參與的訴求越來越強烈，針對存在的問題，結(jié)合現(xiàn)狀，從以下幾方面來完善我國地方行政立法中公民參與機制。

（一）完善地方行政立法動議制度、賦予并明確公民在地方行政立法中的動議權(quán)和權(quán)限范圍、明確公民在地方行政立法動議權(quán)行使中的形式要件

為了能夠更好地調(diào)動公民參與的積極性；能夠更好地保障公民的合法權(quán)益；能夠使地方行政立法更好地滿足社會需求，需要賦予地方行政立法中行政相對人動議權(quán)。建立地方行政立法動議權(quán)，要在立法上規(guī)定除地方行政立法機關(guān)外，公民有向地方行政立法機關(guān)提出制定地方政府規(guī)章的動議權(quán)，使得公民在地方行政立法的立項、起草和審查方面均享有動議權(quán)。

值得注意的是，公民的立法動議權(quán)與地方行政立法中行政機關(guān)的主導(dǎo)權(quán)并不是對立沖突的，行政機關(guān)可以統(tǒng)籌考慮，對于合理與不合理的建議分別做出決定：對于合理的建議積極借鑒；對于不合理的建議，批判吸收，答復(fù)說明。答復(fù)說明環(huán)節(jié)是非常重要的，原因在于它可以使政府與相對人之間及時進行溝通，使公民保持參政議政的熱情，繼而在公民面前形成一個擁有良好群眾基礎(chǔ)的政府形象。

（二）提高關(guān)于地方行政立法公民參與法律文件的效力層級

目前，我國關(guān)于地方行政立法的程序主要規(guī)定在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中，這兩個條例屬于行政法規(guī)?！读⒎ǚā逢P(guān)于地方行政立法程序的規(guī)定并不夠完善。與實體控制相比，程序控制具有功能上的獨特性。國外關(guān)于地方行政立法程序的規(guī)定往往在立法層面有所體現(xiàn)。如：美國、韓國、葡萄牙等國家的地方行政立法程序往往規(guī)定于議會制定的行政程序法典之中。而我國在立法層級上缺少對地方行政立法程序在法律層級上進行規(guī)定。因此，提高地方行政立法公民參與法律文件的效力層級，在法律層面對其進行規(guī)定迫在眉睫。應(yīng)該在《立法法》中明確規(guī)定地方行政立法的程序，在《立法法》即法律層面確保公民有效的參與權(quán)，使得公民參與地方行政立法能夠從法律層面得到保障，這樣有利于地方行政立法中公民參與機制的建立與完善。

（三）完善地方行政立法公開制度

公民參與地方行政立法是以地方行政立法公開為前提的，與遠期反饋模式相比，地方行政立法公開制度具有先進性和人性化的優(yōu)勢，更能彰顯出社會的民主化。當(dāng)今，地方行政立法的發(fā)展趨勢是民主化立法，因此，為了保障公民對地方行政立法的知情權(quán)，應(yīng)對地方行政立法程序做出專門而詳細具體的規(guī)定，使地方行政立法的過程中能夠有廣大公民的參與，使得廣大人民群眾能夠更好的監(jiān)督地方行政立法機關(guān)的立法活動。在一定程度上，政府信息的公開直接影響并決定著公民對地方行政立法行為的了解與參與。因此，公民對地方行政立法情況的了解與地方行政立法中的公民實際參與是成正比的。

（四）完善地方行政立法聽證制度

為了使地方行政立法匯集采納更多的群眾意見，使公民更積極地參與地方行政立法，應(yīng)不斷努力豐富擴大公民參與的內(nèi)容、方式和范圍。對于一般的地方行政立法，可以采取靈活、非正式聽證的方式或混合程序，如書信、電子郵件、新聞輿論等，使聽證和公開征求意見兩種形式結(jié)合起來。多樣化的公民參與形式是為了使公民積極負責(zé)地參與到聽證中，達到民主立法的效果。

（五）完善地方行政立法中公民參與的監(jiān)督、救濟制度

根據(jù)“有權(quán)利必有救濟，有責(zé)任必有監(jiān)督”原則，要通過細化地方人大對地方行政立法的監(jiān)督機制、建立地方行政立法機關(guān)內(nèi)部糾錯機制等方式完善地方行政立法中公民參與的監(jiān)督機制，通過明確申訴主體、申訴的受理機關(guān)、公民申訴的形式、申訴結(jié)果等方面完善申訴制度來進步一完善地方行政立法中公民參與的救濟制度。