政府購買公共就業(yè)服務(wù)：深圳的選擇與構(gòu)想

王金根

政府購買公共就業(yè)服務(wù)：深圳的選擇與構(gòu)想

王金根

政府購買公共服務(wù)在深圳自20世紀(jì)90年代初開始即有廣泛實(shí)踐，并取得積極成效。實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)已成為深圳政府購買公共服務(wù)的一種新動向和必然選擇。為此，結(jié)合深圳公共就業(yè)服務(wù)的實(shí)際，就深圳實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)提出一系列基本構(gòu)想：確立科學(xué)的指導(dǎo)原則、合理確定購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目、公開公平擇優(yōu)選擇服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目購買合同或協(xié)議的簽訂和執(zhí)行、認(rèn)真開展項(xiàng)目績效考評、加強(qiáng)管理和監(jiān)督等。

政府購買；公共就業(yè)服務(wù)；選擇；構(gòu)想

政府購買服務(wù)是政府及其工作部門通過市場購買的方式履行其發(fā)展和提供公共服務(wù)的職責(zé)，出錢選擇中介機(jī)構(gòu)或社會組織，并通過他們提供的服務(wù)來完成某項(xiàng)中心工作或?qū)嵤┠稠?xiàng)社會事業(yè)。它以通過財政支出向社會購買一定內(nèi)容的服務(wù)和競爭吸收社會組織參與提供公共服務(wù)為手段，以適應(yīng)社會多樣化發(fā)展的需求和滿足提高政府公共服務(wù)效能、增進(jìn)社會福利為目的。目前，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)開展的政府購買服務(wù)都取得積極進(jìn)展，且購買內(nèi)容涵蓋面也越來越涉及公共服務(wù)的寬廣領(lǐng)域。經(jīng)驗(yàn)證明，推行政府購買服務(wù)，不僅有利于切實(shí)推進(jìn)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，精簡政府機(jī)構(gòu)，提高公共行政服務(wù)的效率；也有利于發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，讓各類社會主體都能選擇低成本、高質(zhì)量的公共服務(wù)，在最大限度地增進(jìn)社會公共福利的同時，又達(dá)到小政府、大服務(wù)的理想目標(biāo)；還有利于培育和發(fā)展社會服務(wù)組織和服務(wù)產(chǎn)業(yè)。有鑒于此，將政府提供公共就業(yè)服務(wù)引入政府購買公共服務(wù)的行列，應(yīng)該會成為政府購買公共服務(wù)的一種新動向和必然選擇。

一、深圳實(shí)施政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐

政府購買公共服務(wù)模式在深圳始于羅湖區(qū)城市環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，取得成效后被進(jìn)一步提升到全市公共綠地的管養(yǎng)中，隨后這種運(yùn)行模式被復(fù)制到我國其他省份。目前，深圳政府購買公共服務(wù)工作進(jìn)展順利，各區(qū)或部門都已有不同程度的開展，且購買范圍也不斷擴(kuò)展至教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、糾紛調(diào)解、社區(qū)服務(wù)等大部分公共服務(wù)領(lǐng)域?？v觀政府購買公共服務(wù)在深圳的實(shí)踐情況，其主要做法包括以下內(nèi)容：一是確立實(shí)施購買事項(xiàng)的范圍；二是明確實(shí)施購買事項(xiàng)的購買方式；三是明確購買服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)和能力；四是強(qiáng)化購買服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)果評估；五是落實(shí)購買服務(wù)項(xiàng)目的資金保障；六是加強(qiáng)對購買服務(wù)項(xiàng)目的過程管理。

自1994年算起，政府購買公共服務(wù)工作在深圳已運(yùn)行20年時間。當(dāng)前，從政府層面來總結(jié)這一新機(jī)制的運(yùn)行成效，至少可以概括為以下幾個主要方面：首先，政府的改革觀念和競爭意識得到進(jìn)一步增強(qiáng)。政府購買公共服務(wù)，向人們展現(xiàn)了一種全新的公共服務(wù)理念和方式，有效地填補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府提供的社會福利服務(wù)不足，在更大程度上推動政府實(shí)現(xiàn)社會福利政策和公共服務(wù)。這一改革的實(shí)踐有力地促進(jìn)了政府的思想解放，提升了政府的服務(wù)意識和能力。其次，政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量得到進(jìn)一步提升。面對日益膨脹的公共服務(wù)需求，管辦一體的模式也早已弊端叢生，僅靠政府及現(xiàn)有事業(yè)單位之力顯然已無法勝任，而實(shí)施政府購買公共服務(wù)打破了政府“既是運(yùn)動員又是裁判員”的不合理狀態(tài)。同時，新機(jī)制對相關(guān)方面無形中加大了改革與完善的壓力，在競爭中提高服務(wù)提供方的服務(wù)質(zhì)量。政府通過從專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)定向購買服務(wù)，綜合利用社會技術(shù)力量，提高了公共服務(wù)的水平。第三，政府從繁雜的事務(wù)性工作中騰出身來，把更多精力放在公眾身上，與服務(wù)對象站在同一陣線。政府輕裝上陣，得以專注于規(guī)則及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，以及對服務(wù)提供方的監(jiān)管。因此，推行政府購買公共服務(wù)，將成為當(dāng)前完善公共服務(wù)體系的優(yōu)選之一。最后，政府可進(jìn)一步改善相關(guān)經(jīng)費(fèi)的使用效果，即“花同樣的錢可以辦更多的事”。

二、深圳實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)的必然選擇

政府購買公共就業(yè)服務(wù)也是政府提供公共就業(yè)服務(wù)的一種方式，指的是政府將為社會發(fā)展和人民日常生活提供就業(yè)服務(wù)的事項(xiàng)，交給有資質(zhì)的人力資源中介組織或市場主體來完成，并根據(jù)其提供就業(yè)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估、支付服務(wù)費(fèi)用的做法。以需求為導(dǎo)向，以群眾滿意為準(zhǔn)則，根據(jù)深圳公共就業(yè)服務(wù)工作狀況，開展政府購買公共就業(yè)服務(wù)，不僅是政府主管部門應(yīng)盡的職責(zé)，也是社會發(fā)展的必然選擇。政府主管部門應(yīng)在不斷總結(jié)政府購買服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索政府購買公共就業(yè)服務(wù)的相關(guān)實(shí)施方法和途徑。當(dāng)前，深圳實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)有以下兩大積極作用：

（一）有利于鞏固政府機(jī)構(gòu)改革的成果

2009年深圳市進(jìn)行了較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，不僅加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)整合的力度，而且嚴(yán)格控制了編制數(shù)額和行政層次，奠定了政府從管理型轉(zhuǎn)服務(wù)型的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型過程中，政府的服務(wù)理念、服務(wù)方式也與時俱進(jìn)。在當(dāng)前形勢下，政府采取通過市場購買的方式履行其提供公共服務(wù)的職能，就是政府服務(wù)理念和方式與時俱進(jìn)的表現(xiàn)。一方面，政府購買服務(wù)更新更好更便捷，對于政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮職能作用，體現(xiàn)小政府、大服務(wù)的主旋律有著重要的意義；另一方面，通過探索政府購買公共服務(wù)的實(shí)施方法和途徑，摸索最大限度發(fā)揮政府購買服務(wù)的作用，建立政府購買服務(wù)的運(yùn)行制度，使政府購買服務(wù)的申報、核查、監(jiān)管、驗(yàn)收等機(jī)制都建立和完善起來，進(jìn)一步減輕財政負(fù)擔(dān)，從而優(yōu)化公共財政的支出結(jié)構(gòu)，也有利于鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果。

（二）有利于加強(qiáng)對主管部門機(jī)構(gòu)編制的控制

隨著深圳經(jīng)濟(jì)和社會突飛猛進(jìn)的發(fā)展，使政府的公共就業(yè)工作量日趨增加，由機(jī)構(gòu)改革核定主管部門的行政機(jī)構(gòu)或編制人員已不能滿足工作的需要。這對深圳公共就業(yè)工作提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，要引入政府購買服務(wù)的理念和思維模式，實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)，即主管部門通過了解需求、政府承擔(dān)、合同管理、評估考核、強(qiáng)化監(jiān)管等手段，充分調(diào)動社會力量，合理整合社會資源，全面提升公共就業(yè)服務(wù)水平。這樣，在嚴(yán)格控制主管部門的機(jī)構(gòu)編制不增加的情況下，既可以避免因工作任務(wù)導(dǎo)致人員的膨脹，提高政府的公共就業(yè)工作效能；又可以減輕財政負(fù)擔(dān)，切實(shí)降低行政成本，不斷提高財政資金使用效益。

三、深圳實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)的基本構(gòu)想

參照深圳市相關(guān)區(qū)或部門開展政府購買公共服務(wù)的基本經(jīng)驗(yàn)及深圳的政策法規(guī)等精神，結(jié)合深圳公共就業(yè)服務(wù)的實(shí)際，就深圳實(shí)施政府購買公共就業(yè)服務(wù)問題提出如下基本構(gòu)想：

（一）確立科學(xué)的指導(dǎo)原則

以民為本，注重實(shí)效。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，在購買公共就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)程等方面充分體現(xiàn)為了群眾、方便群眾、服務(wù)群眾的民本理念，最大限度提高公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量與效益，以確保群眾享受到良好的公共就業(yè)服務(wù)。

明晰權(quán)責(zé)，提高效益。合理界定公共就業(yè)服務(wù)的范圍和項(xiàng)目，明晰政府、社會組織、服務(wù)對象三方在購買、提供和享受公共就業(yè)服務(wù)過程中的權(quán)利和義務(wù)，確保公共就業(yè)服務(wù)的有效開展。在注重社會效益的同時，逐步引入市場機(jī)制，發(fā)揮績效考評激勵機(jī)制的作用，確保政府購買公共就業(yè)服務(wù)的低價、優(yōu)質(zhì)、高效。

規(guī)范有序，積極穩(wěn)妥。在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從優(yōu)化工作流程、控制成本費(fèi)用、改善服務(wù)質(zhì)量、提高人員素質(zhì)、滿足公共就業(yè)服務(wù)需求等方面規(guī)范規(guī)程與操作，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府購買公共就業(yè)服務(wù)。

公開透明，強(qiáng)化監(jiān)督。堅(jiān)持公平公正，向社會公開購買公共就業(yè)服務(wù)的項(xiàng)目、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、考評辦法、服務(wù)效果等內(nèi)容。建立長效機(jī)制，政府與服務(wù)供需雙方以及社會各方的有效監(jiān)督機(jī)制，保證服務(wù)對象的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）合理確定購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目

合理確定公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目是購買公共就業(yè)服務(wù)工作的首要環(huán)節(jié)，市公共就業(yè)主管部門應(yīng)與財政部門科學(xué)合理地確定公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目和配套資金。

明確購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的基本范圍。一是要明確購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的前提條件：受現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制、資源條件所限，不能直接提供或?qū)嵤┑?；工作量能夠評定測算，評估指標(biāo)能夠確定；供應(yīng)穩(wěn)定，能夠進(jìn)行市場競爭；經(jīng)費(fèi)預(yù)算已經(jīng)得到落實(shí)。二是科學(xué)劃分購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的基本類型。根據(jù)公共就業(yè)服務(wù)的基本內(nèi)容，購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的基本類型可大致分為招聘、培訓(xùn)、農(nóng)民就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、咨詢研究等大類，這些類型基本涉及政府的招聘會、勞動技能培訓(xùn)、勞務(wù)派遣、各類課題研究等諸多公共就業(yè)工作。三是認(rèn)真編制購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的基本目錄。市公共就業(yè)主管部門要根據(jù)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，按照法律法規(guī)以及相關(guān)資料文件的要求和條件，編制相關(guān)的政府購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目目錄及說明，并分類編成項(xiàng)目目錄上報市財政部門批準(zhǔn)。

合理確定購買公共就業(yè)服務(wù)的項(xiàng)目和資金。一是根據(jù)市財政部門批復(fù)的項(xiàng)目目錄，結(jié)合群眾和社會組織的實(shí)際需求，以及公共就業(yè)服務(wù)事項(xiàng)的屬性、實(shí)際管理情況，提出購買項(xiàng)目的具體內(nèi)容、要求和數(shù)量，盡量實(shí)行“以事定費(fèi)”，編制相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。二是根據(jù)下屬單位提出的申請情況、實(shí)際需求狀況、公共就業(yè)工作開展情況，按照申請的內(nèi)容、要求和數(shù)量，對項(xiàng)目進(jìn)行審議。在統(tǒng)籌考慮全局資源的基礎(chǔ)上，通過“一事一議”的辦法審批所需購買的公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目及預(yù)算。三是購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目確定后，市公共就業(yè)主管部門認(rèn)真做好該項(xiàng)目成本的核算工作，確保資金足額到位，并結(jié)合實(shí)際情況，制定該項(xiàng)目的具體實(shí)施方案組織實(shí)施。

（三）公開、公平、擇優(yōu)選擇服務(wù)提供機(jī)構(gòu)

成立購買服務(wù)小組，并明確小組分工、項(xiàng)目招投標(biāo)的操作程序和日程安排。購買服務(wù)小組為服務(wù)購買方，應(yīng)利用各種媒體、采取多種形式深入宣傳、公開項(xiàng)目的基本內(nèi)容，發(fā)布服務(wù)供應(yīng)參與方信息，提高公眾知曉程度。

規(guī)范選擇服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)要求。服務(wù)供應(yīng)方應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力，健全的財務(wù)會計制度，具備必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力，社會信譽(yù)良好；要嚴(yán)格按照合同或協(xié)議約定的內(nèi)容、要求，做好項(xiàng)目細(xì)化工作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施，按要求提供項(xiàng)目執(zhí)行情況的報告及有關(guān)材料，并接受市公共就業(yè)主管部門、社會的監(jiān)督檢查及考核評估。為了推動公平競爭，購買服務(wù)小組應(yīng)當(dāng)采取的購買方式有以下幾種：一是公開招標(biāo)。指服務(wù)購買方以招標(biāo)公告的方式，邀請服務(wù)供應(yīng)方投標(biāo)產(chǎn)生購買方的購買方式。公開招標(biāo)是政府購買公共就業(yè)服務(wù)的主要購買方式。二是邀請招標(biāo)。指服務(wù)購買方從符合相應(yīng)資格條件的服務(wù)供應(yīng)方中隨機(jī)抽取三家以上服務(wù)供應(yīng)方，以投標(biāo)邀請書的方式邀請投標(biāo)的購買方式。三是競爭性談判。指邀請三家以上符合相應(yīng)資格條件的服務(wù)供應(yīng)方就購買事宜進(jìn)行談判的購買方式。四是詢價。指以發(fā)詢價函的形式對三家以上符合相應(yīng)資格條件的服務(wù)供應(yīng)方提供的報價進(jìn)行比較，以符合購買需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則進(jìn)行的購買方式。五是單一來源購買。指購買項(xiàng)目只能從唯一服務(wù)供應(yīng)方處獲得，通過談判直接購買的方式。六是公開抽簽。指100萬元以下的普通服務(wù)項(xiàng)目，采用在媒體上公告，評審合格投標(biāo)服務(wù)供應(yīng)方3至8家，然后公開抽簽，確定中標(biāo)服務(wù)供應(yīng)方的購買方式。七是市公共就業(yè)主管部門認(rèn)定的其他購買方式。

（四）項(xiàng)目購買合同或協(xié)議的簽訂和執(zhí)行

確定服務(wù)供應(yīng)方后，由項(xiàng)目單位與服務(wù)供應(yīng)方簽訂購買合同或協(xié)議。在合同或協(xié)議中明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)事項(xiàng)、項(xiàng)目金額、評估標(biāo)準(zhǔn)、付款方式、考核辦法、違約責(zé)任、協(xié)議期限、協(xié)議變更和解除等內(nèi)容；購買公共就業(yè)服務(wù)合同（或協(xié)議）需報市公共就業(yè)主管部門備案，并作為撥付資金的依據(jù)。對資金量大或履約周期長的項(xiàng)目，可根據(jù)合同約定分期支付資金。

市公共就業(yè)主管部門負(fù)責(zé)購買項(xiàng)目的管理，規(guī)范合同管理，避免風(fēng)險的發(fā)生。市公共就業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對服務(wù)供應(yīng)方履行合同或協(xié)議的全過程的跟蹤監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，確保服務(wù)質(zhì)量。同時，建立應(yīng)急機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，如因服務(wù)供應(yīng)方不履行合同，造成重大影響的，要追究供應(yīng)方違約責(zé)任，并追回財政資金。

（五）認(rèn)真開展項(xiàng)目績效考評

市公共就業(yè)主管部門負(fù)責(zé)績效考評。要根據(jù)政府購買公共就業(yè)服務(wù)的具體項(xiàng)目，按照市政府績效考評的要求，研究制定包括考評指標(biāo)、方法等在內(nèi)的績效考評方案。有關(guān)考評指標(biāo)既應(yīng)包括過程指標(biāo)如服務(wù)供應(yīng)方實(shí)際開展工作情況，也應(yīng)包括結(jié)果指標(biāo)如居民就業(yè)實(shí)際享受的服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容等；既應(yīng)包括客觀指標(biāo)如公共就業(yè)服務(wù)人次等，也應(yīng)包括主觀指標(biāo)如就業(yè)居民的滿意度。對服務(wù)供應(yīng)方不僅應(yīng)考評設(shè)施、人員等硬件指標(biāo)，還要考評管理等軟件指標(biāo)。

績效考評包括專家考評和就業(yè)人員考評兩部分。應(yīng)選擇公共就業(yè)服務(wù)、人力資源管理等領(lǐng)域?qū)＜?，組建人員相對固定的績效考評專家委員會，在具體組織績效考評時，相關(guān)專家從委員會成員中隨機(jī)抽取。就業(yè)人員考評可采取抽樣問卷調(diào)查等方式進(jìn)行。年末和服務(wù)期滿，要組織績效考評專家委員會和就業(yè)人員，對服務(wù)供應(yīng)方按合同提供的公共就業(yè)服務(wù)進(jìn)行績效考評。

對服務(wù)供應(yīng)方的考評結(jié)果作為確定財政資金支付的依據(jù)。對考評合格的，應(yīng)按照規(guī)定結(jié)算支付資金，并可繼續(xù)簽訂服務(wù)合同，同時應(yīng)根據(jù)考評結(jié)果，指出服務(wù)供應(yīng)方存在的問題，提出進(jìn)一步改進(jìn)的意見和建議。對考評優(yōu)秀的，可給予適當(dāng)獎勵；對考評不合格的，不予結(jié)算資金總額，并取消其提供公共就業(yè)服務(wù)的資格，終止合同。

（六）加強(qiáng)管理和監(jiān)督

成立專門的購買公共就業(yè)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），為政府購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施提供支持和保障。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府購買公共就業(yè)服務(wù)工作，研究部署年度及階段性工作目標(biāo)和任務(wù)，探索總結(jié)服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和做法，協(xié)調(diào)解決有關(guān)重要問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)具體的組織協(xié)調(diào)、分解任務(wù)、反饋信息等工作。

市公共就業(yè)主管部門要認(rèn)真履行職能，對承擔(dān)的購買項(xiàng)目認(rèn)真調(diào)研，測算服務(wù)成本，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃服務(wù)總量，制定實(shí)施方案，建立健全管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律，對實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督考察，評價資金使用效益，積極培育政府購買公共就業(yè)服務(wù)承接方市場，切實(shí)支持購買公共就業(yè)服務(wù)工作的開展。自覺接受財政、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督。任何單位和個人有權(quán)對購買服務(wù)活動中的違法行為進(jìn)行檢舉和控告，市公共就業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時處理。

根據(jù)開展政府購買公共就業(yè)服務(wù)的要求統(tǒng)籌安排資金，保證資金足額、按時撥付。對政府購買公共就業(yè)服務(wù)資金的安排、管理、支付、使用、效益等進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要做好落實(shí)的督促檢查，組織培訓(xùn)參與購買服務(wù)項(xiàng)目的公職人員，及時向領(lǐng)導(dǎo)小組報告工作進(jìn)展情況。

各區(qū)、街道的公共就業(yè)主管部門要加大宣傳力度，做好就業(yè)群體需求摸底調(diào)查、服務(wù)滿意度評價等工作。根據(jù)區(qū)或街道的公共就業(yè)服務(wù)實(shí)際，積極培育政府購買公共就業(yè)服務(wù)的承接方市場，積極配合政府購買公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的組織實(shí)施。

責(zé)任編輯：周修琦

F249.2

A

1673-5706（2015）01-0088-04

2014-12-28

王金根，深圳市人力資源和社會保障局調(diào)研員、博士。