論我國(guó)政府采購(gòu)合同法律制度的完善

董 陽

吉林省未成年犯管教所，吉林 長(zhǎng)春 130000

2002年，為了進(jìn)一步明確政府采購(gòu)合同過程中所應(yīng)注意的事項(xiàng)以及規(guī)章制度，我國(guó)政府頒布了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，這意味著我國(guó)政府在進(jìn)行合同采購(gòu)時(shí)有了基本的法律框架進(jìn)行支持，但是通過實(shí)際運(yùn)行情況來看，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施效果并不完全讓人滿意。究其原因，主要是由于我國(guó)政府采購(gòu)法律體系建設(shè)滯后于社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所導(dǎo)致的。具體來說，由于政府采購(gòu)合同法律制度在系統(tǒng)性以及科學(xué)性上與預(yù)期存在差距，導(dǎo)致我國(guó)所頒布的《政府采購(gòu)法》在輔助構(gòu)建政府采購(gòu)框架時(shí)遇到了一定的困難。

一、我國(guó)政府采購(gòu)合同法律制度存在的瑕疵

2002年頒布的《政府采購(gòu)法》中明確指出：政府進(jìn)行合同的采購(gòu)是屬于合同法的管理范疇的。這一定位的確立是《政府采購(gòu)法》編寫過程中的主要成就，通過這一定位的確立能夠?yàn)檎少?gòu)合同法律制度的構(gòu)建打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。需要注意的是，在進(jìn)行合同法律制度構(gòu)建時(shí)，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“平等主體間民事權(quán)力義務(wù)關(guān)系”為前提，按照合同法的規(guī)則以及合同法的精神進(jìn)行相應(yīng)框架的構(gòu)建。一般來說，一份合同從起草到失效需要經(jīng)歷合同設(shè)立、生效、行使、變更以及終止等幾個(gè)過程。相較于普通的合同采購(gòu)，政府采購(gòu)這種方式具有其特殊性，在進(jìn)行合同訂立時(shí)所需要進(jìn)行的流程較之于普通民商合同更為復(fù)雜。在政府合同采購(gòu)法律體系以及框架的管理下，采購(gòu)合同的法律制度就是針對(duì)采購(gòu)合同生效、履行、變更以及終止等方面而建立的。

(一)合同成立生效時(shí)間不確定催生了責(zé)任界定的模糊地帶

我國(guó)《政府采購(gòu)法》上規(guī)定政府在進(jìn)行合同采購(gòu)時(shí)需要采用書面形式來進(jìn)行合同簽署。采購(gòu)方人員與供應(yīng)方需要在成交通知書發(fā)出后的三十天內(nèi)進(jìn)行政府采購(gòu)合同的簽訂。成交通知書以及中標(biāo)書對(duì)供應(yīng)方具有法律層面上的限制，因此在供應(yīng)方想要對(duì)成交結(jié)果進(jìn)行改變或放棄已約定成交項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違背中標(biāo)書以及成交通知書所帶來的后果以及法律責(zé)任。但是我國(guó)《政府采購(gòu)法》并沒有明確標(biāo)注采購(gòu)合同成立生效的具體時(shí)間，同時(shí)，法律條文中也沒有明確說明條文中的“法律效力”是哪一種效力、需要承擔(dān)的“法律責(zé)任”具體是指什么?？偨Y(jié)來說，《政府采購(gòu)法》中缺乏政府采購(gòu)合同具體的生效時(shí)間、違背合同需要承擔(dān)的法律責(zé)任，這就導(dǎo)致在實(shí)際應(yīng)用《政府采購(gòu)法》進(jìn)行合同采購(gòu)時(shí)，任何一方當(dāng)事人出現(xiàn)違約行為無法判定其違約行為發(fā)生的具體時(shí)間，從而無法落實(shí)當(dāng)事人違約所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任大小以及具體方式。在《合同法》中，在合同生效前后發(fā)生違約以及過失行為所需要承擔(dān)的責(zé)任大小相差極大，締約過失的責(zé)任偏重于對(duì)受害一方當(dāng)事人損失進(jìn)行幫助和救濟(jì)，而違約責(zé)任則將救濟(jì)重點(diǎn)放在了受害一方當(dāng)事人通過合同履行預(yù)估獲取的利益。倘若不對(duì)《政府采購(gòu)法》關(guān)于責(zé)任界定進(jìn)行明確的規(guī)定，這種模糊地帶現(xiàn)象還會(huì)繼續(xù)存在，將影響我國(guó)政府合同采購(gòu)的順利進(jìn)行和發(fā)展。

(二)合同權(quán)益配置不合理導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制公平性的削弱

我國(guó)《政府采購(gòu)法》中對(duì)進(jìn)行政府采購(gòu)工作人員的權(quán)利進(jìn)行了限制，其權(quán)利主要包括：督促供應(yīng)方交付保護(hù)金；對(duì)合同的部分轉(zhuǎn)讓、變動(dòng)、終止權(quán)、法律允許范圍內(nèi)追加合同金額以及對(duì)供應(yīng)方產(chǎn)品進(jìn)行驗(yàn)收等。與之對(duì)應(yīng)，供應(yīng)方的主要義務(wù)則包括交納保證金、允許采購(gòu)方進(jìn)行合同的部分變更以及終止、在合同約定的時(shí)間以及地點(diǎn)組織采購(gòu)方進(jìn)行驗(yàn)收等。通過以上分析我們可以發(fā)現(xiàn)，《政府采購(gòu)法》里賦予供應(yīng)方的唯一權(quán)利是要求采購(gòu)方依照合同條款履行付款義務(wù)，而對(duì)采購(gòu)方的義務(wù)，即支付合同金額沒有進(jìn)行時(shí)間以及方法上的限制。這就使得在進(jìn)行政府合同采購(gòu)時(shí)，供應(yīng)方的地位極為弱勢(shì)，相關(guān)法律條文里所闡明的公平原則難以有力實(shí)現(xiàn)。倘若不對(duì)這種情況進(jìn)行及時(shí)的處理，過度強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)的公益性而忽略供應(yīng)方的基本權(quán)益，長(zhǎng)此以往會(huì)導(dǎo)致矛盾頻發(fā)，政府公信力將受到影響，從而導(dǎo)致政府采購(gòu)制度價(jià)值受到影響。

(三)合同變動(dòng)及終止條件不明確給予采購(gòu)方濫用權(quán)力的空間

上文提到，我國(guó)《政府采購(gòu)法》將合同部分轉(zhuǎn)讓、終止、變動(dòng)的權(quán)力賦予了采購(gòu)方一方，但是《政府采購(gòu)法》卻沒有明確規(guī)定進(jìn)行合同部分轉(zhuǎn)讓、變動(dòng)以及終止時(shí)的適用條件。查閱我國(guó)《政府采購(gòu)法》第7條第11款可知，對(duì)合同部分轉(zhuǎn)讓、變動(dòng)以及終止的適用條件表述如下：政府采購(gòu)合同將侵害國(guó)家利益以及社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，采購(gòu)方有權(quán)利進(jìn)行合同的部分轉(zhuǎn)讓、變動(dòng)以及終止。而沒有明確說明何種情況屬于“侵害國(guó)家利益以及社會(huì)穩(wěn)定”的范疇。這就使得采購(gòu)方在政府合同采購(gòu)活動(dòng)中占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)。具體來說，首先，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，采購(gòu)方在合同采購(gòu)活動(dòng)中擁有較多權(quán)利，但是所需履行的義務(wù)較少，這種情況賦予采購(gòu)方過大的自由，可能導(dǎo)致個(gè)別圖謀不軌采購(gòu)方利用這些權(quán)利進(jìn)行有損國(guó)家利益的采購(gòu)；其次，供應(yīng)方所需要承擔(dān)的責(zé)任過重，一旦被政府定性為違約，就需要同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任以及法律責(zé)任；第三，在政府合同采購(gòu)中，盡管供應(yīng)方與采購(gòu)方均屬于合同主體，但是供應(yīng)方普遍忌憚采購(gòu)方其采購(gòu)身份之外的行政身份；第四，我國(guó)現(xiàn)階段還未建立完善的政府采購(gòu)合同監(jiān)督管理機(jī)制，采購(gòu)方在進(jìn)行合同采購(gòu)時(shí)只需要備案而不需要審批，這就為采購(gòu)方隨意行使權(quán)力提供了便利。以上的這些不對(duì)等導(dǎo)致采購(gòu)方在進(jìn)行合同采購(gòu)活動(dòng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)由于相關(guān)法律條文對(duì)采購(gòu)合同變動(dòng)表述存在模糊，供應(yīng)方想要在合同采購(gòu)時(shí)發(fā)揮其主體的身份也會(huì)受阻，導(dǎo)致采購(gòu)方擁有濫用權(quán)力的可能。

二、我國(guó)政府采購(gòu)合同采購(gòu)制度的完善

(一)明確合同的成立生效時(shí)間并進(jìn)行責(zé)任承擔(dān)調(diào)整

如在進(jìn)行政府合同采購(gòu)時(shí)，供應(yīng)方和采購(gòu)方公認(rèn)以采購(gòu)合同生效的時(shí)間以中標(biāo)以及成交通知書到達(dá)供應(yīng)方的時(shí)間為準(zhǔn)，那就需要根據(jù)合同生效時(shí)間來進(jìn)行中標(biāo)以及成交通知書送達(dá)期限的確定。通常，參與政府合同采購(gòu)的供應(yīng)方不會(huì)對(duì)采購(gòu)商承諾期限進(jìn)行說明，所以有必要通過法律條文明確進(jìn)行約束，確保成交通知書在規(guī)定的范圍內(nèi)完成。通過法律條文進(jìn)行說明后，倘若采購(gòu)方、供應(yīng)方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)拒絕簽訂與另一方的采購(gòu)合同，則可以視為違約，在這種情況下需要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。政府采購(gòu)人員需要對(duì)不簽訂合同書以及延遲履行合同等情況的違約金額進(jìn)行標(biāo)明。同時(shí)，在確定采購(gòu)合同的生效時(shí)間后，若供應(yīng)方拒絕與采購(gòu)方簽訂政府采購(gòu)合同，將被視為締約過失行為，需要承擔(dān)相應(yīng)的締約過失責(zé)任。

(二)完善合同必備條款，同時(shí)豐富合同文本類型

為切實(shí)提升政府采購(gòu)的公信力，應(yīng)規(guī)范當(dāng)前政府采購(gòu)合同的必備條款，并對(duì)政府采購(gòu)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、合同部分變動(dòng)、轉(zhuǎn)讓以及終止適用條件進(jìn)行更加明確的規(guī)定及說明。在此基礎(chǔ)上，還需要在適當(dāng)平衡采購(gòu)方與供應(yīng)方的權(quán)力義務(wù)。上文提到，我國(guó)法律沒有對(duì)采購(gòu)方進(jìn)行部分合同轉(zhuǎn)讓、變動(dòng)以及終止的適用條件進(jìn)行說明，同時(shí)，采購(gòu)方的權(quán)利過大，應(yīng)承擔(dān)義務(wù)較小，都造成了政府合同采購(gòu)過程中采購(gòu)方與供應(yīng)方地位不平等的情況。針對(duì)以上這種情況，首先需要對(duì)采購(gòu)方單方面行使合同變更、轉(zhuǎn)讓、終止時(shí)的適用條件進(jìn)行明確；其次，要對(duì)供應(yīng)方提出合同變動(dòng)以及終止時(shí)的適用情形進(jìn)行說明，從而提升供應(yīng)方在合同采購(gòu)過程中作為主體人的基本權(quán)利，并且通過將適用條件進(jìn)行說明，還可以有效降低采購(gòu)方濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。另外，針對(duì)采購(gòu)方權(quán)利過大、義務(wù)過小的情況，需要適當(dāng)增加并強(qiáng)化采購(gòu)方的義務(wù)。具體來說，有必要明確采購(gòu)方進(jìn)行履約時(shí)的注意事項(xiàng)以及付款期限和方式，另外，采購(gòu)方在進(jìn)行合同采購(gòu)時(shí)需要通過政府相關(guān)部門審批，在進(jìn)行采購(gòu)方付款義務(wù)規(guī)定時(shí)需要切實(shí)考慮時(shí)間等因素，避免采購(gòu)方借口審批、備案等待而不履行合同或延遲履行合同等情況的出現(xiàn)。

(三)建立健全的合同監(jiān)管制度并設(shè)立專職崗位

根據(jù)《政府采購(gòu)法》，我國(guó)政府在進(jìn)行合同采購(gòu)監(jiān)督的主要方式包括批準(zhǔn)、審核、備案等。其中，涉及批準(zhǔn)項(xiàng)目共一項(xiàng)(第5條第17款)，即當(dāng)合同變動(dòng)時(shí)所需金額超過預(yù)算，相關(guān)監(jiān)管部門需要進(jìn)行再次審批。涉及審核項(xiàng)目共一項(xiàng)(第8條第21款)，即采購(gòu)方支付采購(gòu)資金時(shí)對(duì)撥款申請(qǐng)書進(jìn)行審核。涉及備案項(xiàng)目共兩項(xiàng)，即采購(gòu)合同的簽訂以及中止?？梢哉f，以上四個(gè)方面的采購(gòu)合同監(jiān)管難以起到相應(yīng)作用，同時(shí)，由于當(dāng)前對(duì)政府采購(gòu)合同的驗(yàn)收、評(píng)估、追責(zé)手段相對(duì)單一，進(jìn)一步增長(zhǎng)了采購(gòu)方的以權(quán)謀私的可能。為了有效避免上述情況，可以嘗試和借鑒歐美國(guó)家的“政府采購(gòu)合同監(jiān)管制度”。結(jié)合我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程中的公職律師制度、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革制度，在進(jìn)行政府合同采購(gòu)時(shí)設(shè)立相應(yīng)的“合同監(jiān)管方”，“合同監(jiān)管方”人選可以由本單位公職律師或駐單位紀(jì)檢監(jiān)察員組成，參與到政府采購(gòu)全過程，通過設(shè)立專職的“合同監(jiān)管方”，能夠有效縮短監(jiān)管范圍，提升監(jiān)管效率，方便實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)過程的公開化，效率化，更有利于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。