高校編制外人員使用策略與問(wèn)題對(duì)策

曹洪濤

（首都醫(yī)科大學(xué)人事處，北京 100069）

高校人力資源的配置長(zhǎng)期以來(lái)是依據(jù)上級(jí)編制管理部門(mén)核定的編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)作，且財(cái)政部門(mén)常常是根據(jù)高校編制數(shù)量（或在編人數(shù)）來(lái)核定人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。隨著高等教育事業(yè)持續(xù)深入發(fā)展，現(xiàn)有編制指標(biāo)無(wú)法滿足學(xué)校的發(fā)展需求，或者高校希望把有限的編制指標(biāo)集中到教師等核心崗位上，而在后勤保障、行政事務(wù)管理、教學(xué)科研輔助等越來(lái)越多的工作崗位上使用了一批編制外人員，且用人形式日益多樣化。這些編制外人員一方面在高校事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，另一方面隨著使用人數(shù)的不斷增多，其管理使用中的一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。如何選擇更加合適的編制外人員使用模式，以及如何應(yīng)對(duì)存在問(wèn)題，提高高校人事工作管理效率，是本文研究和探討的問(wèn)題。

1 高校編制外人員的崗位設(shè)置

1.1 后勤保障服務(wù)

后勤服務(wù)保障工作如餐飲、水暖、電力、物業(yè)等為高校教學(xué)、科研等核心工作的開(kāi)展提供重要的基礎(chǔ)保障，作為高校社會(huì)化程度最高的職能工作之一，同時(shí)需要大量的人力資源數(shù)量支撐，因此，“臨時(shí)工”“合同工”作為事業(yè)編制的補(bǔ)充，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就成為高校較早的非事業(yè)編制人員的用人形式[1]，且使用編制外人員的人數(shù)在高校中占據(jù)較大的比例。

1.2 行政事務(wù)管理

高校校院兩級(jí)黨政職能管理部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著等學(xué)校運(yùn)行的具體管理任務(wù)，除個(gè)別因工作性質(zhì)不適宜編制外人員參與的崗位外，多數(shù)管理部門(mén)均可以將一些輔助工作任務(wù)例如財(cái)務(wù)報(bào)銷、教室管理、設(shè)備維修等交由編制外人員完成，既節(jié)約了寶貴的編制資源，對(duì)編制內(nèi)管理人員也是一種促進(jìn)。

1.3 教學(xué)科研輔助

許多高校在教學(xué)實(shí)驗(yàn)、科研儀器使用平臺(tái)服務(wù)，圖書(shū)館借閱服務(wù)等工作中引入編制外人員，并允許PI 團(tuán)隊(duì)利用自有資金聘用技術(shù)員完成課題相關(guān)的管理性工作，有利地提高了工作效率和效益。

1.4 任課教師

高校作為事業(yè)單位實(shí)行了合同聘用制和崗位聘任制改革，但在實(shí)際工作中距離理想的人員能進(jìn)能出、崗位能上能下的靈活用人機(jī)制還有相當(dāng)?shù)木嚯x。教師崗位作為高校的核心崗位，編制更是稀缺資源，為了防止不理想的用人進(jìn)入編制后難以“清出”，部分高校對(duì)擬聘教師先以編制外人員身份聘用，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的考察、考核合格再轉(zhuǎn)入事業(yè)編制。

1.5 特殊高層次人才

許多高校秉承“不求所有，但求所用”的用人原則引進(jìn)高層次人才，部分高層次人才因?yàn)閲?guó)籍、檔案、身份等原因并不進(jìn)入事業(yè)編制，而以兼職教授、特聘專家等特殊的身份工作。雖然這些高層次人才在人事概念中也屬于編制外人員，但由于其具有個(gè)性化和稀缺性的特點(diǎn)，暫不納入本文的討論范圍。

2 高校編制外人員使用形式

2.1 直接聘用

編制外人員的選聘、日常管理、解聘全過(guò)程均由高校自主完成，高校與編制外人員直接簽訂用人合同，并使用學(xué)校社保賬號(hào)為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)。

（1）優(yōu)勢(shì)：人員歸屬感強(qiáng)，崗位穩(wěn)定性高。

（2）不足：人員使用的全過(guò)程管理工作均在高校，且產(chǎn)生用人糾紛后需學(xué)校管理人員直接面對(duì)，管理的成本高壓力大；直接聘用編制外人員會(huì)占用學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)，對(duì)受績(jī)效工資總額限制的高校會(huì)影響編制外人員使用規(guī)模。

（3）適用情況：此種形式適用于崗位相對(duì)重要且學(xué)校希望保持穩(wěn)定的骨干崗位人員的聘用，也可用于聘用因?qū)W歷、戶口等原因無(wú)法進(jìn)入事業(yè)編制的優(yōu)秀人員。

2.2 人事代理

指經(jīng)政府人事部門(mén)許可取得人事代理資格的人才市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)依法接受高校委托，提供人才招聘、檔案代管、技術(shù)培訓(xùn)、社保代辦、工資代發(fā)等人力資源服務(wù)的用人形式。編制外人員的合同簽署對(duì)象依然是高校，且仍使用高校的人員經(jīng)費(fèi)和社保賬號(hào)，但其檔案保存在代理機(jī)構(gòu)。

（1）優(yōu)勢(shì)：人事代理制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府賦予人才部門(mén)的公共服務(wù)職能，該制度有利于人才合理流動(dòng)和促進(jìn)人才資源優(yōu)化配置[2]。人事代理分擔(dān)了原需高校完成的檔案管理、轉(zhuǎn)正定級(jí)、職稱評(píng)定、調(diào)入轉(zhuǎn)出等繁瑣的人事工作，可以降低人力資源管理成本。

（2）不足：人事代理與傳統(tǒng)的人事管理模式雙軌并行，很難做到同工同酬，會(huì)影響代理人員對(duì)單位的認(rèn)同感。且人事代理人員經(jīng)費(fèi)由學(xué)校支出，仍然會(huì)占用（或擴(kuò)大）學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)，無(wú)法緩解績(jī)效工資總額的限制。

（3）適用情況：適用于擬聘進(jìn)入事業(yè)編制人員的過(guò)渡階段，通過(guò)人事代理可以有充足的時(shí)間考察目標(biāo)對(duì)象，特別是因?yàn)楸淮砣藛T的檔案存放在人才交流中心，如決定不再聘用，個(gè)人檔案可方便轉(zhuǎn)出，為事業(yè)單位人員“能進(jìn)能出”提供了機(jī)制保障。

2.3 勞務(wù)派遣

勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，與高校簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議，將勞動(dòng)者派遣到高校工作，勞動(dòng)者的日常管理由高校用人部門(mén)負(fù)責(zé)，但由勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)向勞動(dòng)者支付報(bào)酬并使用其自有社保賬戶為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)。

（1）優(yōu)勢(shì) ：勞務(wù)派遣用人不占用學(xué)校編制，可以將更寶貴的編制資源配置到更加核心的崗位上，且派遣人員工資是高校以服務(wù)費(fèi)形式支付給派遣機(jī)構(gòu)后由其發(fā)放的，不占用高校人員經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，學(xué)校與勞務(wù)派遣人員在法律上不存在勞動(dòng)合同關(guān)系，緩解了高校的用人風(fēng)險(xiǎn)。

（2）不足：勞務(wù)派遣用人需要高校承擔(dān)額外的管理費(fèi)使用人成本增加，勞務(wù)派遣事務(wù)也增加了高校管理者的工作負(fù)擔(dān)。勞務(wù)派遣人員日常管理使用在高校，雖然高校與其沒(méi)有直接的勞動(dòng)關(guān)系，但仍然會(huì)在勞動(dòng)糾紛中承擔(dān)連帶責(zé)任。另外，由于勞務(wù)派遣人員從合同簽署、工資發(fā)放和社保繳納等事項(xiàng)上感受到與高校的疏離關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致其歸屬感較低。

（3）適用情況：適用于高校的教學(xué)、科研、管理工作中的輔助性崗位，特別適用于后勤保障工作相關(guān)的輔助性崗位和臨時(shí)性崗位。

2.4 勞務(wù)外包

勞務(wù)外包是高校根據(jù)需要將管理服務(wù)職能或業(yè)務(wù)的某項(xiàng)具體工作整體外包給一個(gè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照協(xié)議確定的服務(wù)形式和勞務(wù)單價(jià)，根據(jù)完成的工作量結(jié)算報(bào)酬的一種服務(wù)形式。勞務(wù)外包人員是外包機(jī)構(gòu)的員工，外包機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外包人員的調(diào)配管理，發(fā)放工資和繳納社保。

（1）優(yōu)勢(shì)：將高校從繁雜、重復(fù)且低價(jià)值的工作中擺脫出來(lái)，將非核心的職能或業(yè)務(wù)委托給更具成本優(yōu)勢(shì)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)去完成，可以降低成本、提高效率[3]。同時(shí)由于勞務(wù)外包機(jī)構(gòu)與用人單位的民事服務(wù)關(guān)系，區(qū)別于勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)與用人單位的用人關(guān)系，可以使高校不用承擔(dān)連帶雇主責(zé)任，用人風(fēng)險(xiǎn)更低。

（2）不足：整體成本支出相對(duì)以上幾種形式會(huì)高一些，而人員歸屬感最低。

（3）適用情況：勞務(wù)外包適用于高校運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中服務(wù)要求高、與核心工作關(guān)聯(lián)度低的崗位工作，例如安全保衛(wèi)、衛(wèi)生保潔、車(chē)隊(duì)司機(jī)等，或者專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、設(shè)備設(shè)施維修等工作。

直接聘用、人事代理、勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包4 種編制外人員聘用形式的特點(diǎn)匯總?cè)绫?。

表1 4種編制外人員使用形式情況對(duì)比一覽表

3 高校使用編制外人員存在的共性問(wèn)題

3.1 編制外人員相關(guān)政策法規(guī)不完善

2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》在事業(yè)單位推行聘用制改革，高校與聘用人員簽訂聘用合同建立聘用關(guān)系。在這個(gè)背景下，高校直接使用編制外人員是適用事業(yè)單位的聘用關(guān)系還是勞動(dòng)法規(guī)定的勞動(dòng)關(guān)系讓許多管理者困惑。又如，人力資源與社會(huì)保障部出臺(tái)的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》中明確用工單位只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動(dòng)者，但對(duì)于這三類崗位沒(méi)有給出詳細(xì)解釋從而在實(shí)際中難以操作，且該文件的適用主體范圍沒(méi)有溯及事業(yè)單位，造成高校勞務(wù)派遣用人無(wú)上位法律依據(jù)。

3.2 對(duì)高校編制外人員的激勵(lì)不足

身份上的不同使編制外人員社保繳納、公積金辦理、退休養(yǎng)老政策等方面與編制內(nèi)人員存在一定的差距，在收入水平上往往在低水平自成體系，很難與編制內(nèi)人員做到“同工同酬”。同時(shí)，許多高校對(duì)編制外人員重使用輕培養(yǎng)，編制外人員不能評(píng)職稱，不能職務(wù)晉升，甚至沒(méi)有專門(mén)的培訓(xùn)，由編制外轉(zhuǎn)入編制內(nèi)的通道也不通暢。另外，編制外人員在享受工會(huì)福利、參與學(xué)校事務(wù)等方面也經(jīng)常被排斥在外，給編制外人員的感受是地位低、缺少認(rèn)同感，從而影響工作積極性主動(dòng)性，甚至造成責(zé)任心缺失，使人員流動(dòng)性增大，影響工作的持續(xù)性。

3.3 編制外人員勞動(dòng)糾紛問(wèn)題需引起重視

一方面，受傳統(tǒng)思維方式和習(xí)慣思維的影響,許多高校管理者思想觀念沒(méi)有及時(shí)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，管理手段沒(méi)有及時(shí)由行政化向法制化轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系普遍存在、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、隨意解聘勞動(dòng)者等大量違法事實(shí)發(fā)生，從而引發(fā)了一系列勞動(dòng)爭(zhēng)議[4]。另一方面，隨著法制建設(shè)推進(jìn)以及個(gè)人維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，高校管理者需經(jīng)常在事業(yè)單位法規(guī)和企業(yè)勞動(dòng)法規(guī)之間切換，在加班費(fèi)發(fā)放、帶薪年休假享受、無(wú)固定期限合同簽訂等方面侵害了編制外人員的利益，也容易引發(fā)勞動(dòng)者維權(quán)，大大增加了高校管理成本。

4 對(duì)高校使用編制外人員工作的建議

4.1 完善編制外人員管理制度

針對(duì)高校使用編制外人員不同程度地存在著用工計(jì)劃性不強(qiáng)、管理服務(wù)不規(guī)范，甚至是用工合同不規(guī)范，勞動(dòng)關(guān)系、勞務(wù)關(guān)系不明確等問(wèn)題[5]。高校應(yīng)加強(qiáng)編制外人員管理的制度化、規(guī)范化建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)管理制度，明確編制外人員使用范圍、基本條件、合同要求，考勤管理、工作考核、薪酬福利及獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，從制度上確保合法用人、合理用人。同時(shí)，高校作為教書(shū)育人的重要場(chǎng)所，編制外人員一定程度上也承擔(dān)著育人的職責(zé)，在編制外人員的使用上也應(yīng)該把好入口關(guān)，在進(jìn)人和使用時(shí)關(guān)注其思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德要求。

4.2 建立以人為本的激勵(lì)政策

首先，需構(gòu)建科學(xué)合理的薪酬體系，形成以崗位為基礎(chǔ)、體現(xiàn)多勞多得的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并建立適當(dāng)?shù)男劫Y增長(zhǎng)機(jī)制，這是最有效的激勵(lì)方式。其次，需完善編制外人員職業(yè)發(fā)展通道，在培養(yǎng)培訓(xùn)、職稱評(píng)審、崗位調(diào)整、管理職務(wù)晉升等方面積極為編制外人員個(gè)人發(fā)展創(chuàng)造條件，構(gòu)建渠道，增加編制外人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。最后，重視編制外人員的組織文化建設(shè)，將編制外人員納入黨、團(tuán)組織的關(guān)注范圍，積極引導(dǎo)和指導(dǎo)編制外人員加入工會(huì)組織并支持其參加工會(huì)活動(dòng)，推進(jìn)編制外人員參與學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系[6]。

4.3 科學(xué)配置編制外人力資源

直接聘用、人事代理、勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包等編制外人員形式體現(xiàn)了目前高校多元化用人的新形勢(shì)。高校在整體上布局編制外人員這支隊(duì)伍的建設(shè)和配備基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略需求和崗位分類管理要求，綜合考慮人員成本、法律風(fēng)險(xiǎn)、管理難度等各種因素，選擇適宜的編制外人員使用形式。同時(shí)，充分順應(yīng)人力資源社會(huì)化管理的趨勢(shì)，積極探索勞務(wù)外包等更加開(kāi)放的編制外用人形式，進(jìn)一步構(gòu)建多種用人機(jī)制并存的人力資源綜合開(kāi)發(fā)與管理創(chuàng)新體系。