我國私立學(xué)校法律地位探析

何賢

一、我國私立學(xué)校法律地位的相關(guān)規(guī)定

私立學(xué)校是各國教育體系的重要組成部分，由于其關(guān)涉教育產(chǎn)權(quán)、學(xué)校治理等各項(xiàng)教育政策、法規(guī)的制定，歷來受到各國教育立法的重視。所謂“私立學(xué)?！笔侵阜怯蓢页鲑Y建立的學(xué)校。即由國家以外的一切社會(huì)組織、個(gè)人、外國資本或者國有企業(yè)出資舉辦的學(xué)校。

我國教育立法沒有采用私立學(xué)校這一范疇，而代之以“民辦學(xué)?！钡姆Q謂。筆者認(rèn)為，民辦學(xué)校的提法不夠科學(xué)，民辦學(xué)校在本質(zhì)上就是西方的私立學(xué)校，建議以后的立法實(shí)踐將民辦學(xué)校統(tǒng)一界定為“私立學(xué)校”（基于理解和使用的需要，文中部分地方仍使用民辦學(xué)校的稱謂）[1]。

私立學(xué)校的法律地位主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容。其一是橫向的、外在的法律地位，即私立學(xué)校與其他教育機(jī)構(gòu)，主要是與公立學(xué)校的比較中所具有的法律地位。其二是縱向的、內(nèi)在的法律地位，即私立學(xué)校由于自身組織形態(tài)和法律結(jié)構(gòu)的差異所決定的其在整個(gè)法人體系中的類屬情況。根據(jù)我國《民辦教育促進(jìn)法》與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定[2]，私立學(xué)校與公立學(xué)校具有同等的法律地位，國家應(yīng)該保障私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這是我國私立學(xué)校在橫向比較中的法律地位。

二、對(duì)我國私立學(xué)校法律地位的評(píng)介

我國私立學(xué)校法律地位的界定，盡管有其合理性的一面，但不足之處也是顯而易見的。

（一）名不符實(shí)：私立學(xué)校與公立學(xué)校存在實(shí)質(zhì)上的不平等

首先，私立學(xué)校在法律地位上存在事實(shí)上的不平等。盡管我國《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，但法律條文上的同等性絲毫掩蓋不了事實(shí)上的不平等，主要表現(xiàn)在：私立學(xué)校與公立學(xué)校在招生權(quán)、土地使用權(quán)、信貸支持、稅收待遇、教師身份、社會(huì)評(píng)價(jià)、學(xué)生就業(yè)等諸多方面存在不平等。其次，私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。政府對(duì)待私立學(xué)校慣有的所有制思維，使得私立學(xué)校徒具“私法人”之名，而欠缺“獨(dú)立性”之實(shí)。[3]以《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的“合理回報(bào)”制度為例，該制度僅是作為政府鼓勵(lì)民間辦學(xué)的一種獎(jiǎng)勵(lì)和扶持手段，其并不承認(rèn)民辦學(xué)校出資人對(duì)投入財(cái)產(chǎn)的利潤分配請(qǐng)求權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)的索取權(quán)。特別是出現(xiàn)了某些地方政府的教育主管部門以維護(hù)“教育公益性”為幌子，肆意干預(yù)私立學(xué)校的內(nèi)外部活動(dòng)，私立學(xué)校始終處于政府的監(jiān)督和控制之下，私立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)。

（二）歸屬困境：私立學(xué)校不屬于我國《民法通則》所規(guī)定的法人類型1986年的《民法通則》沒有采納大陸法系國家有關(guān)社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人以及公益法人、營利法人等基本分類形式，而是將法人劃分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人以及企業(yè)法人四種基本類型，其中前三種又被稱為非企業(yè)法人。而私立學(xué)校不屬于其中任何一種法人類型。主要原因在于：一是舉辦主體不同。按照事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及機(jī)關(guān)法人設(shè)立登記的相關(guān)法律規(guī)定，事業(yè)單位是由國家機(jī)關(guān)或其他組織舉辦的，社會(huì)團(tuán)體是由中國公民自愿組成的，機(jī)關(guān)法人則專指各級(jí)國家機(jī)構(gòu)，這與私立學(xué)?？梢杂善髽I(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人來舉辦存在明顯差異。二是初始財(cái)產(chǎn)構(gòu)成不同。事業(yè)單位主要是國家基于公共目的，由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦而產(chǎn)生，不包括非國有性資產(chǎn)（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條）；相比而言，私立學(xué)校的初始財(cái)產(chǎn)來源主要為非國有資產(chǎn)構(gòu)成。由此可見，私立學(xué)校不屬于上述任何一種法人類型[4]。

（三）營利性與非營利性不分：民辦非企業(yè)單位法律特性模糊不清

教育屬于公益性事業(yè)，受非營利性是保障教育公益性的固有思維影響，“民辦非企業(yè)單位”的性質(zhì)規(guī)定，刻意突出私立學(xué)校的公益性和非營利性，以區(qū)別企業(yè)等營利性組織。然而，非營利性與教育的公益性并沒有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。首先，二者的法律內(nèi)涵不同。公益性強(qiáng)調(diào)團(tuán)體的組織目的，即對(duì)于不特定多數(shù)人利益的滿足，而非營利性在法律內(nèi)涵上強(qiáng)調(diào)對(duì)團(tuán)體利潤的分配要求，即利潤不得在團(tuán)體成員之間分配；其次，二者的范疇歸屬不同。公益性強(qiáng)調(diào)教育的社會(huì)影響，屬于教育行為的范疇之一，非營利性與營利性強(qiáng)調(diào)對(duì)辦學(xué)所得利潤或盈利處理的一種制度要求，屬于市場(chǎng)行為的范疇；此外，二者側(cè)重點(diǎn)不同。教育之公益性側(cè)重對(duì)教育行為、活動(dòng)等的價(jià)值要求和倫理指向，而非營利性側(cè)重教育產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、市場(chǎng)性。誠如學(xué)者所云：“我國建立的民辦非企業(yè)單位制度并非什么獨(dú)創(chuàng)，不過是一個(gè)簡陋型的財(cái)團(tuán)法人制度。”

三、對(duì)我國私立學(xué)校法律地位界定的立法建議

（一）尊重傳統(tǒng)和私立學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，合理確定私立學(xué)校法律地位

從各國私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位的規(guī)定看，突出的一個(gè)特點(diǎn)是私立學(xué)校的法律性質(zhì)深受所在國家教育法律傳統(tǒng)以及私立教育發(fā)展實(shí)際的影響。比如英國的“公學(xué)”制度、美國的天主教會(huì)學(xué)校以及德國的教會(huì)學(xué)校等，這些學(xué)校均深受教會(huì)法律傳統(tǒng)的影響，由于財(cái)產(chǎn)主要來源于慈善捐贈(zèng)、信托等方式，使得私立學(xué)校要么具有慈善機(jī)構(gòu)性質(zhì)，要么具有類似“財(cái)團(tuán)法人”的地位。同樣的，各國私立教育發(fā)展實(shí)際直接導(dǎo)致了私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位的多樣性。除日本專門建立了學(xué)校法人制度，作為設(shè)置私立學(xué)校的唯一主體，并被賦予了公益法人性質(zhì)外，如英國、美國、德國等國由于私立學(xué)校類型的多樣化導(dǎo)致私立學(xué)校的法律性質(zhì)與地位呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)[5]。

（二）明確政府與私立學(xué)校關(guān)系，保障私立學(xué)校的平等權(quán)和自主權(quán)

為實(shí)現(xiàn)公立學(xué)校和私立學(xué)校在法律上的平等地位，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，保障私立學(xué)校平等權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在保障私立學(xué)校平等權(quán)方面，政府要在立法、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督等方面對(duì)影響私立學(xué)校平等法律地位建立的幾個(gè)突出問題做出規(guī)定，即建立和完善私立學(xué)校在稅收、土地、教職工、受教育者權(quán)利保障等方面的法律規(guī)定，要清理并糾正對(duì)私立學(xué)校的各類歧視政策。享有更大的辦學(xué)自主權(quán)不僅是私立學(xué)校滿足教育多元化需求的應(yīng)有之義，也是私立學(xué)校的一個(gè)典型特征[6]。其辦學(xué)自主權(quán)主要包括招生自主權(quán)、學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、教師聘用權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面。筆者認(rèn)為，當(dāng)前要重點(diǎn)落實(shí)好私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、自主管理權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)，政府原則上應(yīng)當(dāng)允許私立學(xué)校根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)值規(guī)律確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府則要在強(qiáng)化私立學(xué)校信息公開制度、加強(qiáng)行業(yè)自律、建立和完善私立學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及退出機(jī)制等方面發(fā)揮作用。

（三）設(shè)定營利性與非營利性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行私立學(xué)校分類管理

首先，確立“禁止分配限制”原則和目的性標(biāo)準(zhǔn)作為營利性和非營利性私立學(xué)校界分的標(biāo)準(zhǔn)。即如果一所私立學(xué)校存續(xù)的目的是為實(shí)現(xiàn)公共目的而存在，并且不把扣除成本之后的凈收入分配給機(jī)構(gòu)成員的就是非營利性私立學(xué)校，反之，則為營利性私立學(xué)校。其次，明確營利性和非營利性私立學(xué)校的主要權(quán)利義務(wù)。在權(quán)利方面，營利性私立學(xué)校本質(zhì)上相當(dāng)于公司或企業(yè)，可參照《公司法》、《企業(yè)法》的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制[7]。對(duì)于學(xué)校而言，其主要權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即私立學(xué)校對(duì)投入其的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何組織和個(gè)人無法定事由，不得隨意處分私立學(xué)校的財(cái)產(chǎn)；對(duì)于私立學(xué)校的投資人或舉辦者而言，其主要的權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)、利潤分配請(qǐng)求權(quán)等經(jīng)濟(jì)性權(quán)利以及選舉管理者、參與學(xué)校治理等管理性權(quán)利。在義務(wù)方面，營利性私立學(xué)校主要履行法律對(duì)企業(yè)法人的義務(wù)要求，如向政府依法納稅、維護(hù)社會(huì)公序良俗，向股東履行信息披露、接受監(jiān)督、分配利潤等義務(wù)。

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