現(xiàn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)模式解析
——如何進(jìn)一步擺正“他評(píng)”的位置

應(yīng) 超

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，而多層次預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的建立和不斷完善，則是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歷年來，黨中央、國務(wù)院對(duì)此高度重視，自2003年，十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效考評(píng)體系”以來，由財(cái)政部門主導(dǎo)的我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)實(shí)踐開啟了建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的序幕，2014年，“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)”正式入法（2014年修訂版《預(yù)算法》），十幾載間，預(yù)算績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐逐步推至全國，構(gòu)建起了由財(cái)政部門主導(dǎo)、各級(jí)預(yù)算單位參與、第三方協(xié)同的預(yù)算績效評(píng)價(jià)模式。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。李克強(qiáng)總理提出，要將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

可見，全面實(shí)施預(yù)算績效管理的必要性和緊迫性已不言而喻，而全面實(shí)施預(yù)算績效管理能否成功，建立現(xiàn)代財(cái)政制度內(nèi)在要求能否滿足的關(guān)鍵便是如何在現(xiàn)行模式即財(cái)政部門主導(dǎo)、各級(jí)預(yù)算單位參與、第三方協(xié)同的模式下，進(jìn)一步擺正“他人評(píng)價(jià)”（以下簡稱“他評(píng)”）的位置，建立和不斷完善多層次預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。

一、評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)主體與績效評(píng)價(jià)

在探討上述問題之前，有必要理清楚幾個(gè)概念，評(píng)價(jià)是指衡量評(píng)定人或事物的價(jià)值。談到評(píng)價(jià)就回避不了一個(gè)問題，那就是“誰評(píng)價(jià)”及“評(píng)價(jià)誰”的問題，即評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)對(duì)象的問題。當(dāng)評(píng)價(jià)主體和對(duì)象均為同一人時(shí)，必然是自我評(píng)價(jià)（以下簡稱“自評(píng)”），反之則為他評(píng)。2009年6月22日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法>的通知》（財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)），當(dāng)中規(guī)定，“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)（以下簡稱績效評(píng)價(jià)）是財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。”可見，評(píng)價(jià)主體有兩個(gè)，一個(gè)是財(cái)政部門、一個(gè)是預(yù)算部門，評(píng)價(jià)對(duì)象也有兩個(gè)，一個(gè)是財(cái)政部門的財(cái)政支出產(chǎn)出和效果，一個(gè)是預(yù)算部門財(cái)政支出產(chǎn)出和效果。當(dāng)預(yù)算部門上級(jí)對(duì)自身、預(yù)算部門上級(jí)對(duì)下級(jí)（把預(yù)算部門上下級(jí)作為整體來看）以及預(yù)算部門對(duì)自身的財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，顯然是屬于預(yù)算部門上級(jí)、預(yù)算部門的自評(píng)；同樣，當(dāng)財(cái)政部門對(duì)自身的財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，顯然是財(cái)政部門的自評(píng)；而當(dāng)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門的財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)于預(yù)算部門來說則是他評(píng)。在僅涉及財(cái)政部門、預(yù)算部門的評(píng)價(jià)模式中，上述三種評(píng)價(jià)途徑都包含在內(nèi)，預(yù)算部門對(duì)財(cái)政部門財(cái)政支出產(chǎn)出和效果的評(píng)價(jià)暫不涉及。另引入第三方后的評(píng)價(jià)性質(zhì)，下文將專門探討。

從現(xiàn)實(shí)層面來看，要真正開展好預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，僅靠財(cái)政部門和預(yù)算單位的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因而，引入第三方開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的需求日益凸顯。所謂第三方是指向委托方提供評(píng)價(jià)服務(wù)的法人或組織，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、政府研究機(jī)構(gòu)、高校科研所、咨詢及評(píng)估機(jī)構(gòu)等。但必須要指出的是，委托方所處的主導(dǎo)地位（包括評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評(píng)價(jià)服務(wù)支付權(quán)），決定了委托方委托第三方對(duì)自身所開展的財(cái)政支出產(chǎn)出和效果的評(píng)價(jià)仍然無法逃脫“自評(píng)”的本質(zhì)。指出這一點(diǎn)是對(duì)有些學(xué)者，盲目認(rèn)為只要引入第三方就可以彌補(bǔ)財(cái)政部門和預(yù)算單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的不足，可以有效形成內(nèi)外部評(píng)價(jià)的相互補(bǔ)充觀點(diǎn)的駁斥。要真正克服財(cái)政部門和預(yù)算單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的不足，形成內(nèi)外部評(píng)價(jià)的相互補(bǔ)充的態(tài)勢(shì)，前提是要有獨(dú)立的“裁判員”進(jìn)行“他評(píng)”，也就是說，引入的第三方所做出的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)是本身處于他評(píng)模式下引入的，而不是“自評(píng)”的異化（本質(zhì)上仍然是自評(píng)）。當(dāng)然，筆者并非否定財(cái)政部門和預(yù)算部門引入第三方開展的自評(píng)。相反，筆者認(rèn)為在自評(píng)模式下，借助第三方的力量能夠幫助預(yù)算部門，在編制預(yù)算時(shí)合理設(shè)定績效目標(biāo)及相應(yīng)指標(biāo)，作為日后開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，乃至幫助其將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。還可以充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)所具有的人才和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，幫助財(cái)政部門充實(shí)力量，深入重點(diǎn)行業(yè)及領(lǐng)域開展財(cái)政部門預(yù)算績效自評(píng)工作。

但是，如果預(yù)算績效評(píng)價(jià)僅停留在一維度的自評(píng)，且財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門引入第三方開展的自評(píng)僅停留在抽查，加之對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、考評(píng)不到位時(shí)，財(cái)政部門很容易對(duì)具有部門評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評(píng)價(jià)服務(wù)支付權(quán)的預(yù)算部門主導(dǎo)下的、引入第三方得出的與實(shí)際情況存在顯著差距的預(yù)算績效自評(píng)結(jié)果予以默認(rèn)。具體分析如下：①預(yù)算部門具有評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評(píng)價(jià)服務(wù)支付權(quán)；②預(yù)算部門具有美化結(jié)果的動(dòng)力，以期持續(xù)獲得財(cái)政預(yù)算撥付；③獲得默認(rèn)通過的概率優(yōu)于被復(fù)核認(rèn)定不通過的概率。那么當(dāng)上述現(xiàn)象具有普遍性時(shí)，就會(huì)面臨一個(gè)尷尬的處境——預(yù)算部門引入第三方對(duì)自身所做的預(yù)算績效評(píng)價(jià)不僅是與實(shí)際存在顯著差距的，更是對(duì)財(cái)政支出的浪費(fèi)，使得這件事情本身沒有效益可言，顯得十分尷尬。

歸根究底，出現(xiàn)上述問題的原因在于預(yù)算績效評(píng)價(jià)僅停留在一維度的自評(píng)，而沒有進(jìn)一步擺正他人評(píng)價(jià)的位置，無法建立和不斷完善多層次的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。因此，筆者認(rèn)為預(yù)算績效評(píng)價(jià)在自評(píng)的基礎(chǔ)上不能忽略他評(píng)的地位，否則預(yù)算績效評(píng)價(jià)僅存在自評(píng)時(shí)，很容易出現(xiàn)自我拔高的傾向。例如：①顏海娜2014年以來省人大主導(dǎo)的四個(gè)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)中（這四個(gè)專項(xiàng)資金分別為廣東省第二、第三批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金LED和新能源汽車項(xiàng)目、廣東省基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金，以及全省農(nóng)村危房改造補(bǔ)助專項(xiàng)資金。上述專項(xiàng)資金的主管部門的自評(píng)分?jǐn)?shù)都在93分以上，而省人大對(duì)其綜合評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)僅在70-80分之間），僅教育創(chuàng)強(qiáng)專項(xiàng)金的績效評(píng)價(jià)為良，其他三項(xiàng)均為中；項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)得分與主管部門的自評(píng)得分都基本相差16-18分左右，主管部門主導(dǎo)的績效評(píng)價(jià)普遍具有自我拔高傾向。這可以部分反映不同評(píng)價(jià)主體所主導(dǎo)的評(píng)價(jià)在結(jié)果的公正性與客觀性上的不同。而實(shí)際上，被自我拔高的自評(píng)復(fù)核覆蓋率低，從而被輕易地認(rèn)可了，那么其結(jié)果與預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的初衷即對(duì)績效進(jìn)行盡可能客觀的價(jià)值判斷顯然背道而馳。②吳建南，閻波指出最佳評(píng)價(jià)者標(biāo)準(zhǔn)，可基于以下三個(gè)原則，客觀性隱含了三種要求：獨(dú)立性、準(zhǔn)確性、全面性；效用性；成本高低；值得注意的是，其中第一點(diǎn)就是客觀性。

二、自評(píng)、他評(píng)與引入第三方之間的關(guān)系

如上圖所示，但凡屬于自評(píng)模式下引入第三方的，筆者認(rèn)為是委托自評(píng)，故其本質(zhì)上仍屬于自評(píng)范疇，而只有屬于他評(píng)模式下引入第三方的，才同樣屬于他評(píng)。明確這一概念，有助于辨析，在不同評(píng)價(jià)模式下引入第三方所處的地位及作用。在自評(píng)模式下，引入第三方進(jìn)行的委托自評(píng)更重要的是幫助委托方發(fā)現(xiàn)問題查找漏洞，并提供最佳的修繕方案，幫助委托方完善績效管理，才有可能達(dá)到提升組織績效的目的。在他評(píng)模式下，引入第三方進(jìn)行的委托目標(biāo)應(yīng)側(cè)重復(fù)核與監(jiān)督，這是他評(píng)所能承載的自評(píng)無法實(shí)現(xiàn)的特有功能，從而決定了他評(píng)在績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)中不可或缺的地位。

圖1：不同績效評(píng)價(jià)模式下第三方評(píng)價(jià)性質(zhì)圖

值得注意的是，在自評(píng)和他評(píng)模式下引入第三方時(shí)，均應(yīng)在遵循《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)）的基礎(chǔ)上，各省市兩種模式下進(jìn)一步引入第三方的細(xì)則，其中，重點(diǎn)關(guān)注兩種模式下引入第三方時(shí)，不允許出現(xiàn)同一第三方兼容兩種評(píng)價(jià)工作的情況發(fā)生，同時(shí)，也要避免承接兩種評(píng)價(jià)工作的第三方之間不存在影響?yīng)毩⑿缘那樾?。換而言之，在自評(píng)模式下的第三方庫和在他評(píng)模式下第三方庫應(yīng)當(dāng)分類建庫管理、分庫承接評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)。從而，最大限度地借助第三方滿足自評(píng)和他評(píng)的不同需求。如此，自評(píng)委托方的績效管理水平不斷提升，他評(píng)委托方的監(jiān)管面獲得保障，作為受托方的第三方也能有的放矢，不僅形成三方共贏的局面，還能有效限制具有評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評(píng)價(jià)服務(wù)支付權(quán)預(yù)算部門主導(dǎo)下引入第三方對(duì)自身所做的，與實(shí)際存在差距的預(yù)算績效評(píng)價(jià)，輕易獲得財(cái)政部門認(rèn)可的現(xiàn)象。

如前所述，作為預(yù)算績效評(píng)價(jià)的主導(dǎo)者財(cái)政部門及參與者預(yù)算單位來說，在預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作開始的初始階段，引入第三方進(jìn)行自評(píng)有很大的裨益，但前提是他評(píng)不能缺位。因而，筆者認(rèn)為，從一維度的自評(píng)過渡到二維度的他評(píng)需要分階段處理好自評(píng)和他評(píng)的關(guān)系。

在預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作開始的初始階段，自評(píng)市場需求較為充足時(shí)，需雙管齊下，一方面，財(cái)政部門需加大對(duì)預(yù)算部門自評(píng)時(shí)引入第三方所做自評(píng)的規(guī)范程度，并將評(píng)價(jià)質(zhì)量直接與退庫掛鉤。另一方面，要將重點(diǎn)放在財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門自評(píng)復(fù)核時(shí)引入第三方他評(píng)的覆蓋率和控制權(quán)。筆者建議，可將結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評(píng)價(jià)服務(wù)支付權(quán)上收即財(cái)政部門引入第三方，對(duì)每一個(gè)預(yù)算單位引入第三方所做的自評(píng)結(jié)果復(fù)核認(rèn)可后，再通知預(yù)算單位支付評(píng)價(jià)服務(wù)費(fèi)。因而，對(duì)于第三方他評(píng)庫的建庫要求需高于自評(píng)庫，側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)復(fù)核能力及效率的要求及與第三方自評(píng)庫利益關(guān)系的回避，并同樣與退庫掛鉤。

在預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)入到實(shí)施階段后，隨著預(yù)算單位對(duì)自評(píng)的認(rèn)識(shí)不斷深入，自評(píng)主體的自評(píng)能力不斷增強(qiáng)時(shí)，對(duì)自評(píng)市場的需求慢慢下降，自評(píng)庫中第三方的數(shù)量可逐漸縮減，財(cái)政部門可在該庫中優(yōu)先選擇信譽(yù)良好、專業(yè)能力強(qiáng)、執(zhí)業(yè)規(guī)范、管理水平高、績效評(píng)價(jià)業(yè)績表現(xiàn)良好的第三方逐步轉(zhuǎn)移至第三方他評(píng)庫，從而，滿足日益增長的他評(píng)需求。鼓勵(lì)擁有先進(jìn)理念、豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)的績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，發(fā)揮引領(lǐng)作用。

三、第三方績效評(píng)價(jià)市場的培育、指導(dǎo)和管理、監(jiān)督

從一維度發(fā)展到二維度預(yù)算績效評(píng)價(jià)，再輔之于政府審計(jì)、人大監(jiān)督等多維度考核，重點(diǎn)搭建起社會(huì)公眾參與績效評(píng)價(jià)的的途徑和平臺(tái)，從而使得預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系往多層次方向發(fā)展，是構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的最終目標(biāo)。找到目標(biāo)方向固然重要，但在實(shí)踐過程中，還需要制度的進(jìn)一步完善才能支撐住整個(gè)體系，2018年11月財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》，為引進(jìn)第三方進(jìn)行績效評(píng)價(jià)提供了制度支持，但各地在對(duì)第三方市場的培育、監(jiān)督、管理和指導(dǎo)等領(lǐng)域仍然大有可為。在現(xiàn)有制度框架下，細(xì)化實(shí)施細(xì)則，如何管好，用好第三方市場，就成為擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）培育第三方績效評(píng)價(jià)市場

無論是第三方自評(píng)市場還是他評(píng)市場的供給與需求相比，均存在很大的缺口，除第三方中介機(jī)構(gòu)外，各地可因地制宜，出臺(tái)政策鼓勵(lì)更多的社會(huì)服務(wù)力量包括政府研究機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所等專家團(tuán)隊(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新參與績效評(píng)價(jià)工作；并隨著績效評(píng)價(jià)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，分階段重點(diǎn)培育第三方自評(píng)和他評(píng)市場。

（二）指導(dǎo)和管理第三方績效評(píng)價(jià)庫開展工作

財(cái)政部門根據(jù)不同評(píng)價(jià)模式下第三方評(píng)價(jià)的性質(zhì)，分類建庫，分別建立第三方自評(píng)庫以及他評(píng)庫，并具體細(xì)化第三方評(píng)價(jià)的原則，目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。定期根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的需要，對(duì)在庫人員進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)其開展業(yè)務(wù)，測試其業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，并將在庫人員好的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行推廣，不斷提升在庫人員專業(yè)能力。通過建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、人員交流機(jī)制、課題合作研究等舉措，強(qiáng)化開放合作，積極爭取外部支持，探索建立預(yù)算績效管理咨詢研究合作平臺(tái)。

（三）監(jiān)督第三方績效評(píng)價(jià)庫

對(duì)于自評(píng)模式下的第三方庫和在他評(píng)模式下第三方庫應(yīng)當(dāng)分類建庫管理。根據(jù)第三方自評(píng)庫和他評(píng)庫的評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)不同變換監(jiān)督的角度。如對(duì)第三方自評(píng)庫進(jìn)行的監(jiān)督需側(cè)重對(duì)其自評(píng)結(jié)果的復(fù)核。而對(duì)第三方他評(píng)庫的監(jiān)督不僅需要對(duì)其他評(píng)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，還需重點(diǎn)關(guān)注其與第三方自評(píng)庫是否存在舞弊行為。對(duì)兩庫同步建立評(píng)分機(jī)制及質(zhì)量跟蹤考評(píng)機(jī)制，考評(píng)結(jié)果與承接業(yè)務(wù)量和是否退庫相掛鉤。在此過程中，輔之于政府審計(jì)，人大監(jiān)督等多維度考核，重點(diǎn)搭建起社會(huì)公眾參與績效評(píng)價(jià)的的途徑和平臺(tái)，從而，不斷建立和不斷完善多層次預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。