新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理中的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用：挑戰(zhàn)與進(jìn)路

●何文盛 蔡澤山

一、引言

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。近年來(lái)，隨著財(cái)政各項(xiàng)管理體制改革的不斷深入，預(yù)算績(jī)效管理工作越來(lái)越得到黨和國(guó)家的高度重視。在黨的十九大報(bào)告中明確提出要 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理”，這就為我國(guó)未來(lái)的現(xiàn)代財(cái)政體系戰(zhàn)略提出了新構(gòu)想和新要求，即突出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)代公共財(cái)政體系建設(shè)的應(yīng)有之義，應(yīng)大力引導(dǎo)其為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮作用。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。 《意見(jiàn)》指出，發(fā)揮好財(cái)政職能作用，必須按照全面深化改革的要求，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

然而，對(duì)于我國(guó)而言，由于具體國(guó)情的約束和傳統(tǒng)管理模式的慣性影響，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理制度改革尚處于初始階段，仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其中預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果信息的應(yīng)用便是主要挑戰(zhàn)之一。實(shí)際上，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在政府績(jī)效管理中充分使用績(jī)效信息來(lái)改善組織績(jī)效已經(jīng)成為政府決策者的基本共識(shí)，他們?cè)谥贫ㄕ?jī)效管理計(jì)劃中，紛紛將促進(jìn)績(jī)效信息使用樹(shù)立為需要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)。正如奧巴馬所言：“對(duì)績(jī)效管理系統(tǒng)是否有效的終極判斷是績(jī)效信息是否被應(yīng)用，而不是創(chuàng)造了多少個(gè)目標(biāo)、多少次評(píng)估，聯(lián)邦績(jī)效管理的效果距離這一標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。”也就是說(shuō)，績(jī)效信息的使用依然被認(rèn)為是績(jī)效管理的一個(gè)“大難題”。

預(yù)算績(jī)效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，其目標(biāo)是建立 “預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的閉環(huán)管理模式和覆蓋預(yù)算管理事前、事中、事后全過(guò)程的管理體系。其中，最重要的是運(yùn)用財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用是其核心要素和最終目的，有助于提高財(cái)政支出效率，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)一步發(fā)展。然而在目前預(yù)算績(jī)效管理工作推進(jìn)過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不僅是當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理的薄弱環(huán)節(jié)，理論上也較少涉及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的討論。因此，本文認(rèn)為，在當(dāng)前全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，加快推進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政體制改革的過(guò)程中，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)際應(yīng)用，是增強(qiáng)預(yù)算單位和責(zé)任主體責(zé)任意識(shí)、提高資金使用效益、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)的重要措施，有利于實(shí)現(xiàn)有限、有為、有責(zé)、有能和有效的現(xiàn)代政府。

二、文獻(xiàn)評(píng)述

從現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前的研究多為國(guó)外預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的介紹，國(guó)外成功做法對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)的啟示，還有便是基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治體制與國(guó)情，對(duì)目前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理在推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并提出關(guān)于未來(lái)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的路徑。

例如韓鳳芹、王勝華通過(guò)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在財(cái)政支出績(jī)效管理改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度體系完善、評(píng)價(jià)主體多元、評(píng)價(jià)過(guò)程公開(kāi)透明并接受監(jiān)督、注重對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等特征，并提出未來(lái)我國(guó)應(yīng)該從完善財(cái)政支出的法律體系、創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式、加強(qiáng)信息公開(kāi)和強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用等方面提高我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理水平。崔方珍對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理和西方績(jī)效預(yù)算進(jìn)行了比較發(fā)現(xiàn)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理與西方績(jī)效預(yù)算在理念和方法上有內(nèi)在一致性，在發(fā)展上也存在交叉聯(lián)系；但是二者也在管理的實(shí)施路徑、管理主線(xiàn)和預(yù)算管理的關(guān)注重點(diǎn)上存在差別。因此，我國(guó)要在借鑒西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新預(yù)算編制方法與編制過(guò)程、完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，循序漸進(jìn)予以推進(jìn)。

當(dāng)然，更多的研究則是集中于探討我國(guó)目前在預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)中遇到的瓶頸與挑戰(zhàn)。例如王雪云、韓宗保指出目前我國(guó)一些配套改革還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性突破，制約了預(yù)算績(jī)效管理工作的整體推進(jìn)和效果顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在缺乏全面預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)體系、權(quán)責(zé)發(fā)生制改革還沒(méi)有全面推廣實(shí)施、政府財(cái)務(wù)報(bào)告和績(jī)效報(bào)告制度沒(méi)有全面啟動(dòng)、政府戰(zhàn)略規(guī)劃與中期預(yù)算框架尚未有機(jī)銜接、績(jī)效管理問(wèn)責(zé)機(jī)制沒(méi)有全面建立和財(cái)政預(yù)算透明度步伐還需加快推進(jìn)等方面，未來(lái)需要在以上方面加大改革力度，以盡快實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理的預(yù)期目標(biāo)。李海南從思想淵源、基礎(chǔ)條件、內(nèi)在因素和外部原因四個(gè)角度分析認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效管理是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇，但是受傳統(tǒng)文化背景、政府管理體制、行政管理能力、立法保障程度和財(cái)政預(yù)算透明度等的影響，我國(guó)還不完全具備推行績(jī)效預(yù)算的條件。

部分學(xué)者也逐漸開(kāi)始從預(yù)算績(jī)效管理的某一個(gè)具體環(huán)節(jié)或者要素展開(kāi)研究。例如王金秀等人指出我國(guó)目前在預(yù)算績(jī)效監(jiān)管方面還存在績(jī)效監(jiān)管工作信息資料取證困難、預(yù)算績(jī)效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性、評(píng)價(jià)方法“重審查，輕績(jī)效”和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制不完善等問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)從完善指標(biāo)體系、優(yōu)化評(píng)價(jià)方法和改進(jìn)結(jié)果應(yīng)用三個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力。李麗虹認(rèn)為建立功能完善的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，是開(kāi)展政府績(jī)效預(yù)算管理的基礎(chǔ)性條件之一；目前我國(guó)在預(yù)算績(jī)效管理方面信息基礎(chǔ)工作薄弱已成為制約管理效率取得實(shí)質(zhì)性提高、理順預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制和規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理制度的瓶頸因素。在此基礎(chǔ)之上，從實(shí)施運(yùn)行監(jiān)控功能的視角出發(fā)，根據(jù)預(yù)算資金的全過(guò)程管理理念設(shè)計(jì)了預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的流程，并采取分層模式設(shè)計(jì)了管理系統(tǒng)各模塊和數(shù)據(jù)庫(kù)分層體系結(jié)構(gòu)。

其中，部分學(xué)者則專(zhuān)門(mén)或者重點(diǎn)探討在預(yù)算績(jī)效管理或者財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中，績(jī)效結(jié)果信息的應(yīng)用問(wèn)題。朱俊立指出，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用對(duì)績(jī)效目標(biāo)的回應(yīng)性是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要路徑，目標(biāo)與反饋有效結(jié)合方能提高預(yù)算績(jī)效。在此基礎(chǔ)之上，要通過(guò)進(jìn)一步建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算結(jié)果反饋和整改機(jī)制、健全績(jī)效結(jié)果和報(bào)告的信息公開(kāi)機(jī)制、完善績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方評(píng)估制度和實(shí)行行政問(wèn)責(zé)的主體多元化制度來(lái)促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用質(zhì)量的提高。孫欣從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用與問(wèn)責(zé)關(guān)系的角度認(rèn)為根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)實(shí)施問(wèn)責(zé)，是增強(qiáng)預(yù)算部門(mén)和責(zé)任人員責(zé)任意識(shí)、提高資金使用效益、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)的重要措施。目前雖然各級(jí)地方政府在實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作與問(wèn)責(zé)的結(jié)合上有所突破，但仍面臨財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公信力和權(quán)威性不夠、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果問(wèn)責(zé)的法制體系尚待完善、績(jī)效問(wèn)責(zé)主體單一和績(jī)效問(wèn)責(zé)客體責(zé)任劃分不清晰等問(wèn)題。趙丹指出在我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，還存在公開(kāi)性不足，約束力不強(qiáng)，績(jī)效信息權(quán)威性不高以及缺乏制度保障等突出問(wèn)題，可以從明確績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)范圍、加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)、提高評(píng)價(jià)能力和通過(guò)規(guī)范途徑將評(píng)價(jià)結(jié)果向人大報(bào)告等方面進(jìn)行完善。

從以上文獻(xiàn)回顧不難看出，在我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理研究方面，一方面學(xué)者們集中探討國(guó)外開(kāi)展績(jī)效預(yù)算或者財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和對(duì)我國(guó)的適用性問(wèn)題，尤其是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施產(chǎn)生影響的外部環(huán)境條件進(jìn)行了適用性分析；另一個(gè)方面，學(xué)者們著重探討了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理目前存在的挑戰(zhàn)與問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)之上，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。然而，目前的文獻(xiàn)大多是從宏觀(guān)層面對(duì)預(yù)算績(jī)效管理面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了闡述，具體的方面，尤其是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息應(yīng)用方面涉及的相對(duì)較少，這就要求我們必須進(jìn)行深入的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息應(yīng)用研究，以期能夠探索出一條完善的預(yù)算績(jī)效管理改革之路?；诖?，本文從評(píng)價(jià)結(jié)果的信度不高、結(jié)果公開(kāi)廣度不夠、應(yīng)用力度有待加強(qiáng)和績(jī)效結(jié)果反饋及整改機(jī)制亟待完善等方面對(duì)目前我國(guó)在績(jī)效結(jié)果信息應(yīng)用方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)分析，同時(shí)對(duì)完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果信息應(yīng)用的路徑進(jìn)行分析總結(jié)，以期能夠?yàn)橥晟祁A(yù)算績(jī)效管理制度，提升預(yù)算治理績(jī)效提供理論參考。

三、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用面臨的挑戰(zhàn)

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的完整體系，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)細(xì)微的問(wèn)題都會(huì)對(duì)整體產(chǎn)生巨大影響，其中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息的科學(xué)、合理運(yùn)用則是預(yù)算績(jī)效管理工作的關(guān)鍵點(diǎn)和落腳點(diǎn)。強(qiáng)化在預(yù)算績(jī)效管理和公共財(cái)政管理過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息的運(yùn)用，不僅是預(yù)算績(jī)效管理工作能否取得成效的主要依據(jù)，也是保證預(yù)算績(jī)效管理工作持續(xù)、深入發(fā)展的基本前提，更是增強(qiáng)績(jī)效管理理念、提高財(cái)政管理水平、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高資金使用效益的重要手段。當(dāng)前，我國(guó)雖然在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息運(yùn)用上逐步突破，但是仍面臨著許多問(wèn)題，主要包括：

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的信度有待提高

績(jī)效結(jié)果信息的全面運(yùn)用要以一個(gè)規(guī)范的評(píng)價(jià)機(jī)制、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和真實(shí)的評(píng)價(jià)結(jié)果為前提條件。對(duì)于財(cái)政部門(mén)和各預(yù)算單位來(lái)講，只有評(píng)價(jià)的結(jié)果是對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的客觀(guān)反映，評(píng)價(jià)結(jié)果信息的運(yùn)用才有意義。從現(xiàn)有的操作實(shí)踐來(lái)看，由于幾個(gè)方面的原因，財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的信度仍有待提高。首先，由于受到評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)填報(bào)不規(guī)范以及評(píng)價(jià)單位專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺和工作人員經(jīng)驗(yàn)不足等因素的影響，導(dǎo)致財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的彈性較大。目前，我國(guó)在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計(jì)分等缺乏科學(xué)的依據(jù)；各預(yù)算部門(mén)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只是重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況，忽視社會(huì)指標(biāo)與生態(tài)指標(biāo)等，而目前大多數(shù)單位開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目大多是屬于民生性和社會(huì)發(fā)展性項(xiàng)目，其最初的目標(biāo)更傾向于社會(huì)價(jià)值或者公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這就背離了績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)性、完整性要求。各地區(qū)評(píng)價(jià)單位在評(píng)價(jià)過(guò)程中，大多使用由財(cái)政部或者省財(cái)政廳出臺(tái)的共性指標(biāo)，而均未開(kāi)發(fā)相應(yīng)的個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，這不僅影響衡量績(jī)效目標(biāo)的完成程度，也間接影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和客觀(guān)性。同時(shí)，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一種“自上而下”的推動(dòng)方式，具有任務(wù)型導(dǎo)向的特征，故而各個(gè)預(yù)算單位參與績(jī)效評(píng)價(jià)的積極性還未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)；再加上地方財(cái)政部門(mén)工作人員本身日常工作繁重，一方面要保證本職的日常工作正常推進(jìn)，另一方面還要在較短時(shí)間內(nèi)完成評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的收集、匯總、分析和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，工作負(fù)擔(dān)較重，故而大多評(píng)價(jià)過(guò)程只是走過(guò)場(chǎng)、搞形式，從而在很大程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的信度，降低了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀(guān)性與真實(shí)性。再加上目前全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展時(shí)間較短，績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于初級(jí)階段，財(cái)政單位和第三方中介機(jī)構(gòu)不單缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，也不具備對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研發(fā)、設(shè)計(jì)能力，這在一定程度上也影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和客觀(guān)性。第二，由于評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)有限且分散、數(shù)據(jù)信息化管理水平不高和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)覆蓋面較窄等因素，導(dǎo)致評(píng)價(jià)過(guò)程中數(shù)據(jù)收集存在“失真”現(xiàn)象。在當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展過(guò)程中，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)更多是“二手?jǐn)?shù)據(jù)”，主要來(lái)源于被評(píng)價(jià)單位的總結(jié)匯報(bào)、項(xiàng)目管理資料及從網(wǎng)上獲取的公開(kāi)資料和數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)的來(lái)源較為分散且數(shù)據(jù)可比性較差；加之目前預(yù)算數(shù)據(jù)信息管理的機(jī)制和平臺(tái)還不夠完善，技術(shù)上還未完全達(dá)到現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)管理水平，故而在未能將其及時(shí)公開(kāi)的前提下，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系并獲得真實(shí)的評(píng)價(jià)結(jié)果將受到影響。另外，目前的評(píng)價(jià)多集中在具體的項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效水平的提高上，圍繞部門(mén)整體支出和相關(guān)政策績(jī)效的評(píng)價(jià)鳳毛麟角，如此也在一定程度上限制了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的分析層次與研究視角，制約了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)功能的發(fā)揮。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)廣度有待拓展

信息公開(kāi)有利于打破傳統(tǒng)行政管理的封閉獨(dú)斷，有利于消除政府和公眾之間信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，是建設(shè)透明性政府的必然選擇和順利推行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要條件。目前，我國(guó)地方政府公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果往往只作為內(nèi)部反饋材料，由上級(jí)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)保存；甚至這個(gè)部門(mén)的一般成員也難以知道評(píng)估結(jié)果的具體內(nèi)容，公眾及其代表也更加難以知曉了。事實(shí)上，一些地方政府的財(cái)政部門(mén)由于績(jī)效管理意識(shí)還未形成，故而對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的根本目的還未真正弄清楚，一方面，這種做法侵犯了公眾的知情權(quán)；另一方面也嚴(yán)重地影響著政府預(yù)算的優(yōu)化、政府問(wèn)責(zé)制的完善和政府內(nèi)部管理方式的改進(jìn)。部分地方政府雖然名義上在公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息，然而，由于受自身管理體制的影響，或者出于自身利益的考慮，以及缺乏嚴(yán)格的法律約束，許多地方政府不愿向社會(huì)披露全面的預(yù)算信息和績(jī)效評(píng)估結(jié)果，而只選擇性地公開(kāi)了對(duì)自身有利的預(yù)算信息和評(píng)價(jià)結(jié)果；即便是公開(kāi)的內(nèi)容，大多也只是簡(jiǎn)單的績(jī)效排名信息。財(cái)政支出評(píng)價(jià)結(jié)果信息對(duì)廣大民眾而言仍然是一個(gè)“黑箱”。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果信息應(yīng)用力度有待加強(qiáng)

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)等，一般都會(huì)編制三到五年的中期財(cái)政計(jì)劃，然后會(huì)根據(jù)財(cái)政計(jì)劃編制年度績(jī)效計(jì)劃，進(jìn)行內(nèi)外部項(xiàng)目評(píng)價(jià)，并嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，其結(jié)果直接影響到預(yù)算的調(diào)整，績(jī)效排名靠后的項(xiàng)目將面臨資金壓縮甚至取消的風(fēng)險(xiǎn)。而在我國(guó)，財(cái)政支出評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用當(dāng)前主要集中于對(duì)部門(mén)和官員進(jìn)行考核，至于其他方面幾乎都無(wú)從談起，尤其是沒(méi)能將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和來(lái)年預(yù)算調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)。即使根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)官員進(jìn)行考核或者獎(jiǎng)懲，其執(zhí)行范圍和強(qiáng)度也相當(dāng)有限。我國(guó)除極個(gè)別地區(qū)之外，大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與官員職位的升降聯(lián)系起來(lái)，根據(jù)績(jī)效結(jié)果調(diào)整來(lái)年預(yù)算的制度或者政策也并未完全落實(shí)，往往是評(píng)與不評(píng)一樣多，評(píng)好評(píng)壞一樣多。這主要是由于地方政府官員受基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算模式的慣性思維的影響，故而績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未與公共部門(mén)預(yù)算支出真正實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，這使得通過(guò)改進(jìn)績(jī)效節(jié)省預(yù)算支出的單位沒(méi)有得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，而是減少了下一年的預(yù)算額度，這無(wú)疑極大地影響了預(yù)算單位改善績(jī)效的動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，從宏觀(guān)層面來(lái)看，這與我國(guó)目前在結(jié)果應(yīng)用方面缺少相應(yīng)的保障機(jī)制有很大聯(lián)系。目前，我國(guó)尚未從法律層面規(guī)范和完善績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制，因此當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估主要停留在反映現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改進(jìn)管理等方面。與財(cái)政支出的科學(xué)化、精細(xì)化管理并沒(méi)有真正聯(lián)系起來(lái)，更不用說(shuō)將部門(mén)預(yù)算和評(píng)估結(jié)果聯(lián)系在一起了。因此，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)還沒(méi)有建立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的規(guī)章制度，也沒(méi)有形成規(guī)范的管理方法，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還處于探索階段，需要大力強(qiáng)化應(yīng)用力度。

（四）結(jié)果信息反饋及整改機(jī)制有待完善

績(jī)效考核結(jié)果反饋是預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分，是事前、事中、事后閉環(huán)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)結(jié)束后，評(píng)估單位應(yīng)該及時(shí)將績(jī)效考核結(jié)果反饋給被評(píng)估單位，將關(guān)于在資金使用、資金管理和項(xiàng)目執(zhí)行方面存在的問(wèn)題和缺陷明確指出，并提出相應(yīng)的整改意見(jiàn)，責(zé)成被評(píng)價(jià)單位或項(xiàng)目執(zhí)行單位及時(shí)整改。然而在實(shí)踐過(guò)程中，由于缺乏對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和資金支出進(jìn)度的及時(shí)追蹤，對(duì)評(píng)估結(jié)果反饋后單位的整改情況也缺少有力的監(jiān)管機(jī)制，故而實(shí)際成效并不明顯。理論上來(lái)講，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該督促項(xiàng)目執(zhí)行單位就評(píng)估中存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改，落實(shí)整改措施，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，健全管理制度等。整改結(jié)束以后，項(xiàng)目執(zhí)行單位應(yīng)該向財(cái)政部門(mén)按時(shí)上報(bào)整改情況報(bào)告，詳細(xì)說(shuō)明單位整改措施和整改效果等。但在實(shí)際操作過(guò)程中，這一環(huán)節(jié)往往缺失，這也嚴(yán)重制約著預(yù)算績(jī)效管理工作的深入推進(jìn)。

四、預(yù)算績(jī)效管理中完善評(píng)估結(jié)果信息應(yīng)用的進(jìn)路

在總結(jié)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，再針對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理中績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面存在的具體問(wèn)題，本文認(rèn)為，應(yīng)該從優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完善第三方評(píng)估制度、健全結(jié)果信息公開(kāi)機(jī)制和強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制等方面來(lái)完善我國(guó)在預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)過(guò)程中績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。

（一）優(yōu)化財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置

在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)兼具專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性、綜合性較強(qiáng)的工作，無(wú)論是績(jī)效目標(biāo)的確定、績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定以及評(píng)價(jià)方法的選擇，或是相關(guān)評(píng)價(jià)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)都會(huì)影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。然而，績(jī)效目標(biāo)編制和填報(bào)質(zhì)量不單單直接影響其實(shí)現(xiàn)的程度與最終的績(jī)效結(jié)果，同時(shí)也間接決定了績(jī)效評(píng)估工作的規(guī)范性和科學(xué)性。所以，編制合理規(guī)范的績(jī)效目標(biāo)，也成了提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的主要變量之一。規(guī)范并明確項(xiàng)目的預(yù)算目標(biāo)編制與填報(bào)，通過(guò)設(shè)置財(cái)政績(jī)效目標(biāo)來(lái)確定財(cái)政資金預(yù)期開(kāi)展的事項(xiàng)、擬達(dá)到的效果及會(huì)產(chǎn)生的影響，就把財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)延伸到了預(yù)算的源頭，同時(shí)也為事后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了主要依據(jù)。在預(yù)算目標(biāo)的設(shè)置過(guò)程中，要增強(qiáng)編制的績(jī)效目標(biāo)的明確度，因?yàn)榫唧w、明確的目標(biāo)要比籠統(tǒng)模糊的目標(biāo)能產(chǎn)生更高水平的績(jī)效；績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該是具體的、可測(cè)量的，可以從內(nèi)容范圍、達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間進(jìn)度等方面進(jìn)行衡量，在部分目標(biāo)難以量化的情況下，應(yīng)提高指標(biāo)描述或者解釋的清晰度。此外，有必要對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置難度等方面進(jìn)行規(guī)定，以提高對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的吸引力。同時(shí)，要提高財(cái)政績(jī)效目標(biāo)與部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃的匹配程度，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的戰(zhàn)略導(dǎo)向性。

（二）構(gòu)建與績(jī)效目標(biāo)相匹配且科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效管理工作的核心內(nèi)容是績(jī)效評(píng)價(jià)，而績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)與構(gòu)建的科學(xué)性是檢驗(yàn)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)論有效性的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)估的實(shí)施效果，故而，根據(jù)已編制的績(jī)效目標(biāo)，設(shè)計(jì)與績(jī)效目標(biāo)相匹配且科學(xué)、合理、完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系便顯得尤為重要。在未來(lái)的預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，要根據(jù)具體項(xiàng)目分類(lèi)，探索建立不同類(lèi)型的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，不同項(xiàng)目可根據(jù)其類(lèi)別從指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)中選擇合適的通用指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，以此逐漸構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此外，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)不僅應(yīng)包括定量和定性指標(biāo)、長(zhǎng)期指標(biāo)和短期指標(biāo)，更重要的是應(yīng)增加責(zé)任指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)以及可持續(xù)性指標(biāo)等。同時(shí)，在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)充分與各預(yù)算單位、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)公眾等進(jìn)行互動(dòng)，及時(shí)就指標(biāo)體系細(xì)化、項(xiàng)目的效率性、經(jīng)濟(jì)性、風(fēng)險(xiǎn)性與專(zhuān)家等溝通并取得一致，以保證項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和公正性。

（三）完善績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方評(píng)估制度

在預(yù)算績(jī)效管理中，績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性要求強(qiáng)、科學(xué)性要求高的工作，預(yù)算單位的利益相關(guān)者出于本部門(mén)利益的考慮，可能會(huì)通過(guò)各種手段在一定程度上影響績(jī)效評(píng)價(jià)客觀(guān)公正的結(jié)果。因此，逐步借助第三方中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)就顯得尤為重要。一方面，財(cái)政部門(mén)應(yīng)逐步擴(kuò)大在預(yù)算績(jī)效管理中的第三方評(píng)價(jià)范圍，從目前單一的重大項(xiàng)目評(píng)價(jià)，逐漸向重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)覆蓋。同時(shí)，要不斷建立和完善預(yù)算績(jī)效管理第三方中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、考核等相關(guān)辦法，進(jìn)一步規(guī)范第三方中介機(jī)構(gòu)管理，出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程、中介機(jī)構(gòu)行為規(guī)范、考核辦法和工作人員守則，規(guī)范評(píng)價(jià)工作要求、標(biāo)準(zhǔn)和考核內(nèi)容。對(duì)各第三方中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展階段性和年度考核，或可采用“末位淘汰制”等方式，促進(jìn)第三方中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)水平的不斷提升。這樣便實(shí)現(xiàn)了對(duì)第三方評(píng)估單位和個(gè)人的有效監(jiān)督，保障了第三方評(píng)估的客觀(guān)公正。另一方面，建立“預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)家?guī)臁?，?duì)專(zhuān)家實(shí)施動(dòng)態(tài)和分類(lèi)分級(jí)管理，按照行業(yè)和財(cái)政專(zhuān)家進(jìn)行分類(lèi)，結(jié)合專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域篩選評(píng)價(jià)項(xiàng)目予以介入。制定《預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》等相關(guān)制度，對(duì)專(zhuān)家的業(yè)務(wù)水平和工作態(tài)度由財(cái)政部門(mén)或預(yù)算單位進(jìn)行綜合考核，保證績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)估結(jié)論的中立性、客觀(guān)性和科學(xué)性。

（四）逐步健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和報(bào)告的信息公開(kāi)機(jī)制

作為提高預(yù)算績(jī)效的有效方法，信息公開(kāi)機(jī)制的完善有利于對(duì)預(yù)算資金的安全性、效益性等方面起到了良好監(jiān)督作用，從而有助于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和后期項(xiàng)目的整改完善。從宏觀(guān)層面來(lái)講，貫徹落實(shí)《政府信息公開(kāi)條例》，明確財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)的主體和客體及其主要內(nèi)容，是當(dāng)前保證結(jié)果信息公開(kāi)的一塊基石。而從具體操作層面而言，一方面，要強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開(kāi)技術(shù)支撐，盡快開(kāi)發(fā)綜合性的財(cái)政收支監(jiān)管信息化管理系統(tǒng)和平臺(tái)。目前由于財(cái)政收支數(shù)據(jù)相對(duì)比較分散，且評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋具有滯后性，真實(shí)性、同步性較差，故而時(shí)常很難對(duì)項(xiàng)目單位的資金執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。所以開(kāi)發(fā)和建設(shè)該平臺(tái)，就實(shí)現(xiàn)了在財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間數(shù)據(jù)信息的內(nèi)部共享，績(jī)效結(jié)果信息的及時(shí)監(jiān)管，有利于完善目前的對(duì)上報(bào)告機(jī)制和項(xiàng)目單位內(nèi)部通報(bào)制度，增強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出的監(jiān)控。要成立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部財(cái)政信息公開(kāi)監(jiān)督部門(mén)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、資金運(yùn)行與追加、財(cái)政收支等的有力監(jiān)督。另一方面，還要及時(shí)公開(kāi)一些社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目支出績(jī)效情況，通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、媒體報(bào)道、微信公眾號(hào)、微博等渠道向社會(huì)公開(kāi)，并通過(guò)熱線(xiàn)電話(huà)、電子郵件、聽(tīng)證會(huì)以及專(zhuān)家評(píng)審等形式建立切實(shí)可行的公眾投訴渠道，主動(dòng)接受廣大公眾的監(jiān)督。

（五）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制

建立和完善績(jī)效考核結(jié)果反饋整改和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)的運(yùn)用機(jī)制是績(jī)效評(píng)估工作的重要內(nèi)容和組成部分，也是保證考核結(jié)果運(yùn)用的重要措施。一方面，組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估的部門(mén)（單位）和財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)被評(píng)估單位反饋?lái)?xiàng)目評(píng)估績(jī)效、存在問(wèn)題及相關(guān)建議，督促其實(shí)施整改，以便增強(qiáng)績(jī)效考核工作的約束力；另一方面，被評(píng)價(jià)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)建議認(rèn)真整改項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，及時(shí)報(bào)告整改執(zhí)行情況，并將整改報(bào)告反饋上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。同時(shí)，通過(guò)建立績(jī)效追究機(jī)制，制定預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法，加強(qiáng)部門(mén)的預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任，形成“誰(shuí)花錢(qián)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的制度，從預(yù)算編制到實(shí)施，各部門(mén)應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，將預(yù)算單位財(cái)政資金的績(jī)效納入機(jī)關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的評(píng)價(jià)范圍，提高單位對(duì)項(xiàng)目資金績(jī)效的關(guān)注度，強(qiáng)化績(jī)效管理意識(shí)，增強(qiáng)主動(dòng)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的自覺(jué)性和積極性。在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，由于故意或疏忽，導(dǎo)致項(xiàng)目資金分配、執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效益未能達(dá)到填報(bào)的預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)啟動(dòng)對(duì)預(yù)算部門(mén)及其主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)。財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格將本年度的績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為來(lái)年對(duì)各預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算安排的重要依據(jù)，對(duì)上年度績(jī)效考核結(jié)果優(yōu)秀的預(yù)算單位可以?xún)?yōu)先考慮和重點(diǎn)支持并可以適當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；相應(yīng)的，績(jī)效考核結(jié)果較差的預(yù)算單位，則要進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，適當(dāng)減少資金分配總量；甚至在特定情況下也可責(zé)成其取消部分無(wú)績(jī)效或者低績(jī)效的項(xiàng)目，強(qiáng)化預(yù)算單位支出責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位更好履行職責(zé)。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著新時(shí)期國(guó)家治理現(xiàn)代化的新要求，對(duì)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果信息應(yīng)用到實(shí)處，真正發(fā)揮“以評(píng)促建、以評(píng)促改”的作用必將成為今后預(yù)算績(jī)效管理工作的核心內(nèi)容。目前，雖然各級(jí)地方政府在實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效管理工作中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息的應(yīng)用逐步加強(qiáng)，但不可否認(rèn)的是，在具體實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題。鑒于此，本文從優(yōu)化財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、科學(xué)合理設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完善第三方評(píng)估制度、健全結(jié)果信息公開(kāi)機(jī)制和強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制等方面提出強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息應(yīng)用的可行性建議，完善預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，加快推進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政制度向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。■