新中國成立以來農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展進(jìn)程與現(xiàn)代走向

張帆

[摘要]農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村社區(qū)及其治理先后經(jīng)歷了改革開放前的“政治化”、改革開放后的“自治化”。這是多種力量合力推動(dòng)的必然結(jié)果，有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)的特性和功能發(fā)生了極大變化，呈現(xiàn)出復(fù)合化特征，諸多因素推動(dòng)社區(qū)治理的現(xiàn)代路向轉(zhuǎn)換。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，需要從價(jià)值目標(biāo)、治理理念、治理體制與機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)治理;發(fā)展歷程;現(xiàn)代走向

[中圖分類號(hào)]D422.6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

農(nóng)村社區(qū)是指由居住在農(nóng)村的一定數(shù)量和質(zhì)量的人口所組成的相對(duì)完整的區(qū)域社會(huì)共同體。我國社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通曾提出“村莊是一個(gè)社區(qū)”，農(nóng)村社區(qū)作為構(gòu)成國家的基層社會(huì)單元，農(nóng)村社區(qū)治理的好壞關(guān)系到國家治理的成效。新中國成立以來，在近七十年的發(fā)展歷程中，國家和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整使得農(nóng)村社區(qū)及其治理呈現(xiàn)出不同的階段性特征，而整個(gè)演變過程又是一個(gè)有機(jī)連續(xù)的整體，共同組成了農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展進(jìn)程。

1 新中國成立以來農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展進(jìn)程

馬克思主義的人民群眾自治理論、毛澤東基層群眾自治思想、新時(shí)期中國特色社會(huì)主義基層社會(huì)治理理論都為農(nóng)村社區(qū)治理奠定了深厚的理論基礎(chǔ)。新中國成立以來，共產(chǎn)黨成為我國的合法性執(zhí)政黨，農(nóng)村社區(qū)被納入新型政權(quán)體系之中，成為實(shí)現(xiàn)各種行政目標(biāo)和任務(wù)、國家富強(qiáng)的基礎(chǔ)。

1.1 改革開放前農(nóng)村社區(qū)治理的“政治化”

建國初期，物資匱乏，各項(xiàng)制度機(jī)制有待完善。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，站起來的中國政府開始了建設(shè)時(shí)期的新探索，并對(duì)社會(huì)進(jìn)行重新整合。為了掃除封建殘余，建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治，黨和國家開始對(duì)農(nóng)村進(jìn)行有計(jì)劃的社會(huì)主義改造，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，重構(gòu)與社會(huì)主義和集體精神相適應(yīng)的鄉(xiāng)村秩序，舊的鄉(xiāng)村治理體系被打碎，新的制度化、規(guī)范化的農(nóng)村社區(qū)和治理機(jī)制被構(gòu)建。

這一時(shí)期農(nóng)村社區(qū)“政治化”特征明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：組織機(jī)構(gòu)方面，農(nóng)村社會(huì)實(shí)行人民公社建制，縣以下設(shè)立人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)，形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行政黨下鄉(xiāng)，從中央到地方建立層層嚴(yán)密的黨組織體系，另外，黨組織還選派精干的工作隊(duì)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，掌控政治、話語及社會(huì)資源，農(nóng)村基層黨組織成為農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者。社區(qū)性質(zhì)方面，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)因血緣、地緣關(guān)系自然形成的生活共同體轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)特定政治目標(biāo)的政治、經(jīng)濟(jì)共同體。社區(qū)實(shí)行“政社合一”模式，國家通過政治上的深度干預(yù)和控制及集體產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)進(jìn)行直接管理，農(nóng)村社區(qū)治理“政治化”程度達(dá)到新高度。思想方面，黨和國家對(duì)村民進(jìn)行意識(shí)形態(tài)教育，同時(shí)加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)，改造傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)，塑造新社會(huì)農(nóng)民。經(jīng)濟(jì)與管理體制方面，為了加快工業(yè)化建設(shè)，在基層農(nóng)村社會(huì)構(gòu)建農(nóng)村公社體制，實(shí)行人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小組三級(jí)管理體系。一般以生產(chǎn)小組為單位，實(shí)行公分制度，村民集體勞動(dòng);每家每戶領(lǐng)取定額糧票、油票等，換取生活必需品;村民集體在“公共食堂”就餐。生產(chǎn)隊(duì)相當(dāng)于鄉(xiāng)村中級(jí)層面的社區(qū)，也是黨和國家的基層管理單位。社員的財(cái)產(chǎn)歸公社所有，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營、核算及分配。

總體來看，新中國成立后的三十年，國家為了完成政權(quán)建設(shè)目標(biāo)，有計(jì)劃的對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)進(jìn)行政治化改造、整合。基層政府在村民中享有極高的權(quán)威，次生秩序型社區(qū)治理明顯?！安粌H縱向的國家政治整合完全取代了橫向的地方社會(huì)整合，而且鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性、能動(dòng)性基本喪失，單向度的行政管制和政治運(yùn)動(dòng)湮沒了鄉(xiāng)村原生秩序和先天和諧”。農(nóng)村社區(qū)不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)、生活單元，更成為國家的政治治理單元，治理政治化程度較高。

1.2 改革開放后農(nóng)村社區(qū)治理的“自治化”

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)的主導(dǎo)力量，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變推動(dòng)國家政治體制及治理方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)民主、民生國家成為新時(shí)期國家政權(quán)建設(shè)的重要目標(biāo)，而一系列目標(biāo)、政策的實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)村基層社會(huì)的貫徹落實(shí)。

農(nóng)村社區(qū)治理日益突出“自治化”：組織結(jié)構(gòu)方面，人民公社體制因不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求而逐漸解體，基層農(nóng)村社會(huì)恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建制。面積較大、居住分散的鄉(xiāng)，下設(shè)若干行政村;每個(gè)行政村又由一個(gè)或若干個(gè)自然村組成;不同自然村設(shè)置平行的村民小組。村莊成為社區(qū)治理的基本單元，黨在基層社會(huì)仍享有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。社區(qū)性質(zhì)方面，農(nóng)村社區(qū)不再受國家在政治經(jīng)濟(jì)等方面的深度控制和直接干預(yù)，村莊及村民逐漸享有自主權(quán)，村莊實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的“經(jīng)社合一”模式，這在一定程度上維護(hù)了村民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力。社區(qū)成為村民自治下的生產(chǎn)、生活共同體。思想方面，受商品經(jīng)濟(jì)和改革開放政策的的影響，村民的個(gè)體發(fā)展意識(shí)不斷增強(qiáng)，不再局限于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，外出務(wù)工和經(jīng)商者眾多。經(jīng)濟(jì)與管理體制方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民生活條件提高。農(nóng)村社會(huì)實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的管理方式，基層群眾自治制度成為鄉(xiāng)村治理的重要模式，社區(qū)成為國家的基層治理單元，村民委員會(huì)在村黨組織委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下主要履行處理村莊事務(wù)、維護(hù)村莊安全與穩(wěn)定等職能，同時(shí)也承擔(dān)著協(xié)助基層政府處理村莊公共事務(wù)、落實(shí)黨和國家政策目標(biāo)等任務(wù)。

總體上來看，改革開放后我國構(gòu)建起新的農(nóng)村社區(qū)治理體制及規(guī)范，村民自治制度是維護(hù)村民民主、自治權(quán)利的有效保障，是我國特色民主的基層實(shí)踐形式。在實(shí)際操作中，村民自治組織既要履行自治職能，又扮演著“代理政府”的角色，被賦予了更多的功能及目標(biāo)，承擔(dān)著支撐國家治理基層社會(huì)的重要任務(wù)。

2 新中國成立以來農(nóng)村社區(qū)治理發(fā)展歷程的評(píng)價(jià)視野

2.1 多方力量合力推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理發(fā)展

新中國成立以來農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展離不開多方力量的推動(dòng)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，從建國初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了穩(wěn)固國家政權(quán)和政黨地位，黨和國家將社會(huì)主義的政治制度和集體主義深入基層，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的直接管轄，并強(qiáng)制性推行人民公社制度。直至改革開放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對(duì)基層社會(huì)的管理抓手逐漸上浮，政府開始扮演“守護(hù)人”的角色，同時(shí)賦予農(nóng)村社區(qū)較大的自治權(quán)，再加之社會(huì)的推力，農(nóng)村社區(qū)的治理得以不斷發(fā)展。另外，對(duì)社區(qū)農(nóng)民而言，建國初期國家對(duì)基層社會(huì)的管理制度雖然嚴(yán)苛，但在很大程度上使得農(nóng)民的思想意識(shí)有了較大轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)民意識(shí)逐漸代替了小農(nóng)意識(shí)。改革開放以來，農(nóng)民的民主、自治意識(shí)更是不斷提高，意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變也促使村民對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理不斷提出新要求。

2.2 有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程

建國以后，為使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得以鞏固和運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元制度將城市和鄉(xiāng)村完全分割開來，城鄉(xiāng)之間相互封閉，各生產(chǎn)要素互不流通。城市居民成為“單位人”，由所屬單位管理;廣大農(nóng)民被束縛在農(nóng)村的土地上，社區(qū)村民的生產(chǎn)、生活由公社、大隊(duì)統(tǒng)一管理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)之間的壁壘、二元體制逐漸被打破，彼此交往頻繁、相互融入加快，城鄉(xiāng)社區(qū)之間逐步呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的特征，成為開放、流動(dòng)社會(huì)中各類居民共同居住的生活共同體。伴隨著城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)治理只有不斷朝著城市社區(qū)治理方向轉(zhuǎn)變發(fā)展，才會(huì)使得城鄉(xiāng)社區(qū)真正成為資源分配平等，個(gè)體生活、居住舒適的空間以及平等的基層社會(huì)治理單元，真正成為促進(jìn)個(gè)體自由發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的社會(huì)自治組織，進(jìn)而加快推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

3 農(nóng)村社區(qū)復(fù)合化及治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

3.1 農(nóng)村社區(qū)復(fù)合化：新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)發(fā)展新趨向

社區(qū)制建設(shè)成為我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革，是對(duì)農(nóng)村社會(huì)的重塑，也是調(diào)整國家與社會(huì)關(guān)系、變革農(nóng)村社會(huì)管理體制、轉(zhuǎn)變黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)執(zhí)政方式的戰(zhàn)略部署。在“四化合一”現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)下，新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)的外在形態(tài)與內(nèi)在特質(zhì)不斷發(fā)生變化，總體呈現(xiàn)出復(fù)合化特征。

第一，社區(qū)形態(tài)多元化。首先，社區(qū)類型多元化。農(nóng)村社會(huì)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為主流趨勢(shì)，主要有遠(yuǎn)郊型農(nóng)業(yè)社區(qū)、近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚居社區(qū)、城郊混合型社區(qū)，另外，還存在部分傳統(tǒng)自然村落。其次，社區(qū)規(guī)模擴(kuò)大化?；鶎愚r(nóng)村社會(huì)“合村并居”使得社區(qū)規(guī)模變大。再次，社區(qū)成員復(fù)雜化。在開放與流動(dòng)中，村莊生活共同體被打破，不少外來務(wù)工、經(jīng)商人員由于業(yè)緣關(guān)系而入駐;村民間原有的以血緣、地緣為基礎(chǔ)的交往方式逐漸淡化，新型社區(qū)居民交往更加突出利益、理性;原有的價(jià)值認(rèn)同遭受沖擊，社區(qū)缺乏整體凝聚力。另外，社區(qū)內(nèi)大部分村民已不再以農(nóng)業(yè)為主，大多從事第二、三產(chǎn)業(yè)。總體來看，新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代、農(nóng)村與城市交織的特征。既是現(xiàn)代化社區(qū)，同時(shí)又保留著鄉(xiāng)土社會(huì)的某些特質(zhì)，第二，社區(qū)性質(zhì)復(fù)合化。首先，農(nóng)村社區(qū)是國家的基層行政單元，是新時(shí)代國家政治建設(shè)、政治發(fā)展、鞏固黨執(zhí)政的微觀細(xì)胞，承擔(dān)著一定的政治任務(wù)。其次，農(nóng)村社區(qū)是國家管理與服務(wù)的基礎(chǔ)單元，承載著民生建設(shè)的重任，是國家管理基層社會(huì)、維護(hù)社會(huì)秩序、保障公平正義的載體，也是國家貫徹落實(shí)公共服務(wù)的重要抓手。再次，社區(qū)是基層農(nóng)民的社會(huì)生活單元，是居民日常生活、社會(huì)交往、文化傳承的基礎(chǔ)性場(chǎng)所，通過實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，利用民主協(xié)商，共同解決社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，共創(chuàng)美好幸福生活。第三，社區(qū)功能的復(fù)合化。隨著社區(qū)性質(zhì)的變遷，社區(qū)承擔(dān)的功能與任務(wù)也在發(fā)生變化，新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)是多重功能的復(fù)合體。從政黨層面來看，農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)著鞏固黨和國家統(tǒng)治地位、貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策、整合與穩(wěn)定基層社會(huì)的功能。另外，農(nóng)村社區(qū)還協(xié)助基層政府進(jìn)行公共管理與服務(wù)，處理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。從社區(qū)層面來看，社區(qū)是由生活在社區(qū)內(nèi)的所有居民共同組成的生活共同體，社區(qū)居民委員會(huì)作為法定自治組織，有責(zé)任帶領(lǐng)社區(qū)居民開展自我治理活動(dòng)，培養(yǎng)居民健康的思想道德素質(zhì)和良好的行為規(guī)范，調(diào)解居民糾紛，維持良好的社區(qū)秩序，做好治安工作，為小區(qū)居民創(chuàng)造良好、舒適的生活條件與環(huán)境，滿足民眾的日常管理與多樣化服務(wù)需求。

現(xiàn)代化發(fā)展深刻改變著農(nóng)村社區(qū)的特性，原有的治理方式已逐漸不能適應(yīng)當(dāng)今的社區(qū)。如果只是簡單沿用村民自治或用社區(qū)管理取代村民自治，就會(huì)造成社區(qū)管理與村民自治之間的沖突。針對(duì)社區(qū)治理面臨的諸多新情況、新問題，當(dāng)今要?jiǎng)?wù)便是構(gòu)建新的農(nóng)村社區(qū)管理體制，積極探尋有效的解決路徑。

3.2 農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向：復(fù)合化社區(qū)的現(xiàn)代化治理路向

新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)的復(fù)合化特性，推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的路向轉(zhuǎn)換，進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、國家家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。總體上來看，復(fù)合化社區(qū)治理的現(xiàn)代化發(fā)展是一個(gè)有機(jī)的體系。

第一，治理的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。人是一切社會(huì)關(guān)系的總和，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，為最終實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。這在不同歷史階段有不同的表現(xiàn)形式，新中國成立以來的不同發(fā)展時(shí)期，黨和國家對(duì)基層農(nóng)村社區(qū)的管理策略各有側(cè)重，目的都是促進(jìn)村民在社區(qū)中更好的發(fā)展與進(jìn)步，并最終朝著人的自由而全面的發(fā)展邁進(jìn)。現(xiàn)階段要推進(jìn)村民向市民轉(zhuǎn)化，并實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，一方面社區(qū)以外的各力量主體要為社區(qū)居民的生存與發(fā)展提供良好的環(huán)境與條件，保障和改善民生、促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和諧與穩(wěn)定;另一方面社區(qū)居民應(yīng)提高自身行為素質(zhì)，強(qiáng)化居民意識(shí)及生活共同體意識(shí)，增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同感。

第二，治理理念遵循自治、法治、德治理念。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。復(fù)合化社區(qū)需要復(fù)合治理方式，延續(xù)至今的自治方式自不待說。社區(qū)的現(xiàn)代化治理還必須遵循法治理念，以法律的公平正義來保護(hù)個(gè)體的合法權(quán)利及自由，創(chuàng)造有利于個(gè)體成長與發(fā)展的公共空間，這也是形成社區(qū)有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但法理不外乎人情，我國基層社會(huì)自古有德治的傳統(tǒng)，德治與法治互為補(bǔ)充，使得社區(qū)治理既有法律保障又不失人情味。

第三，治理突出多元主體協(xié)同共治。社區(qū)功能的復(fù)合性使得社區(qū)不再滿足于村民自治組織或者國家政權(quán)體系單一的主體治理，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化，就要融多元主體于一爐，聚多方力量（資源）于一臺(tái)，協(xié)同致力于建設(shè)美好村莊生活共同體。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)基層農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)治理工作以黨組織為中心有序開展;國家和政府加強(qiáng)基層管理、提供公共服務(wù)，并積極指導(dǎo)社區(qū)工作。在厘清政（府）社（區(qū)）公共事務(wù)邊界，為社區(qū)“減負(fù)”，給社區(qū)“歸位賦權(quán)”的良好條件下，社區(qū)居民委員會(huì)應(yīng)做好自治工作;積極培育多種社會(huì)組織，滿足人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求以及專業(yè)化服務(wù)和特殊人群特別化服務(wù)。各治權(quán)主體明確各自的職權(quán)范圍、權(quán)責(zé)分配，遵循溝通協(xié)商、分工合作的原則，形成社區(qū)和諧發(fā)展的有序治理機(jī)制。通過縱橫交織的網(wǎng)格化治理，能夠在一定程度上緩解政府縱向治理能力不足和社會(huì)橫向治理能力缺失的問題，也是推動(dòng)我國治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

總體上來看，新中國成立以來，隨著中國特色社會(huì)主義的發(fā)展與現(xiàn)代化社會(huì)的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)也經(jīng)歷了一系列的歷史發(fā)展進(jìn)程，積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)、性質(zhì)及功能已然發(fā)生很大變化，呈現(xiàn)出多重復(fù)合化特征，面對(duì)社區(qū)治理出現(xiàn)的新情況、新問題，既要善于運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)，又要因時(shí)制宜、因地制宜，以人民為中心，加快實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，遵循自治、法治、德治相結(jié)合的理念，堅(jiān)持多元主體協(xié)同治理的體制機(jī)制，打造共建共治共享的善治格局，為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而不懈努力。

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