油污海洋環(huán)境恢復(fù)的法律問題

王 軍,邢文達(dá)

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院,北京 100029)

一 “恢復(fù)原則”及其貫徹

在海洋油污導(dǎo)致海洋環(huán)境發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害的情況下,將受損海洋環(huán)境恢復(fù)到其原有的狀態(tài),已經(jīng)成為公認(rèn)的原則。這一原則與在發(fā)達(dá)國家得到普遍奉行的“恢復(fù)至基線條件”原則是一致的。根據(jù)《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》注全稱為《關(guān)于對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行預(yù)防和補(bǔ)救之責(zé)任的第2004/35/CE號(hào)指令》(Directive 2004/35/CE on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage)。該法律由歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)(European Parliament and Council)于2004年通過。,基線條件(baseline condition)是指,如果造成損害的事故沒有發(fā)生,受影響的自然資源和服務(wù)本應(yīng)具有的條件。注Edward. H.P. Brans,Liability for Damage to Public Natural Resources under the 2004 EC Environmental Liability Directive,Standing and Assessment of Damages,ENV I REV 7 (2005),p.101.美國法上的“基線”的定義是類似的,即在一定地點(diǎn)或范圍內(nèi)自然資源在沒有遭受損害的情況下的狀態(tài)。注43 C.F.R. §11.14(e). 這是美國《聯(lián)邦條例法典》(the Code of Federal Regulations)的索引號(hào)也就是說,在歐盟和美國,在海洋油污發(fā)生之后,必須將受損環(huán)境恢復(fù)到原有的狀態(tài)。

目前,“恢復(fù)原則”也已經(jīng)成為我國立法明確確認(rèn)的原則。自2000年起實(shí)施的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定:“對(duì)具有重要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的已遭到破壞的海洋生態(tài),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整治和恢復(fù)?！蓖荒?由全國人大常委會(huì)通過的《海事訴訟特別程序法》第21條規(guī)定,可以申請(qǐng)扣押船舶的情況之一是,這樣做是為了獲得“為恢復(fù)環(huán)境而實(shí)際采取或者準(zhǔn)備采取的合理措施的費(fèi)用?！?006年,國務(wù)院在其發(fā)布的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中將“恢復(fù)原狀”作為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要措施。該《條例》規(guī)定,海洋工程的建設(shè)單位和海水養(yǎng)殖者,在海洋環(huán)境因其活動(dòng)而受到嚴(yán)重影響的情況下,有義務(wù)將受損海洋環(huán)境恢復(fù)到原有的狀態(tài),并由其承擔(dān)恢復(fù)費(fèi)用。注見該《條例》第49條和第54條。

為了使恢復(fù)受損環(huán)境的原則得到貫徹,最高人民法院先后于2011年和2015年發(fā)布了兩個(gè)重要的司法解釋,即《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(以下稱《船舶污染損害賠償司法解釋》)和《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)。根據(jù)前者第9條第4款,船舶油污損害賠償?shù)姆秶?包括“對(duì)受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用?！备鶕?jù)后者第20條,原告有權(quán)就受損環(huán)境提出恢復(fù)原狀的要求;法院可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用。

“恢復(fù)原則”對(duì)我國的司法實(shí)踐產(chǎn)生了直接影響。在山東省高級(jí)人民法院2014年判決的威海市海洋與漁業(yè)局訴利海有限公司案[注]該判決書的編號(hào)為“(2014)魯民四終字第193號(hào)”。中,被告擁有所有權(quán)的“世紀(jì)之光”輪(Bright Century)與他人的“海盛”輪(Sea Success)于2010年5月2日在山東省威海市成山頭海域發(fā)生碰撞,導(dǎo)致“世紀(jì)之光”輪沉沒,大量燃油溢出,對(duì)事故周邊海域造成重大污染。原告提出的訴訟請(qǐng)求之一是,該事故導(dǎo)致臨近海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降,主要表現(xiàn)為對(duì)浮游植物的影響;其種類數(shù)、細(xì)胞數(shù)量、多樣性指數(shù)、均勻度指數(shù)以及豐富度指數(shù)相對(duì)于歷史數(shù)據(jù),均有所下降;由此導(dǎo)致的損失為:環(huán)境容量損害價(jià)值1 670萬元,生態(tài)服務(wù)功能損害397.03萬元,合計(jì)為2 067.03萬元。[注]見該《條例》第49條和第54條。

上述請(qǐng)求最終得到了山東省高級(jí)人民法院的支持。該法院在終審判決中指出:原告出具的報(bào)告對(duì)于治理環(huán)境污染提出了確定的恢復(fù)措施,且在相關(guān)的鑒定中明確了實(shí)施該方案所需的具體費(fèi)用。對(duì)這些費(fèi)用的請(qǐng)求符合《船舶污染損害賠償司法解釋》。因此,被告對(duì)于該費(fèi)用應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

二 負(fù)責(zé)環(huán)境恢復(fù)的機(jī)構(gòu)

發(fā)達(dá)國家的法律普遍確認(rèn),自然資源受托人是有權(quán)為維護(hù)自然資源而行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)。根據(jù)《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》,無論所涉及的相關(guān)自然資源的法律地位如何,公共機(jī)構(gòu)(public authorities)都可以作為這些自然資源的受托人行事,并且有權(quán)對(duì)造成這些自然資源嚴(yán)重?fù)p害的經(jīng)營者提起訴訟。具體地說,公共機(jī)構(gòu)可以要求對(duì)自然資源造成嚴(yán)重?fù)p害的作業(yè)者采取必要的恢復(fù)措施,也可以由它自己直接采取這些措施并要求經(jīng)營者補(bǔ)償費(fèi)用。[注]Arts 6(2)(c),(3) and(8).依照這一規(guī)定,在歐盟范圍內(nèi),當(dāng)自然資源遭受損害時(shí),有權(quán)以受托人身份向責(zé)任人主張權(quán)利的實(shí)體是自然資源的受托人,不管該自然資源是社會(huì)所有的、私有的、還是無主的。

在美國,當(dāng)自然資源損害由石油污染引起時(shí),自然資源受托人是“代表公眾的利益履行其職責(zé)”的機(jī)構(gòu)。根據(jù)1990年頒布的《石油污染法》(Oil Pollution Act of 1990,簡稱OPA),受托人的職能是對(duì)自然資源的損害進(jìn)行評(píng)估,以及“在其托管之下,制定和實(shí)施恢復(fù)、重建、更換或獲得自然資源原有效用的計(jì)劃?！盵注]Adam Vann and Robert Meltz,The 2010 Deepwater Horizon Oil Spill:Natural Resource Damage Assessment under the Oil Pollution Act,Congressional Research Service,文章來源：https:∥fas.org/sgp/crs/misc/R41972.pdf,p.3.(accessed 31 Jul. 2018)該文是美國“國會(huì)研究服務(wù)局”的報(bào)告(CRS Report),是為國會(huì)成員和委員會(huì)撰寫的。

在中國,根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條,“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的”,由依照該法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。根據(jù)2018年3月13日公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,我國將組建生態(tài)環(huán)境部;原來分散到多個(gè)部委的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的職責(zé)將集中到這個(gè)新組建的部門,其中包括與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職責(zé)。[注]具體地說，將原屬環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，原屬發(fā)改委的“應(yīng)對(duì)氣候變化和減排”職責(zé)，原屬國土資源部的“監(jiān)督防止地下水污染”職責(zé)，原屬水利部的“流域水環(huán)境保護(hù)”職責(zé)，原屬農(nóng)業(yè)部的“農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)”，原屬國家海洋局的“海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)”，統(tǒng)一劃歸生態(tài)環(huán)境部。原來的環(huán)境保護(hù)部不再保留。依照這些規(guī)定,生態(tài)環(huán)境部應(yīng)該具有相當(dāng)于我國的自然資源受托人的身份。

值得注意的是,根據(jù)2015年起施行的《環(huán)境保護(hù)法》第58條,社會(huì)組織通過“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”,可以就“污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為”提起訴訟。根據(jù)同一年施行的《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》,“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)”均可成為《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“社會(huì)組織”。

筆者認(rèn)為,由經(jīng)過登記的社會(huì)組織作為行使環(huán)境權(quán)的主體提起訴訟,所造成的問題主要包括:(1)社會(huì)組織并不擁有阻止污染行為的強(qiáng)制力:(2)社會(huì)組織一般沒有能力對(duì)海洋油污情況進(jìn)行調(diào)查和就損害結(jié)果進(jìn)行評(píng)估;(3)社會(huì)組織一般沒有能力制定科學(xué)合理的恢復(fù)環(huán)境的方案;(4)社會(huì)組織無法對(duì)賠償金進(jìn)行合法和有效的管理。

關(guān)于如何發(fā)揮社會(huì)組織在海洋環(huán)境保護(hù)方面的作用,更好的辦法是,依法賦予經(jīng)過登記的社會(huì)組織一定的監(jiān)督權(quán),例如,在有關(guān)主管機(jī)構(gòu)怠于行使權(quán)力時(shí),催促其采取相應(yīng)的行動(dòng)以及在催促未果的情況下提起行政訴訟。

三 “評(píng)估報(bào)告”和“恢復(fù)方案”

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),當(dāng)較嚴(yán)重的海洋油污事件發(fā)生時(shí),海洋環(huán)境受托人必須制作一份公開的報(bào)告,就該事件對(duì)海洋環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)估,并決定是否需要采取恢復(fù)受損環(huán)境的行動(dòng)。

在美國海洋油污發(fā)生后,海洋環(huán)境的受托人必須啟動(dòng)自然資源損害評(píng)估程序(Natural Resources Damage Assessment)。首先要進(jìn)行的是“預(yù)評(píng)估”,即決定損害是否已經(jīng)發(fā)生并決定應(yīng)否采取相應(yīng)的行動(dòng)。根據(jù)《石油污染法條例》(OPA Regulations),受托人必須決定損害是否存在,這些損害是否尚未獲得救濟(jì),有沒有適當(dāng)?shù)尼槍?duì)該損害的恢復(fù)行動(dòng)可以采取。如果根據(jù)對(duì)這些問題的評(píng)估得出的結(jié)論是否定的,自然資源損害評(píng)估程序就此結(jié)束。[注]15 C.F.R. §990.42.

筆者認(rèn)為,在我國,也應(yīng)該形成這樣的制度。因此,當(dāng)較嚴(yán)重的海洋油污事件發(fā)生時(shí),我國的海洋環(huán)境受托人或其特定的下屬機(jī)構(gòu),應(yīng)該在限定的時(shí)間內(nèi)制作和發(fā)布“環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告”。

如果根據(jù)“環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告”,有必要采取恢復(fù)環(huán)境的行動(dòng),海洋環(huán)境受托人應(yīng)該進(jìn)一步起草“環(huán)境恢復(fù)方案”,而不應(yīng)在為未形成此種方案之前對(duì)責(zé)任人提出過高或過低的索賠要求。

參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),環(huán)境恢復(fù)方案的主要作用是:(1)對(duì)污染情況做細(xì)節(jié)性的描述;(2)確定環(huán)境恢復(fù)的具體方案;(3)說明實(shí)現(xiàn)恢復(fù)方案所需的成本。

首先,對(duì)污染情況進(jìn)行的細(xì)節(jié)性的描述,必須做到:相對(duì)于基線而言,損害的程度、損害的空間以及臨時(shí)損失(interim losses),都必須進(jìn)行量化。[注]15 C.F.R. §990.52.臨時(shí)損失的含義是,在受損自然資源恢復(fù)期間,人類因不能獲得自然資源以及自然資源提供的服務(wù)而蒙受的損失。[注]Brans,supra note,p.100.其次,更重要的工作是確定環(huán)境恢復(fù)的具體方案。在許多發(fā)達(dá)國家,環(huán)境受托人在起草“環(huán)境恢復(fù)方案”時(shí)必須貫徹的原則包括:貫徹低成本高效益原則;提出一個(gè)以上具體的恢復(fù)受損環(huán)境的方案;受托人與責(zé)任人可就該方案的合理性和相關(guān)的成本進(jìn)行協(xié)商;受托人有權(quán)在協(xié)商未果的情況下對(duì)責(zé)任人提起訴訟。

低成本高效益原則,就是用最小的成本換取最大的效益。這一原則在歐盟和美國的立法中都得到了體現(xiàn)。根據(jù)《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》,如果兩種或更多的對(duì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)的方案同樣可取,政府機(jī)構(gòu)必須選擇成本效益最好的恢復(fù)方案。[注]Annex II,para. 3.2.2.根據(jù)該《指令》確定的指導(dǎo)原則,應(yīng)當(dāng)采取合理的恢復(fù)措施對(duì)受損的環(huán)境實(shí)施補(bǔ)救,因而必須考慮各種供選方案的實(shí)施成本。[注]Annex II,para. 1.3.1.

在美國,早在《石油污染法》出臺(tái)之前,法院已經(jīng)在司法實(shí)踐形成了盡可能以較低的成本恢復(fù)環(huán)境的傾向。在卡洛克特羅尼號(hào)油輪案中,石油泄漏導(dǎo)致了大片的紅樹林遭到污染。原告提出,在受到污染的紅樹林地區(qū)移走和替換深度為一米的沉積層,同時(shí),替換掉一部分被污染的紅樹林。根據(jù)承包商的估算,這些工作共需花費(fèi)7 176 363.71美元;此外,用盆栽植物對(duì)23英畝的紅樹林進(jìn)行種植,每英畝大約需要5 500棵,加上5年的維護(hù)費(fèi),共需大約559 500美元。上訴法院否定這一方案的理由之一是,其花費(fèi)過于昂貴。在充分論證的基礎(chǔ)上,該法院判決:“對(duì)這一地區(qū)進(jìn)行重建的最好方案是,大量地種植紅樹林,使其恢復(fù)到污染之前的狀態(tài)?！盵注]Commonwealth of P.R. v. SS Zoe Colocotroni,628 F.2d 652 (1st Cir. 1980),at 662.也就是說,并不移除原來的受到污染的紅樹林,而是在附近種植新的紅樹林。

關(guān)于恢復(fù)方案為什么是“供選的”,《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定,在制定環(huán)境恢復(fù)方案時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)多種供選方案進(jìn)行綜合的評(píng)估。其中須考慮的因素包括:相關(guān)措施在技術(shù)上的可行性;這些措施獲得成功的可能性;根據(jù)預(yù)測,每種供選擇的方案可將受損自然資源和服務(wù)恢復(fù)至基線條件的程度;可以使臨時(shí)損失得到賠償?shù)某潭?實(shí)施特定恢復(fù)方案的成本。[注]Annex II,para. 3.2.1.

在美國,根據(jù)《聯(lián)邦條例法典》,在制定自然資源恢復(fù)方案時(shí),受托人必須擬定出“供選擇的恢復(fù)方案”,而在每一種供選方案中,受托人都必須對(duì)“原生性恢復(fù)行動(dòng)”(primary restoration actions)加以考慮。這里的原生性恢復(fù)行動(dòng)是指,使受損害的自然資源和服務(wù)恢復(fù)到基線條件的行動(dòng)。此外,在每一種恢復(fù)方案中,還應(yīng)當(dāng)包括一個(gè)自然恢復(fù)(natural recovery)方案,即在沒有任何人為干預(yù)的情況下,讓受損的自然資源和服務(wù)自行恢復(fù)到基線狀態(tài)的方案。[注]15 C.F.R. §990.53(a)(2).

關(guān)于在恢復(fù)方案制定的過程中邀請(qǐng)責(zé)任人參加的責(zé)任,目前在美國的法律中已經(jīng)形成了“聯(lián)合行動(dòng)原則”。聯(lián)合行動(dòng)是指多個(gè)主體在恢復(fù)自然資源的過程中,應(yīng)該相互合作、共同采取行動(dòng),就相互間的分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)。其中最重要的是,受托人與責(zé)任人之間的合作;與此同時(shí),不同受托人之間的合作以及行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行的干預(yù)和協(xié)調(diào),也是十分重要的。

根據(jù)美國的《石油污染法條例》,自然資源損害評(píng)估程序一旦變得可行,受托人就應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)責(zé)任人參加該程序。[注]15 C.F.R. §990.14(c).在合作過程中,責(zé)任方和受托人可以共同參加評(píng)估損失的活動(dòng)并且以密切合作的方式去研發(fā)恢復(fù)方案。不過,責(zé)任方也可被限于僅享有機(jī)會(huì)評(píng)價(jià)受托人的文件和方案。[注]61 Fed. Reg. (1996) at 443-4.

通過受托人與責(zé)任人之間的和解可以在恢復(fù)環(huán)境方面付諸共同努力。這是一種理想的雙贏結(jié)果。實(shí)踐證明,這不僅可以避免昂貴和耗時(shí)的訴訟,而且可以避免因責(zé)任人宣布破產(chǎn)所導(dǎo)致的不利后果。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的做法,為了防止受托人無原則地犧牲公共環(huán)境利益,恢復(fù)方案的制定應(yīng)當(dāng)受到公眾的監(jiān)督。在美國,根據(jù)法律的要求,受托人須公布一個(gè)可被公開查詢的管理記錄(administrative record),其中包括受托人在整個(gè)程序進(jìn)行過程中考慮過的文件。在最終的恢復(fù)方案遞送責(zé)任人之前,該記錄必須一直公開。[注]Adam Vann and Robert Meltz,supra note,p.6.

另一方面,恢復(fù)方案的實(shí)施效果要受到有關(guān)主管部門的監(jiān)督。在美國,對(duì)此項(xiàng)工作擁有監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)是國家海洋和大氣管理署,簡稱NOAA。[注]其全稱是：National Oceanic and Atmospheric Administration。其職責(zé)是監(jiān)督《石油污染法》下的自然資源損害評(píng)估程序是否得到了執(zhí)行。在處理深水地平線事件[注]該事故是指2010年4月20日夜間發(fā)生在美國近海墨西哥灣馬康多油井(Macondo well)的事故。當(dāng)時(shí)正在作業(yè)的“深水地平線”鉆井平臺(tái)發(fā)生井噴、爆炸和起火，大約36小時(shí)后沉入墨西哥灣。該事故導(dǎo)致11人死亡，并使大量原油流入墨西哥灣。這是美國歷史上最嚴(yán)重的石油泄漏事故。的過程中,該機(jī)構(gòu)就行使了這樣的權(quán)利。[注]Adam Vann and Robert Meltz,supra note,p.5.

四 原生性恢復(fù)

在西方國家,原生性恢復(fù)和賠償性恢復(fù)是對(duì)受損自然資源采取的恢復(fù)措施的基本分類。歐盟的《環(huán)境責(zé)任指令》明確使用了“原生性恢復(fù)措施”(primary restoration measure)這一術(shù)語,以描述“為將受損的自然資源和(或)受損的自然資源服務(wù)恢復(fù)至基線條件而應(yīng)采取的措施”。[注]Brans,supra note,p.101.也就是說,根據(jù)該《指令》,原生性恢復(fù)措施是指,為使受損環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)而需采取的措施。

讓受損自然資源不受干擾地自然恢復(fù),是原生性的恢復(fù)措施的一種。根據(jù)歐盟的《環(huán)境責(zé)任指令》,承擔(dān)評(píng)估自然資源損害的政府機(jī)構(gòu),應(yīng)考慮將自然恢復(fù)作為一種恰當(dāng)?shù)脑缘幕謴?fù)措施。[注]Annex II,para. 3.1.1.在美國,受托人制定的恢復(fù)方案必須包括一個(gè)讓受損環(huán)境自然恢復(fù)的備選方案,即在沒有任何人為干預(yù)的情況下,讓受損自然資源和服務(wù)恢復(fù)到基線狀態(tài)。[注]Adam Vann and Robert Meltz,supra note,p.7.

然而,原生性措施并不僅限于讓受損的環(huán)境在沒有人為干預(yù)的情況下自然地恢復(fù),而是指所有的旨在使受損自然環(huán)境恢復(fù)到基線條件的措施。正如美國專家琳達(dá)伯靈頓[注]此人是國家海洋和大氣管理署的“損害評(píng)估資深法律顧問”(Senior Counselor for Damage Assessment)。指出:“由受托人采取的原生性恢復(fù)行動(dòng)包括了為使受損自然資源加快恢復(fù)到基線而采取的行動(dòng)?！盵1]

在歐洲,人為干預(yù)下的原生性措施被稱為“補(bǔ)充性措施”(complementary restoration)。根據(jù)歐盟的《環(huán)境責(zé)任指令》,這樣的補(bǔ)充性措施只有在完全的自然恢復(fù)不能使受損自然資源得到充分恢復(fù)的情況下才能采用。該《指令》在其附件II中規(guī)定:“‘補(bǔ)充性的’救濟(jì)是在原生性的救濟(jì)[注]這里的“原生性的救濟(jì)”所指的，是完全的自然恢復(fù)。并不能使受損自然資源和/或服務(wù)充分恢復(fù)的情況下采取的,涉及自然資源和/或服務(wù)的救濟(jì)措施?！盵注]para. l(b) of Annex II.舉例來說,在一個(gè)野生動(dòng)物棲息地被污染之后,在其他地點(diǎn)再造一個(gè)棲息地,被認(rèn)為是一種可取的方法,只要這些措施是合理的和適當(dāng)?shù)?。[注]Brans,supra note,p.108.

在美國,上述加快受損自然資源恢復(fù)的措施得到了普遍的采用。在發(fā)生于1989年的“奇幻世界號(hào)油輪”事件中,該油輪在位于美國羅德島附近的布倫頓礁(Brenton Reef)一帶,泄漏了超過25萬噸的家庭取暖石油,使120平方英里(310.8平方千米)的海面受到了污染。該事件造成大量海洋生物死亡,并導(dǎo)致了整個(gè)納拉甘西特灣(Narragansett Bay)的海灘和捕魚場所的關(guān)閉。此時(shí)正值野生動(dòng)物的繁殖期,魚類和貝類的卵和幼體都受到了侵害,包括龍蝦、貝類和魚類。受托人在對(duì)受損自然資源的價(jià)值和對(duì)其進(jìn)行恢復(fù)的成本進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上,與被告實(shí)現(xiàn)了和解。關(guān)于恢復(fù)受損自然資源的和解金額為56.7萬美元。[注]Linda B. Burlington,supra note,p.11.

該案中形成的恢復(fù)方案包括:(1)替換原來的鵝卵石海床,以便為龍蝦的繁衍提供棲息地;(2)為貝類的繁殖建立棲息地并在一段時(shí)間內(nèi)禁止捕撈;(3)對(duì)鹽水沼澤進(jìn)行恢復(fù),以加強(qiáng)其濕地服務(wù)功能,同時(shí),為沿海魚類和野生種群提供棲息地。[注]Id.所有這些措施都屬于原生性措施。

在決定是否采取加快恢復(fù)的措施時(shí)應(yīng)考慮的因素?zé)o疑會(huì)包括:讓受損環(huán)境在完全無人類干預(yù)的狀態(tài)下自然地恢復(fù)需要多長時(shí)間;采取加快恢復(fù)措施所需的成本;完全的自然恢復(fù)所導(dǎo)致的損失,包括物種和棲息地等生態(tài)環(huán)境在沒有人類干預(yù)的情況下永久性滅絕的可能性;人類在自然恢復(fù)過程中因喪失自然資源服務(wù)而蒙受的損失。

五 賠償性恢復(fù)

關(guān)于賠償性恢復(fù)的含義,美國專家琳達(dá)伯靈頓作出了如下闡述:“賠償性恢復(fù),旨在對(duì)自然資源及其服務(wù)的、自損害發(fā)生到恢復(fù)完成的期間內(nèi)的臨時(shí)損失(interim loss)進(jìn)行賠償。自然資源在其受損期間不能發(fā)揮人類和生態(tài)系統(tǒng)的其他元素所依賴的整套的功能。舉例來說,人們不能食用被污染的魚,不能使用污濁的沙灘,不能捕撈減產(chǎn)的魚和貝類。對(duì)這些臨時(shí)損失,可以通過擴(kuò)大產(chǎn)能、拓展渠道或提供替代資源而進(jìn)行賠償?！盵注]Id. p.1.上述定義表明:(1)原生性恢復(fù)與賠償性恢復(fù),是可獲賠償?shù)膬煞N恢復(fù)措施。前者是對(duì)受損自然環(huán)境本身的恢復(fù),后者是讓受損害方恢復(fù)到損害發(fā)生前的地位。(2)對(duì)于原生性恢復(fù),所賠償?shù)氖菫榱耸故軗p環(huán)境恢復(fù)到基線條件而發(fā)生的支出,而對(duì)于賠償性恢復(fù),所賠償?shù)氖鞘軗p環(huán)境在恢復(fù)到基線條件之前的時(shí)間段內(nèi)的發(fā)生的臨時(shí)損失,即這一期間自然資源及其服務(wù)的損失。(3)臨時(shí)損失既包括人類因不能獲得自然資源的服務(wù)而蒙受的損失,也包括自然資源中的其他元素因不能獲得此種服務(wù)而蒙受的損失。

歐盟采用了相同的關(guān)于賠償性恢復(fù)的定義。根據(jù)歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》,“‘賠償性的’救濟(jì)是為了對(duì)自然資源和/或服務(wù)的臨時(shí)損失進(jìn)行賠償而采取的行動(dòng)。該賠償自損害發(fā)生之日起算,計(jì)至原生性救濟(jì)的效果充分實(shí)現(xiàn)之時(shí)?！盵注]para. l(c) of Annex II.

原生性恢復(fù)與賠償性恢復(fù)之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。通常,為了加快原生性恢復(fù)而投入的資金越多,受損自然資源恢復(fù)的速度就越快,賠償性恢復(fù)的金額就越低;反之,如果讓受損自然資源在沒有人為干預(yù)的情況下自然地恢復(fù),則其恢復(fù)的期間通常會(huì)比較長,所導(dǎo)致的臨時(shí)損失就會(huì)相應(yīng)地增加,賠償性恢復(fù)的金額也會(huì)隨之加大。因此,在制定恢復(fù)方案時(shí),受托人必須審慎地考慮二者之間的比例關(guān)系。在此過程中,兼顧成本和效益是基本的原則。

六 受損環(huán)境本身的可賠償性

依照所謂的“成本說”,受損環(huán)境本身并不具有可賠償性。布蘭斯所做的以下表述實(shí)際上表述了這樣的觀點(diǎn):大多數(shù)涉及環(huán)境損害的國際民事責(zé)任公約[注]這里所指的主要是關(guān)于船舶造成海洋油污的公約。其中最重要的是船舶油污公約體系中的《1992年關(guān)于石油污染損害民事責(zé)任的國際公約》(International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage,1992)和《1992年關(guān)于設(shè)立石油污染損害賠償國際基金的國際公約》(The International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage,1992)。適用了與如下定義相同的或幾乎是相同的有關(guān)“環(huán)境損害”的定義,即:可賠償?shù)膶?duì)環(huán)境的損害僅限于“實(shí)際采取的或?qū)⒁扇〉暮侠淼幕謴?fù)成本”。[注]Edward. H.P. Brans,supra note,p.107.

與船舶油污公約體系配套出臺(tái)的《索賠手冊(cè)》[注]其全稱為《1992年國際石油污染賠償基金索賠手冊(cè)》(International Oil Pollution Compensation Fund 1992 Claims Manual)，以下簡稱Claims Manual。證實(shí)了以上觀點(diǎn)。其中寫道:根據(jù)《1992年民事責(zé)任公約》和《1992年基金公約》,因損害環(huán)境而發(fā)生的賠償,僅限于此種損害引起的利潤損失,以及實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施(measures of reinstatement)的費(fèi)用。[注]Claims Manual,1.4.1.也就是說,對(duì)于自然資源本身蒙受的損害,所賠償?shù)膬H限于恢復(fù)的成本。

在美國,涉及自然資源損害賠償,《石油污染法》規(guī)定,責(zé)任方有義務(wù)就自然資源受到的損害在每一個(gè)相關(guān)的司法管轄區(qū),對(duì)美國政府、各個(gè)州和印第安部落或外國政府承擔(dān)責(zé)任。[注]33 U.S.C. §2706(a).這一表述似乎表明,受損的環(huán)境本身應(yīng)該得到賠償。可是,從《石油污染法》規(guī)定的在計(jì)算自然資源損害時(shí)應(yīng)權(quán)衡的因素看,答案卻是否定的。

《石油污染法》規(guī)定的第一種應(yīng)當(dāng)考慮的因素是,為了恢復(fù)(restoring)、修復(fù)(rehabilitating)、替換(replacing)或者獲得(acquiring)與受損害的自然資源同樣的東西而花費(fèi)的成本。[注]33 U.S.C. §2706(d)(1)(A).第二種是,這些自然資源在恢復(fù)期間價(jià)值的減少。[注]33 U.S.C. §2706(d)(1)(B).第三種是,就“評(píng)估這些損害”發(fā)生的合理成本而作出的賠償。[注]33 U.S.C. §2706(d)(1)(C).這些規(guī)定,對(duì)“成本說”進(jìn)行了補(bǔ)充,即不僅相關(guān)的成本可以賠償,“恢復(fù)期間價(jià)值的減少”也可以獲賠。實(shí)際上,這些因素所涉及的都不是自然資源本身。

關(guān)于受損環(huán)境本身不具有可賠償性的原理,1992年國際石油污染賠償基金法律顧問馬薩米奇哈斯比曾經(jīng)這樣評(píng)論:“有人認(rèn)為,任何以金錢方式對(duì)海洋環(huán)境的生態(tài)損害(ecological damage)進(jìn)行的評(píng)估,都要求對(duì)環(huán)境價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值中的不同成分之間的關(guān)系進(jìn)行詳盡的假設(shè)?？墒?以金錢方式對(duì)所蒙受的損害的任何計(jì)算,不可避免地都是武斷的。”[注]Masamichi Hasebe,The International Liability and Compensation Regime,p.1. 此人是1992年國際石油污染賠償基金(International Oil Pollution Compensation Fund 1992)的法律顧問(Legal Counsel)。這篇論文發(fā)表于2004年9月28日至10月2日在牙買加蒙特哥灣(Montego Bay)召開的“第11屆關(guān)于加勒比海環(huán)境計(jì)劃行動(dòng)方案的政府間會(huì)議”(11th Intergovernmental Meeting on the Action Plan for the CEP)。文章來源:http:∥www.pcs.gr.jp/doc/esymposium/2006/2006_hasebe_e.pdf(accessed 31 Jul. 2018),p.9.他進(jìn)一步指出,對(duì)海洋環(huán)境的損害難以用金錢加以評(píng)估,因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境并沒有直接的市場價(jià)(market value)。[注]Id.

在前述卡洛克特羅尼號(hào)油輪案中,原告提出了多項(xiàng)恢復(fù)措施,而被告主張,其責(zé)任僅限于就被污染的土地在污染發(fā)生前后的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差額作出賠償。法院認(rèn)為,適當(dāng)?shù)馁r償方案是,大量地種植紅樹林,使其恢復(fù)到污染之前的狀態(tài)。[注]Commonwealth of P.R. v. SS Zoe Colocotroni,628 F.2d 652 (1st Cir. 1980).這些方案,都沒有涉及對(duì)被污染的環(huán)境本身的賠償。

總之,目前被普遍接受的觀點(diǎn)是,受損的海洋環(huán)境本身不具有可賠償性;可賠償?shù)?是為了恢復(fù)海洋環(huán)境所支出的成本以及海洋油污導(dǎo)致的其他損失。

七 計(jì)算損害的公式和方法

對(duì)海洋環(huán)境損害的計(jì)算會(huì)面臨許多新的問題。近年來,這一領(lǐng)域的研究有了長足的發(fā)展。特別是在美國,相關(guān)的規(guī)則已經(jīng)相當(dāng)細(xì)化。美國能源部(U.S. Dep’t of Energy)的兩個(gè)人,C·A·奧利巴瑞與K·F·威爾曼,合著了《自然資源評(píng)估:關(guān)于概念和技術(shù)的初級(jí)讀本》[注]C.A. Ulibarri & K.F. Wellman, U.S. Dep’t of Energy, Natural Resource Valuation: A Primer on Concepts and Techniques 7 (July 1997).文章來源：http:∥www.environmentalmanager.org/wp-content/uploads/2008/04/valuation_primer_from_doe.pdf(2018-07-31)一書。其中所討論的內(nèi)容,大都與官方的條例所認(rèn)可的規(guī)則有關(guān),其中有的已經(jīng)被案例所認(rèn)可。不過,這些公式或方法并不是強(qiáng)制性的,是否對(duì)法院具有強(qiáng)制的約束力,主要決定于司法先例的認(rèn)可。

現(xiàn)就目前采用得較多的“成本計(jì)算法”(cost approach)、旅行費(fèi)用計(jì)算法(travel cost method)、正效應(yīng)計(jì)算法(amenity valuation/hedonic pricing)、派生價(jià)值計(jì)算法(derived value methods)、利益轉(zhuǎn)移計(jì)算法(benefit transfer technique)、棲息地等值分析(habitat equivalency analysis)和資源平衡分析(resource equivalencyanalysis),進(jìn)行介紹。

成本計(jì)算法,是將在恢復(fù)環(huán)境過程中支出的各類成本作為計(jì)算賠償金的依據(jù),其中包括:修復(fù)、恢復(fù)或重建自然資源的成本以及使自然資源本身及其公共服務(wù)均不受影響所需的成本。這種方法適用于受損的自然資源具有很強(qiáng)的可復(fù)制性的情況,比如一口水井被污染了,可以去打出另一口水井。[注]Kenneth O. Corley & Ann Al-Bahish, Understanding Natural Resource Damages, p.2-19. 該文最初由洛基山礦業(yè)法基金會(huì)(the Rocky Mountain Mineral Law Foundation)發(fā)表于2013年，載于第59屆洛基山礦業(yè)法協(xié)會(huì)(the 59th Annual Rocky Mountain Mineral Law Institute)發(fā)表的論文集。文章來源：https:∥www.rmmlf.org/publications/digital-library/understanding-natural-resource-damages(2018-07-31)在前述卡洛克特羅尼號(hào)油輪案中,上訴法院最后認(rèn)可的恢復(fù)成本,就是成本計(jì)算法。[注]即大量地種植紅樹林,使該地區(qū)恢復(fù)到污染之前的狀態(tài),然后就其成本進(jìn)行賠償。

旅行費(fèi)用計(jì)算法,根據(jù)旅行者前往某自然資源地點(diǎn)的行為計(jì)算該地點(diǎn)自然資源的效用及其價(jià)值,即一個(gè)地點(diǎn)的價(jià)值可以根據(jù)人們前往該地的花費(fèi),以及在該地停留時(shí)間、前往的次數(shù)等因素,進(jìn)行綜合測算。賠償?shù)慕痤~為損害發(fā)生前后前往該地旅行的花費(fèi)的變化。由于被污染的海濱風(fēng)景區(qū)為人們提供了游泳、散步、垂釣等戶外休閑活動(dòng)的場所,如果前往的人在損害發(fā)生后減少了,說明其提供公共服務(wù)的功能降低了。[注]Kenneth O. Corley & Ann Al-Bahish,supra note,p.2-21——2-22.

正效應(yīng)計(jì)算法,通過將特定自然資源在污染前后產(chǎn)生的“正效應(yīng)”進(jìn)行對(duì)比,對(duì)賠償金進(jìn)行計(jì)算。例如,在一次石油污染發(fā)生之后,一棟位于海邊別墅前面的風(fēng)景消失了,即可認(rèn)為其正效應(yīng)降低了。此時(shí),其市場價(jià)格發(fā)生的變化反映了其正效應(yīng)降低的幅度。此種市場價(jià)格的變化,在排除了其他影響因素以后,就是自然資源損害賠償?shù)臄?shù)值。正效應(yīng)的種類可以包括:空氣質(zhì)量、噪音、風(fēng)景等。[注]Id.

派生價(jià)值計(jì)算法是根據(jù)自然資源在產(chǎn)出某種產(chǎn)品或提供公共服務(wù)的過程中體現(xiàn)出的價(jià)值對(duì)損害進(jìn)行計(jì)算。根據(jù)內(nèi)務(wù)部的條例,該方法所計(jì)算的是自然資源的派生價(jià)值。這種方法特別適合于對(duì)地表水、地下水、森林、商業(yè)漁場等自然資源的損害的計(jì)算。比如水資源可用于農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、發(fā)電等,因而可以找到水資源體現(xiàn)出的市場價(jià)格。有人指出,依據(jù)派生計(jì)算法計(jì)算出的數(shù)值往往比較準(zhǔn)確。[注]Id. p.2-22.

利益轉(zhuǎn)移計(jì)算法,是使用來自其他自然資源的經(jīng)過計(jì)算的數(shù)據(jù),來計(jì)算涉案地點(diǎn)自然資源的價(jià)值。比如,一個(gè)休閑釣魚區(qū)域的價(jià)值可以用來估算與其相似的另一個(gè)休閑釣魚區(qū)域的價(jià)值。采用這種計(jì)算方法的最大的好處就是評(píng)估成本比較低,因?yàn)槠錁O大地減少了初步采集數(shù)據(jù)和分析計(jì)算的工作量。[注]Id. p.2-24——2-25.科利&奧巴士認(rèn)為,隨著自然資源損害賠償實(shí)踐和相關(guān)法律法規(guī)的不斷發(fā)展,利益轉(zhuǎn)移法的運(yùn)用可能會(huì)不斷增加。[注]Id. p.2-25.

棲息地等值分析(habitat equivalency analysis)和資源平衡分析(resource equivalencyanalysis)是在評(píng)估自然資源生態(tài)功能價(jià)值時(shí)常用的方法。前者用來估算棲息地喪失引起的損失,后者用于估算動(dòng)植物群落及其他生物的喪失帶來的損失。這兩種方法并不是通過單獨(dú)衡量一種自然資源服務(wù)的損失來計(jì)算生態(tài)系統(tǒng)中各種自然資源總的損失,而是通過重置喪失的棲息地或動(dòng)植物資源來賠償大眾的全部損失。這里的“重置”,包括了原生性恢復(fù)和賠償性恢復(fù)。目前,棲息地等值分析和資源平衡分析已經(jīng)得到了NOAA的采納。[注]Id.

八 我國法律相關(guān)制度的構(gòu)建

關(guān)于油污海洋環(huán)境的恢復(fù),我國應(yīng)該認(rèn)真研究發(fā)達(dá)國家法律中成熟的并適合我國情況的制度和經(jīng)驗(yàn),其中特別值得采納的是以下幾個(gè)方面:

1.恢復(fù)原則。在我國,將受損自然環(huán)境恢復(fù)原狀,已經(jīng)成為被法律明確確認(rèn)的原則。為了使這一原則得到貫徹,我國應(yīng)該進(jìn)一步采納在國際上已經(jīng)得到廣泛確認(rèn)的“基線條件”概念。

2.責(zé)任機(jī)構(gòu)。我國應(yīng)明確采納環(huán)境受托人的概念,并在相關(guān)立法中明確海洋環(huán)境受托人在海洋油污發(fā)生時(shí)的職責(zé)。如上文所述,相關(guān)的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)行使對(duì)海洋環(huán)境受托人的監(jiān)督權(quán),但其本身并沒有能力履行此種受托人的職責(zé)。

3.恢復(fù)方案。我國應(yīng)當(dāng)在立法中明確規(guī)定,在較嚴(yán)重的海洋油污事件發(fā)生后,海洋環(huán)境受托人必須制作一份公開的報(bào)告,就該事件對(duì)海洋環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)估,并決定是否需要采取恢復(fù)受損環(huán)境的行動(dòng)。如果有必要采取恢復(fù)環(huán)境的行動(dòng),海洋環(huán)境受托人應(yīng)該進(jìn)一步起草環(huán)境恢復(fù)方案,確定環(huán)境恢復(fù)的具體措施,并說明實(shí)現(xiàn)恢復(fù)方案所需的成本。

4.“原生性恢復(fù)”和“賠償性恢復(fù)”。為了加強(qiáng)對(duì)我國海洋環(huán)境的保護(hù),我國應(yīng)在立法中采納具有科學(xué)性的技術(shù)規(guī)則,其中包括“原生性恢復(fù)”和“賠償性恢復(fù)”。

關(guān)于原生性恢復(fù),在每一次較為嚴(yán)重的海洋油污發(fā)生后,都應(yīng)該研究讓海洋環(huán)境在沒有人類干預(yù)的情況下自然恢復(fù)是否一種正確的選擇。為此,我國的環(huán)境受托人必須要考慮自然地恢復(fù)需要多長時(shí)間;采取加快恢復(fù)措施所需的成本;完全的自然恢復(fù)所導(dǎo)致的損失;自然恢復(fù)導(dǎo)致的自然資源服務(wù)損失。

關(guān)于賠償性恢復(fù),我國應(yīng)該在立法中確認(rèn),人類在海洋環(huán)境恢復(fù)到基線條件之前蒙受的因不能獲得自然資源服務(wù)而蒙受的損失應(yīng)該獲得賠償。

5.海洋環(huán)境損害賠償金。海洋環(huán)境損害賠償金的計(jì)算,是一個(gè)技術(shù)含量高的領(lǐng)域。為了使我國的社會(huì)利益受到維護(hù),我國應(yīng)該立法中積極地發(fā)展相關(guān)的規(guī)則,使包括國家和個(gè)人在內(nèi)的受害人得到公平的賠償。

九 結(jié)束語

中國正在躋身于世界強(qiáng)國之列,但我們的環(huán)境理念與發(fā)達(dá)國家相比,尚存巨大的差距。涉及海洋環(huán)境的保護(hù),最為重要的是,確立恢復(fù)被污染的海洋環(huán)境的意識(shí),與此同時(shí),積極地采納相關(guān)的技術(shù)規(guī)則。筆者相信,經(jīng)過不懈的努力,我們的海洋將變得清潔而蔚藍(lán),我們的后代將擁有更加優(yōu)質(zhì)的生存空間。