新中國70年多黨合作制度發(fā)展的實踐路向

崔玨

摘 要：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是新型政黨制度，考察這一制度的發(fā)展歷程尤其是新中國成立70年的實踐路向，主要呈現四個特點：統(tǒng)一戰(zhàn)線的結構特征，協商民主的運行方式，服務大局的制度目標，優(yōu)化治理的發(fā)展空間。

關鍵詞：新中國;多黨合作制度;實踐;發(fā)展

中圖分類號：D665文獻標識碼：A文章編號：1672-3163（2019）06-00024-06

一國政黨制度模式的選擇和發(fā)展，要與本國的社會政治、經濟、文化狀況相適應，要受政治制度及其相關因素的影響和制約。中國歷史的特殊性、現實的社會主義制度、現代化發(fā)展目標，決定了中國政黨制度不可能是競爭性的;作為后發(fā)現代化國家，中國需要一種能夠有效團結各種政治力量、吸納甚至同化發(fā)展過程中所產生出來的新興社會力量的政黨制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，正是基于中國社會的歷史特點和現實條件而實行的新型政黨制度。考察多黨合作制度的發(fā)展歷程尤其是新中國成立70年的實踐路向，這一制度呈現四個突出特點：統(tǒng)一戰(zhàn)線的結構特征，協商民主的運行方式，服務大局的制度目標，優(yōu)化治理的發(fā)展空間。

一、多黨合作與統(tǒng)一戰(zhàn)線結構特征相一致

多黨合作格局的形成和發(fā)展與中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐有著密切的關聯性。統(tǒng)一戰(zhàn)線是不同政治力量基于共同利益、為了共同目標而結成的政治同盟，統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立必然依托聚合的組織。中共統(tǒng)一戰(zhàn)線的起點是政黨合作，國共第一次合作開啟了革命統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐，第二次合作建立了兩黨合作基礎上的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，都極大推動了現代國家建構的進程。

中共建立統(tǒng)一戰(zhàn)線不僅著眼于團結同盟者共同實現革命的目標，在實踐中還與政權建設相結合，從而使統(tǒng)一戰(zhàn)線被納入長遠的制度設計范疇。1940年3月6日中共中央發(fā)出《抗日根據地的政權問題》的指示，規(guī)定在解放區(qū)政權建設上實行“三三制”政策。毛澤東1941年11月6日在陜甘寧邊區(qū)參議會發(fā)表演說，“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事，因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利?！盵1]毛澤東在中共七大《論聯合政府》政治報告中更強調：民主聯合政府是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線在政權上的最高形式。統(tǒng)一戰(zhàn)線長期實踐為多黨合作和政治協商制度的建立奠定了基礎。

新中國成立后，基于民主革命時期中共和各民主黨派、無黨派民主人士長期團結合作的歷史，中共將這種合作關系由統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政治策略層次，通過“長期共存、互相監(jiān)督”方針確定為制度化合作，并逐步上升為國家基本政治制度，形成了中國特色的政黨制度。當然，多黨合作由政治策略向政治制度轉變需要一個長期的建設過程。從新中國成立到“文革”結束進而開啟改革開放新時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展呈現馬鞍形軌跡，多黨合作制度同樣經歷了這樣一個歷程。

鑒于多黨合作制度作用的大小曾很大程度上取決于領導人重視與否，合作程度存在隨意性，合作的制度化水平較低，改革開放后，中共強調“為了保證人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。[2]在調整多黨合作失衡狀態(tài)的同時，制定了一系列法規(guī)和文件推動多黨合作的制度化。1989年12月頒布《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，明確民主黨派是參政黨，多黨合作制度是我國的一項基本政治制度。1993年3月全國人大八屆一次會議通過憲法修正案，將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發(fā)展”載入憲法，使這一制度上升為國家意志，其法律地位進一步明確。2005年2月頒布《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，對多黨合作和政治協商的原則、內容、方式、程序作出具體規(guī)定，推動了多黨合作制度化、規(guī)范化、程序化建設。

在政治實踐中，緊密相連的多黨合作和統(tǒng)一戰(zhàn)線都是我國政治建設的重要內容。不斷完善的多黨合作制度強調堅持中共領導，又通過協商民主的方式，為各民主黨派和無黨派人士在政治和社會生活中發(fā)揮作用提供了制度化渠道，適度滿足了各方面代表性人士政治參與的要求，對中國現實社會具有較強的適應性。民主黨派和無黨派人士既是多黨合作的重要主體，又是中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要對象。習近平總書記對民主黨派提出要做“好參謀、好幫手、好同事”，其實“幫手”的提法，延續(xù)了新中國成立初期對于統(tǒng)一戰(zhàn)線同盟者的希望，周恩來同志在第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上就提出：“民主黨派在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中起著相當重要的作用……民主黨派成員在我們的幫助和教育下，愿意同我們一道進入社會主義，我們多了一批幫手，這不是很好嘛？”[3]統(tǒng)一戰(zhàn)線是中共長期堅持的戰(zhàn)略方針，鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治的重要內容之一，政黨合作和統(tǒng)一戰(zhàn)線廣泛聯合是中國的社會主義民主政治的獨具特色。

多黨合作制度是一與多的統(tǒng)一體，與統(tǒng)一戰(zhàn)線同心圓的結構特征有著相似性。共產黨領導是多黨合作和統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要前提和保證，多黨合作和政治協商的目的是“合作”、“協商”、“團結”， 而不是多黨對立、多黨競爭，這就決定了多黨之間在政治核心價值方面有著高度共識，共同的核心價值提供了政黨合作的基礎、目標和協商對話框架。正如統(tǒng)一戰(zhàn)線強調求同存異，堅持正確處理一致性和多樣性關系的方針，不斷增進一致性，正確引導多樣性，尋求最大公約數，畫出最大的同心圓。這種具有張力的統(tǒng)一戰(zhàn)線結構特征，使多黨合作制度在社會變遷過程彰顯出強大的社會整合功能，形成了對各方面精英的政治吸納和組織吸納。改革開放以來，中共作為執(zhí)政黨在經濟社會利益多元化的條件下，一方面用不斷發(fā)展的理論作為主流意識形態(tài)整合社會，強調構建社會主義和諧社會，充當社會利益整合者，同時增強了組織對新社會階層的吸納能力，并向各社會群體開放政治過程，形成一黨領導的開放型政黨體系。作為參政黨的各民主黨派，在參政議政的過程中也逐步擴大其主體界別，適應履行職能的需要，同時擇優(yōu)、適量發(fā)展新的社會階層人士中的代表，體現參政黨對社會變遷以及新社會階層人士參政需求的回應。新世紀以來，民主黨派組織發(fā)展的分工范圍在原基礎上進行了幾次調整。有的黨派如致公黨密切聯系出國和歸國留學人員，民革和農工黨開始在參政議政重點領域發(fā)展新成員，民革補充了社會和法制以及“三農”研究領域專業(yè)人士作為界別特色，農工黨主體界別范圍在原來“醫(yī)藥衛(wèi)生界”基礎上增加了“人口資源和生態(tài)環(huán)境領域”。還有一些黨派將相關領域學者納入組織發(fā)展范疇。由此，多黨合作制度不僅為不同政黨組織實現政治參與提供了制度平臺，也從政黨制度出發(fā)實現了最大限度的凝心聚力。

二、多黨合作與協商民主發(fā)展高度契合

多黨合作的主要運行方式是協商民主，多黨合作在新中國70年歷程與中國社會主義協商民主的發(fā)展形成高度契合。

1949年新政協會議拉開了新中國的序幕。各政黨各界別通過會議形式協商決定國家大事來自1946年的經驗，“政協道路”代表和平、民主的建國方式。當年中共作過這樣的評價：“固然政治協商會議是黨派會議的性質，其中的代表并不是由于普選而產生，但是這些代表中的一部分是由中國各政黨所自行推選出來的，而另一部分無黨派人士也是經過事前協商而后產生的，大體都具有代表社會某一方面的資格。所以我們不能不認為，這個政治協商會議就是‘中國各主要政治力量的代表會議……在中國還沒有經過全民普選而產生的民主國會前，這個政治協商會議在現在是最適宜于代表全國人民來決定國家大事的。”1949年新政協正是以廣泛的代表性和民主色彩賦予新政權合法性，會議協商產生了民主聯合政府，協商建國的同時確立了共產黨領導、多黨派合作的政黨格局。在人民代表大會制度實行后，人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和各黨派的協商機關繼續(xù)發(fā)揮重要作用，為中共領導的多黨合作和政治協商制度奠定了政治和組織基礎。新中國70年發(fā)展中，政治協商會議的協商民主和人民代表大會的選舉民主共同存在，相互補充，構成中國獨特的政治發(fā)展模式。

新中國建立初期中共和民主黨派無黨派人士的多黨合作集中體現在政權機關和政協機關，合作的主要形式是協商。人民政協從第二屆起作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮政治協商和團結各界人士的作用，雖是協商機關卻長期與中共黨委、人民代表大會、人民政府構成我國政治制度中的四大系統(tǒng)。中共與民主黨派領導人及無黨派人士、工商聯領導人的協商活動常規(guī)化，涉及內容廣泛，協商形式有民主協商會、小范圍談心會、座談會等。一年一次民主協商會，主要圍繞中共中央將要提出的大政方針問題進行協商;不定期邀請民主黨派領導人參加的高層次、小范圍談心活動，主要是溝通思想，征求意見;兩個月舉行一次民主黨派、無黨派人士座談會，是通報重要情況，聽取民主黨派、無黨派人士提出的政策性建議。此外，民主黨派還可以就國家和地方重大方針政策問題，向中共提出書面建議，即使在“文革”期間，也有民盟周世釗等上書中共領導人，力陳“文革”種種錯誤。在新中國70年政治發(fā)展中，多黨合作和政治協商使中國政治領域呈現獨具特色的民主性。

目前協商民主被視為我國民主政治發(fā)展的一個著力點，很大程度上是因為協商民主構成了改革開放以來增量民主的重要部分。改革開放后，多黨合作在恢復和發(fā)展中日益規(guī)范，協商的精神和原則也逐步由政治領域進入社會，成為一種治理資源。中共十三大明確提出“建設社會協商對話制度”以提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論?；鶎又卫碇虚_始推行“民主懇談會”等協商活動，一方面使群眾開始實踐以協商的形式而非極端的形式表達自己的愿望和要求;另一方面政府在主導協商活動的同時，開始體驗民主行政的具體內涵，基層逐步向民主治理的方向轉變。各地方政府著手提高工作的開放程度，在政策制定環(huán)節(jié)通過聽證會、協商對話、專家咨詢、媒體討論以及網絡渠道廣泛收集民意，擴大民眾在公共政策過程的參與度。40年來，協商民主從多黨合作和人民政協的政治協商，發(fā)展到人大、政府、司法機關的立法協商和政策協商，又拓展到基層社會的公共事務和具體利益協商，表現出解決有序政治參與問題的良好前景。

中共十八大報告首次提出“健全社會主義協商民主制度”，推進協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。2015年中共中央頒布的《關于加強社會主義協商民主制度建設的意見》，進一步構建了社會主義協商民主體系，規(guī)范了協商民主的7個渠道：政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商，其中要求重點加強政黨協商、政府協商、政協協商。政黨協商和政協協商處于國家政治制度層面，是各政黨、各團體之間進行民主合作的一種制度安排。政黨協商是中國新型政黨制度的重要特色，在政黨關系上以合作、協商代替了國外普遍推行的競爭方式。人民政協作為專門協商機構，在長期實踐中不斷推進協商的制度化、程序化，逐步將會議協商規(guī)范為更為實際的專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等。政協協商是我國協商民主的重要渠道，是各界別代表人士參政議政的常態(tài)化機制，也是國家治理體系的重要組成部分?？梢?，多黨合作與協商民主的發(fā)展進程不僅高度契合，多黨合作制度中的政治協商是我國協商民主的源頭、重點和規(guī)范應用領域，對我國協商民主體系的發(fā)展具有示范作用。

三、多黨合作在服務國家建設中彰顯效能

中國政黨的產生是現代國家建構的需要，服務國家建設大局一直是政黨制度的重要目標。習近平關于“新型政黨制度”的講話中，闡述了多黨合作的三方面優(yōu)勢，其一就是這項制度“把各個政黨和無黨派人士緊密團結起來、為著共同目標而奮斗”。[4]關于這一特色，鄧小平曾指出：“我們國家也是多黨，但是，中國的其他黨，是在承認共產黨領導這個前提下面，服務于社會主義事業(yè)的?！盵5]各民主黨派對此也高度認同，將工作任務確定為：“在中國共產黨領導下，為中國革命和中國特色社會主義建設事業(yè)作出貢獻，從而實現自己振興中華、統(tǒng)一祖國的政治目標，并實現參政黨的自身利益訴求和體現自身價值。”[6]

早在1953年，周恩來在對民革三中全會代表和民盟七中全會代表的兩次講話中都提出“民主黨派的工作要同國家的中心任務相配合”，一方面要配合國家政治運動，另一方面要配合國家建設，動員成員在各自崗位上完成國家建設任務。[7]各民主黨派按照中共中央的要求先后制定了參加國家建設的工作準則，在經濟和文教科技領域做出了積極貢獻。改革開放后，各民主黨派以中共十一屆三中全會精神為指導實現工作重點的轉移，推動各級組織和成員發(fā)揮自身優(yōu)勢為“四化”服務。

在國家建設中發(fā)揮作用是發(fā)展中國家的政黨、政黨制度與西方國家政黨、政黨制度相區(qū)別的特色之一。我國新型政黨制度重視團結各民主黨派和無黨派人士圍繞發(fā)展大局建言出力，具有推動國家建設、促進改革發(fā)展的功能。以民主黨派持續(xù)20多年的“大調研”為例，各民主黨派中央先后就三峽工程、浦東開發(fā)、“京九”鐵路、“三農”問題、振興東北老工業(yè)基地、兩岸“三通”、西部大開發(fā)、循環(huán)經濟、“一帶一路”建設、鄉(xiāng)村振興、營商環(huán)境等重大問題開展重點考察調研，調研成果以書面形式通過“直通車”上報中共中央、國務院，得到中央領導高度重視和批示。這些參政議政成果中的建設性意見大都被列入重要議程并研究采納，為黨和政府科學決策、民主決策提供了重要參考和依據。

各民主黨派參政議政、建言出力主要圍繞國家建設，突出體現共識性價值取向，相比之下反映民主黨派界別及所聯系群眾利益的還比較少。以全國政協“一號提案”為例，2003-2015年的“一號提案”均由各民主黨派中央提出，由于政協提案要求圍繞黨和國家中心工作、符合國家大政方針，既要反映群眾需求，又要針對某些領域和工作中的薄弱環(huán)節(jié)提出具有可操作性的建議，“一號提案”涉及的主題均與當年經濟社會發(fā)展中的熱點保持著高度契合，關注度高，有著很強的針對性，都產生了較好的社會反響和政策效應。

目前各民主黨派在履行參政議政、民主監(jiān)督、參與協商三大職能的同時，還積極開展社會服務，并將社會服務置于履行職能范疇，作為民主黨派參與社會建設、擴大社會影響力的重要方式。民主黨派的社會服務于改革開放初期正式提出，基本涵義是通過經濟、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律等活動，以服務為宗旨，注重社會效益，促進社會和諧與科學發(fā)展。中共十一屆三中全會做出全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上的戰(zhàn)略決策，各民主黨派相應提出工作重點轉移到為現代化建設服務上來。在之后十余年時間里，民主黨派的社會功能突出表現在科技咨詢、社會服務方面。在民主黨派的社會服務活動中，以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設、人口控制”為主題的畢節(jié)實驗區(qū)建設是一個成功典范。

民主黨派社會服務的重要意義，不僅體現在它是民主黨派參政議政、民主監(jiān)督職能的基礎與拓展，也體現在它是民主黨派服務國家經濟建設和社會發(fā)展的實際行動?，F代國家政黨與社會的關系大體上有三種模式：一是控制模式，政黨通過強有力的組織方式和相關手段實現對社會的控制;二是交換模式，政黨通過公共政策宣傳和社會公關投入，換取民眾更多支持和選票;三是服務模式，政黨通過服務民眾、團結民眾，增強政黨的社會基礎和社會認同。各民主黨派發(fā)揮專業(yè)特長和優(yōu)勢開展的社會服務活動，初步建立起服務性社會溝通模式。民主黨派社會服務不同于其他社會團體與慈善組織的地方，在于它彰顯了參政黨的政治責任，不僅掌握了社情民意信息、不同群體的利益訴求和社會矛盾的關鍵因素，為參政議政提供資源，更是凝心聚力的過程。民主黨派通過開展社會服務，能夠最大限度地將成員及其所聯系群眾的力量都凝聚到國家的中心工作上，深化對國家方針政策的理解，深化對國家政治制度優(yōu)越性的認識，客觀上豐富了多黨合作服務國家大局的內涵。

四、多黨合作在國家治理領域獲得廣闊空間

進入21世紀，中國正經歷著快速的社會-經濟轉型，轉型期出現的各種危機，直接影響到經濟、社會乃至政治的安全和穩(wěn)定，并對國家治理能力提出重大挑戰(zhàn)。2013年中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。推進國家治理體系和治理能力現代化，要形成政府、市場、社會以及公民共同參與、良性互動的治理結構，盡管這些主體的作用不是等量齊觀的，政府總體上起著更為主要的作用。廣義的政府治理也不僅僅是行政機構，而是包括執(zhí)政黨、人大、司法機構、政府、政協在內的治理結構。國家治理現代化的提出對進一步提升政黨制度效能提出了新課題，也使多黨合作的發(fā)展獲得了廣闊空間。

中國共產黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導力量在國家治理體系中始終處于核心地位，發(fā)揮著根本作用。參政黨不是直接決策者，但能從協商、參與角度擴展國家治理能力的外延，從建言、監(jiān)督角度提升國家治理能力的內涵。目前政黨協商作為多黨合作和協商民主的重要內容，已經嵌入國家治理體系，體現在黨和政府政策制定和實施的全過程。中共十八大以來，黨和國家關于全面深化改革、法治中國建設、創(chuàng)新驅動發(fā)展、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶建設、“一帶一路”戰(zhàn)略、“十三五”規(guī)劃等重大決策的制定出臺，中央都多次聽取各民主黨派和無黨派人士的意見建議。地方各級黨委也致力于完善相關制度，搭建多層次、制度化的表達意見、溝通協商的平臺，營造民主環(huán)境，開展真誠協商。多黨合作中民主黨派的民主監(jiān)督一直難見成效，監(jiān)督是多黨合作內在的邏輯要求，又是多黨合作發(fā)展中的實踐難題。近年各民主黨派圍繞扶貧攻堅、城市綜合治理等問題開展專項監(jiān)督，在監(jiān)督的實效性方面有所突破。推動貧困地區(qū)、貧困人口脫貧是我國社會主義現代化建設“三步走”戰(zhàn)略目標的內容，從監(jiān)督執(zhí)政黨路線方針政策貫徹落實的角度看，脫貧攻堅民主監(jiān)督屬于政治監(jiān)督;縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、推動公共服務均等化也是現代社會治理格局的要求，從這一角度看，脫貧攻堅民主監(jiān)督又是圍繞提高治理水平展開的監(jiān)督;監(jiān)督過程發(fā)現問題，地方黨委與民主黨派共同研究對策，更體現了合作與監(jiān)督共生的制度特色。

目前多黨合作和政治協商在地方治理、城市治理中出現了形式多樣的積極探索。為了提升城市治理水平，廣州市政協2018年開始打造了“有事好商量”民生實事協商平臺，圍繞群眾切身利益問題，在廣泛調研及各方協商基礎上，每年遴選9-10個具體問題，通過協商平臺實現政協、政府、黨派、企業(yè)、群眾、專家、媒體等共同參與，彰顯協商的公共性、廣泛性、互動性、共識性，推動民生問題得到有效解決?！坝惺潞蒙塘俊眳f商平臺使政協不僅作為“專門協商機關”議政建言，更廣泛聯系各方，推動民生實事得到辦理和落實，對促進共建共治共享社會治理格局形成發(fā)揮了積極作用。

推進國家治理現代化為多黨合作發(fā)展提供了廣闊空間，復雜多變的國內外形勢亦對新型政黨制度建設提出新要求。有學者曾指出，民主不能簡單地視為制度安排，實際上“民主”或“不那么民主”是政治過程塑造的，關鍵在政治行為者的選擇和互動。多黨合作制度中的執(zhí)政黨和參政黨，都需要通過政黨能力、活動方式、功能拓展適應社會變化，激發(fā)制度的新活力，實現執(zhí)政黨與參政黨的良性互動，建構新型政黨制度的新形態(tài)，彰顯更加真實、更加廣泛的中國式民主。

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責任編輯：鮑躍華