論公共租賃住房的法律定位

文/王宇翔

一、問題的提出

黨的十九大報告指出：堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這一提法基本吻合最近幾年住房制度改革和實踐的要求?；仡欉^去六十多年的住房制度沿革，我們不難發(fā)現(xiàn)，從最初計劃經濟體制下住房福利分配制度，到上世紀90年代末推行至今的住房分配貨幣化改革，造就了紅火樓市的同時，也讓房地產業(yè)一飛沖天，然而房價的居高不下也讓百姓苦不堪言，讓政府愁眉不展。如今，中央決策層果斷提出“租購并舉”的發(fā)展戰(zhàn)略，將租放在購的前面，著重強調住房的居住屬性，這無疑是為深化住房制度改革指明了方向。

在我國的住房制度和老百姓的居住理念中，其實一直是既有購也有租，但問題在于長期的“重售輕租”、“購在租前”，主要表現(xiàn)在：一方面，房屋租賃市場亂象叢生，絕大部分的房屋租賃都是私房出租，出租人主要是有富余房屋的小業(yè)主或者二房東，而規(guī)?；慕洜I性住房租賃企業(yè)的份額只占到2%。另一方面，在制度建設上也似乎出現(xiàn)了厚此薄彼的情況。關于房屋租賃法律制度，自21世紀以來，主要的法律規(guī)范就兩個：《合同法》的第十三章和最高院的一個司法解釋。在行政管理的層面，租賃登記備案制度因為沒有強制性，所以也成為了擺設。但房屋買賣法律制度就不同了，盡管《合同法》并沒有將房屋買賣合同專門列為一章，但因為涉及物權登記，房屋買賣（包括一手房銷售和二手房買賣）的交易流程一直受到行政法的規(guī)制，合同網簽和備案登記也一直是法定的交易環(huán)節(jié)之一，再加上《合同法》的總則和最高院的專項司法解釋，可以說，房屋買賣法律制度是比較健全的，而且還處于政府部門的嚴格監(jiān)管之中。

基于上述原因，加上“有恒產者有恒心”這樣根深蒂固的置業(yè)觀念，再加上民間私房出租中的種種弊端，老百姓對“租售同權”有疑問，國家要實施“租購并舉”也一定是舉步維艱的。那么，為何老百姓租房居住的信心不足呢？筆者認為，關鍵還在于國家對房屋租賃權的定位。

二、房屋租賃權的定位與困境

既然房屋租賃權是基于租賃合同而產生的，那么這個權利只能是債權，而不是物權，要得到物權只有買房一條路。根據(jù)法理，物權優(yōu)先于債權，比如說在一房二賣的情況下，各個買受人的債權是平等的，但如果誰能率先完成過戶登記，則將優(yōu)先于其他買受人取得房屋產權。那么問題來了，在一房一租一賣的情況下，承租人的租賃權是否仍受制于出租人的物權（處分權），即當房屋產權人打算出售已被出租的房屋時，在同等條件下承租人有無買斷房屋的優(yōu)先選擇權？當房屋產權人已經出售已被出租的房屋時，在剩余的租賃期限內承租人有無和新的產權人延續(xù)租約的法律保障？如果機械地照搬傳統(tǒng)法理，上述問題的答案是否定的。

但是近代為了給租購并舉鋪平道路，改善承租人的弱勢地位，在各國的立法上，租賃權開始有了與物權平起平坐、分庭抗禮的態(tài)勢，即債權物權化趨勢。自《法國民法典》開始，世界大多數(shù)國家的立法都確認了這樣一個規(guī)則——買賣不破租賃，即在租賃期間，即使出租人將租賃房屋轉賣他人，對租賃關系也不產生任何影響，買受人不能以其已成為房屋的產權人為由，否認原租賃關系的存在并要求承租人返還房屋。我國的《合同法》第229條也規(guī)定了買賣不破租賃規(guī)則，而且并不以承租人對房屋的實際占有作為其主張該項規(guī)則的前提。換言之，在我國，承租人只要拿到了租賃合同，不論是否入住，其租賃權在租賃期內就能對抗新的買受人。

另外，出租人在租賃期內處分房屋產權時，承租人基于租賃權也會延伸出一項優(yōu)先權，即《合同法》第230條的規(guī)定：出租人出賣租賃房屋的，應當在出賣之前的合理期限內通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購買的權利。根據(jù)最高院的司法解釋，出租人出賣租賃房屋未在合理期限內通知承租人或者存在其他侵害承租人優(yōu)先購買權情形，出租人應當承擔賠償責任。

此外，我國的一些地方性法規(guī)還賦予了承租人在租賃期限屆滿后的優(yōu)先續(xù)租權，《上海市房屋租賃條例》第44條就規(guī)定：房屋在租賃期滿后繼續(xù)出租的，承租人在同等條件下享有優(yōu)先承租權。

遺憾的是，法律條文在現(xiàn)實中往往難以運用。首先，中國的租房市場主要是民間私房的出租，私房小業(yè)主或者二房東的個體素質、道德修養(yǎng)、契約意識是參差不齊的，而承租人一般情況下只能選擇租什么樣的房子，而無法決定遇到什么樣的房東。遇到一個素質堪憂的房東，一份租賃合同根本不能起到保護房客的作用。即便遇到一個素質尚可的房東，但在締約地位上，房東是要明顯壓過房客的，因此房東通過一份強勢的租賃合同完全可以繞開買賣不破租賃的規(guī)則，或者排除房客的優(yōu)先購買權和優(yōu)先續(xù)租權。而且在發(fā)生糾紛時，房客很難援引格式條款的無效規(guī)則，因此即使客觀上私房出租市場是“要么接受，要么走開”的締約環(huán)境，房客也只能委曲求全。

其次，我國法律對承租人的保護措施并非強制性法律規(guī)范，不論是《合同法》上的優(yōu)先購買權、優(yōu)先續(xù)租權，還是最高院司法解釋里的裝飾裝修物補償規(guī)則，都是遵循“約定優(yōu)先”的原則，說白了就是出租人完全可以利用其強勢的談判地位，通過合同條款的設計來排除有利于承租人的法律規(guī)定，而且事后還很難適用格式條款的無效規(guī)則。為了方便房屋的轉賣，出租人會要求將房屋出售作為租賃合同的解除條件，承租人只要接受了，就不會再有買賣不破租賃的規(guī)則。即使是承租人爭取到了優(yōu)先購買權，在本質上也只是獲得了一項經濟補償請求權，而無法主張出租人和房屋買受人的買賣合同無效。即使是承租人有權行使優(yōu)先購買權、優(yōu)先續(xù)租權，也是以同等條件為前提的。如果出租人將整棟大樓打包出售，則承租人無權要求優(yōu)先購買單套房屋。如果出租人在租賃期限屆滿后一段時間故意不掛牌出租房屋，承租人也無可奈何。

總之，單純要依靠零散的私房出租市場來實現(xiàn)“租購并舉”的戰(zhàn)略目標，顯然既缺乏“誠實守信”的人文環(huán)境，也缺乏強有力的制度保障體系。這也不能怪法律，因為在私法的領域里，不管債權怎么物權化，債權始終是債權，法律不可能為了保護一種債權而犧牲“意思自治”的民法基本原則。怎樣才能切實保障租賃權，營造和諧穩(wěn)定的租房環(huán)境呢？如果說租賃權的物權化傾向尚不足以讓承租人的腰桿直起來，恐怕就只能讓租賃關系從私法領域轉入公法領域，用政策導向型的規(guī)?；沧赓U住房取代市場導向型的零散性私房出租，這樣才能從根本上強化租賃關系的穩(wěn)定性，賦予租賃權更多的物權內涵，這也是公共租賃住房產生的法律邏輯。

三、公租房法律制度應運而生

以上海“四位一體”的住房保障體系為例，公共租賃住房制度是指為了解決個人階段性的購房困難，由公租房運營機構籌措房源，在法定的最長租賃期限內，將房屋出租給通過資格審查的承租人。

公共租賃住房的目標租戶群體是在本市沒有產權住房或者人均居住面積低于一定水平，有固定職業(yè)并與用人單位簽訂正式勞動合同的個人。設立公共租賃住房的初衷是解決個人在購房前的過渡性居住困難，因而存在最長租賃期限的規(guī)定。

根據(jù)上海市政府相關職能部門發(fā)布的有關公租房的規(guī)范性文件精神，公共租賃住房與民間出租的私房相比，更加強調租賃關系的穩(wěn)定性。

首先，公租房具有不可售性。不論是新建公租房項目的土地使用權出讓文件，還是普通產權住房轉化為公租房源后的房地產權證，都注明了公租房只能長期持有而不得拆零銷售。實踐中，公租房項目的產權變動僅限于兩種情形：一是在“四位一體”的住房保障體系框架內，公租房轉化為其他保障性住房；二是持有公租房的項目公司股權發(fā)生轉讓。即便是上述兩種產權變動的特例，公租房運營機構也有義務在最長租賃期限內為承租人調換同等條件的房屋。綜上所述，正是基于公租房的不可售性，承租人在最長租賃期限內擁有了牢不可破的租賃權。

其次，租金調整需遵循法定流程。公租房租賃合同一般是兩年一簽，簽滿六年為止，也就是最多簽三次合同。每次租賃合同的租期內租金標準應維持不變。公租房運營機構每年可調整租金，并適用于調整后簽訂的租賃合同。但是公租房運營機構調整租金需遵循法定流程，即首先要委托有資質的第三方機構對公租房價格按照略低于周邊同等檔次商品房的租金標準進行評估，然后要將評估報告報送政府主管部門進行備案審查，通過備案后方能實施。這與一般私房出租時房東隨意上調租金的情況有本質區(qū)別，從一定程度上講，公租房的承租人對運營機構上調租金是有監(jiān)督權的，這在私房出租中是難以想象的。

再次，承租人獲得準入資格后擁有絕對續(xù)租權。承租人只要滿足在本市沒有產權住房或者人均居住面積低于一定水平，有固定職業(yè)并與用人單位簽訂正式勞動合同等條件，就可以向區(qū)保障機構申請準入資格證，并持證向公租房運營機構申請輪候公租房源。輪候成功后，簽訂第一個兩年期的租賃合同，兩年租期屆滿時再向區(qū)保障機構申請準入資格證，累計可租住六年。在續(xù)租時，公租房運營機構只能以未結清租金為由拒絕協(xié)助承租人獲取準入資格，但不得以承租人在上一份合同期內有過長期欠租、擅自轉租等違約情形為由拒絕將房屋續(xù)租給承租人。

最后，合同對象選擇主體與履約主體相分離。公租房運營機構作為履約主體并無合同對象的選擇權。承租人持有各區(qū)縣住房保障機構簽發(fā)的準入資格確認書，經過輪候程序方與公租房運營機構訂立租賃合同。換言之，出租人對于承租人的履約能力、誠信情況等并無知情權，更無否決權。在這張用政府信用做背書的準入資格確認書面前，在公租房保障民生的法律定位面前，租賃權第一次完全遏制了出租人的物權。

四、公租房法律制度的矯枉過正以及隨之而來的困局

不論是學界的主流觀點，還是各國通行的立法例，房屋租賃關系始終都屬于私法范疇，租賃權始終屬于債權。為了調節(jié)出租人與承租人在締約地位上的不平等性，法律一般通過賦予承租人一定的優(yōu)先權來達到優(yōu)化資源配置和保障民生的目的。不論如何，即便是公租房，法律也不會通過否定出租人的物權來達到保障承租人的目的，更不會認為公租房法律關系不應屬于私法范疇。但問題在于，當前上海市的公租房政策，已經讓很多承租人仿佛見到了計劃經濟時代的公有住房租賃模式，這樣的錯覺是很致命的，這會從根本上影響單套房屋最長租賃期限結束后的退出機制。因為在公有住房租賃模式之下，法律對于承租人及其同住人的保護基本是等同于產權人的。但考慮到公有住房的租賃權本質上就是住房公積金制度實施前的補償機制，而公租房本質上是特種用途的營運性產品并且仍需遵循市場法則，兩者絕不可同日而語，更不能混為一談。只能說，公租房在法律定位上的偏頗和在制度設計上的缺漏，在營造“以人為本”的租賃關系的同時，也扭曲了承租人的心理預期。

首先，公租房法律定位的偏頗助長了承租人惡意違約的氣焰，也影響到稀缺資源的有效利用和流動性。公租房的法律定位到底是什么？是有原則地遵循市場機制、市場法則，還是無原則地打著“保障性、福利性、公益性”的旗號在“反市場、反誠信、反契約”的行為面前妥協(xié)？正是因為在國家大法層面并無公租房的概念，而與公租房相關的規(guī)范性文件又主要是政府紅頭文件，所以公租房法律定位似乎逐漸偏離了原本的市場機制，許多承租人和部分審判者都會認為公租房的法律定位就是福利性用房，承租人拿到了政府簽發(fā)的準入資格確認書就等于拿到了房產證，就能以產權人自居。不論是通過轉租賺取差價，還是以失業(yè)下崗、投資失敗、因病致窮等為由拒絕支付租金，承租人都顯得比出租人更加理直氣壯，動輒拿出紅頭文件的保障精神說事，根本不把基本的契約精神和市場法則放在眼里。有這樣的老賴租戶常年盤踞在公租房小區(qū)里，外面排隊輪候的租戶進不來，最終受害的還是公租房制度本身。

本來，在向承租人讓渡了房屋占有和使用權能之后，運營機構唯一能制約承租人的正是收益權（包括租金定價權）和處分權（包括決定續(xù)租權），但目前的政策性文件明顯抑制了運營機構的收益權和處分權。一方面，調整租金要經過第三方評估和政府備案，如果眾多承租人對評估價格不滿意，則有可能通過信訪等手段向政府施壓，如果備案因此受到影響，則運營機構就只能按照原有的租金標準與承租人簽訂租賃合同。同時，政策又規(guī)定租賃合同的期限一般不低于兩年，合同期內又無法調整租金，這勢必會誘發(fā)越來越多的承租人以較低的成本長期霸占公租房源。

另一方面，承租人拿著準入資格確認書要求和運營機構簽訂第一份租賃合同時，運營機構沒有選擇權尚可理解，這是合同對象選擇主體與履約主體相分離的必然結果。但當這份租賃合同履行完畢之際，運營機構對于承租人的守約表現(xiàn)應該有考評資格。當承租人要求續(xù)租，如果運營機構認為承租人在之前的合同期內有過欠租、轉租等嚴重違約情形，當然有權拒絕續(xù)租。但根據(jù)目前的政策，只要承租人拿得出準入資格確認書，運營機構就無法以其他理由拒絕續(xù)租。

其次，制度設計上的缺漏使得運營機構作為承租人無法擔負起管理上的職責，也無法制約惡意違約的承租人。第一，目前的政策缺乏退出機制的設計。公租房解決“夾心層”階段性住房困難的本質決定了租賃期限必須控制在一定時間內，目前政策規(guī)定是六年，而六年屆滿以后仍未購買產權住房的租戶應該搬到哪里去？目前的房價漲幅要遠遠超過工資的增幅，六年后即便籌足了首付款，恐怕意向中的樓盤價格早已飛上了天，那對很多租戶就會延緩甚至放棄購房計劃。更有甚者，很多申請公租房的租戶也許一開始就沒有購房打算，而是把公租房當成是國家恢復公房制度的一種嘗試，是一種寶貴的資源。因此，在六年租期屆滿后，要指望這些租戶主動搬走，乖乖讓出這個寶貴資源，顯然是不切實際的。怎么把這些租戶遷走？這些租戶賴在里面不走，外面輪候排隊的申請人就進不來，久而久之，公共資源被個別人侵占，公租房制度也將偏離原定軌道。

但是，遷離到期租戶永遠是一個大難題。如果政府把鍋甩給運營機構，那么只有走司法途徑一條路，拿到生效判決不算困難，但要花上個把月。真正困難的是執(zhí)行階段，遇到名下無房的租戶，執(zhí)行法官一般都是兩手一攤，一方面是維穩(wěn)的考慮，另一方面民訴法也要求保留被執(zhí)行人的生活必需品，更何況公租房的保障性質也使相關糾紛很難完全通過司法部門來解決。

因此，真正的退出機制應當是政府設置一個過渡期，通過價格杠桿提高居住成本，并將無房租戶疏導到廉租房、租賃住房等非階段性的保障性住房中去。

五、公租房法律制度的出路與完善

首先，公租房法律制度應定位為民事特別法。司法機關在審理公租房租賃合同糾紛案件時，應首先適用《民法總則》《合同法》的相關規(guī)定，只有在涉及公租房準入資格、租金制訂和備案流程、租期、退出機制等特殊事項時，方可適用政策性文件。切不可因為公租房的保障性特點，而拋棄民法的基本理念和規(guī)則。

其次，公租房法律制度應以“總對總”作為主要締約模式。應當鼓勵由一定規(guī)模的大企業(yè)、大單位與運營機構簽訂一攬子租賃框架協(xié)議，由企業(yè)法人指派高科技引進人才入住具體房源，并由企業(yè)法人做出履約擔保。這樣既保證了入住對象的履約能力和誠信水平，也使得公租房成為服務本市打造科創(chuàng)中心的重要配套措施。

再次，公租房法律制度應賦予出租人自力救濟的權利?？紤]到租戶的流動性，如果在租期內發(fā)現(xiàn)租戶下落不明且欠繳數(shù)月租金，或者在租期結束后發(fā)現(xiàn)租戶未辦退房手續(xù)而不辭而別的，法律應允許運營機構按照合同約定的程序自行收回房屋。

最后，公租房法律制度應加大對承租人違約行為的懲戒力度。對于未滿六年租期的租戶，如果發(fā)現(xiàn)其存在轉租、破壞房屋結構、欠繳數(shù)月租金等嚴重違約行為的，應允許運營機構單方面解除合同，剝奪其繼續(xù)享受公租房福利待遇的資格。對于拒絕履行生效判決的租戶，應將其納入失信被執(zhí)行人名單。