我國(guó)住房公積金制度互助機(jī)制問題的探討

文/陳峰 洪瑾

住房公積金制度是我國(guó)的一項(xiàng)政策性住房保障制度，是順應(yīng)住房商品化，為保障居民基本住房需求而出現(xiàn)的住房保障制度。住房公積金的存在是為了滿足居民的基本住房需求，增強(qiáng)居民住房消費(fèi)能力，具有社會(huì)性、互助性和政策性。但在其發(fā)展過程中，“劫貧濟(jì)富”之類的評(píng)論時(shí)有出現(xiàn)，中低收入群體由于各種條件的限制，大多無法享有公積金貸款所帶來的優(yōu)惠，卻承擔(dān)了一定的利息損失，而高收入群體卻獲得了公積金住房貸款。因此，住房公積金的互助性功能受到了民眾的普遍質(zhì)疑。本文主要探討住房公積金互助機(jī)制的制約因素，并對(duì)住房公積金制度互助機(jī)制的改善提出若干意見。

一、住房公積金制度的互助機(jī)制

作為我國(guó)住房保障體系的重要組成部分，住房公積金是由職工及其所在單位以其工資的一定比例所繳存的用于住房消費(fèi)的個(gè)人長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。我國(guó)住房公積金制度的建立最初是為住房建設(shè)提供資金支持，是借鑒新加坡中央公積金制度，并結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情進(jìn)行一系列的調(diào)整與完善后形成的。住房公積金制度是住房保障制度中的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，是住房貨幣化補(bǔ)貼代替?zhèn)鹘y(tǒng)的住房實(shí)物分配的具體實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)了我國(guó)住房分配機(jī)制的轉(zhuǎn)換，加速了住房商品化以及市場(chǎng)化的進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)住房公積金制度主要是為滿足居民的基本住房需求和改善性住房需求而累積大量住房專項(xiàng)資金，從而為居民個(gè)人住房貸款提供支持，增強(qiáng)其支付能力，并在參繳職工之間形成一種互助機(jī)制。

住房公積金制度互助機(jī)制的基本原理是每位居民在生命周期中都有購(gòu)房的愿望和需求，但在通常情況下，每個(gè)人或家庭憑借自身力量在參與工作的早期常常缺乏購(gòu)房資金。此時(shí)，國(guó)家為彌補(bǔ)個(gè)人住房消費(fèi)存在的不足，采用強(qiáng)制性措施，匯集每個(gè)就業(yè)人員平時(shí)的住房工資構(gòu)成一個(gè)資金池，依據(jù)參與人員繳存時(shí)間的長(zhǎng)短和對(duì)資金池的貢獻(xiàn)程度，通過資金池分期分批以低成本資助的方式，幫助參與者實(shí)現(xiàn)住有所居。因此，住房公積金的互助機(jī)制是制度參與成員之間資金的橫向互助模式。宏觀層面上，城鎮(zhèn)居民支持政府進(jìn)行住房制度改革，政府幫助居民籌集住房資金，即將職工所繳納的住房公積金匯聚成一個(gè)龐大的用于住房消費(fèi)的專項(xiàng)資金池。微觀層面上，職工可以利用住房公積金資金池的資金進(jìn)行低息貸款，增強(qiáng)其住房支付能力，滿足其住房需求。具體來看，對(duì)支付能力較弱的、暫時(shí)不需要使用公積金的參繳人群，其繳存公積金的流入首先幫助他人使用公積金貸款，隨著時(shí)間的推移，該類人群支付能力逐漸增強(qiáng)，或在得到政府補(bǔ)助支持下，獲得公積金貸款實(shí)現(xiàn)其住有所居的目的。對(duì)已獲得住房公積金貸款的人群、不再需要住房公積金貸款的人群，其繳存的資金同樣匯入資金池以幫助其他無房人群貸款購(gòu)房，體現(xiàn) “我為人人，人人為我”的互助精神。

二、住房公積金制度互助機(jī)制實(shí)現(xiàn)的前提條件

住房公積金制度的互助機(jī)制，是利用一部分繳存者暫時(shí)閑置的資金幫助另一部分無房者獲得低息貸款。顯然，這一過程中閑置資金持有者在資金收益方面是利益的受損者。在制度的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，這部分利益受損者可能會(huì)在后期從其他方面得到彌補(bǔ)，但這種可能性應(yīng)得到充分保障，即從制度角度建立一種機(jī)制，保障利益受損者在后期得到利益補(bǔ)償，其能隨時(shí)獲得公積金貸款，彌補(bǔ)其前期的利益損失。這種保障機(jī)制實(shí)質(zhì)為住房公積金制度互助機(jī)制實(shí)現(xiàn)的基本條件，具體而言，包含如下兩個(gè)方面：一是大數(shù)法則。所謂大數(shù)法則，是指繳納住房公積金的參與者要盡可能地多。即對(duì)利益受損者而言，他們損失的是低息存款的利息損失，損失是有一定限度的。因此，在損失一定的情況下，承擔(dān)損失的參繳者數(shù)量越多，分?jǐn)偟矫课粎⒗U者身上的利益損失則越?。恢灰U納住房公積金的人數(shù)多到損失者可以忽略他們所作的利益貢獻(xiàn)時(shí)，公積金的互助機(jī)制即能發(fā)揮更大的作用。二是長(zhǎng)期法則。長(zhǎng)期法則是指作出的利益貢獻(xiàn)在時(shí)間分?jǐn)偵弦M可能久，分布在一個(gè)連續(xù)的時(shí)間段內(nèi)。利益犧牲額度固定或有限時(shí)，犧牲的時(shí)間維度越長(zhǎng)，單位時(shí)間上的利益損失即越少，則利益貢獻(xiàn)者對(duì)此的接受程度會(huì)相對(duì)越高，互助機(jī)制能比較順利地運(yùn)行。大數(shù)法則和長(zhǎng)期法則合理有效結(jié)合后，能有效促進(jìn)公積金繳存者利益損失的最小化，將會(huì)最大限度地解決住房公積金互助機(jī)制所產(chǎn)生的矛盾沖突，住房公積金制度才能充分發(fā)揮其互助優(yōu)勢(shì)。

三、住房公積金制度互助機(jī)制的制約因素

住房公積金制度互助機(jī)制的核心是住房的互助貸款。若一些繳存者因不同的原因，無法得到他人的同等幫助，則這種機(jī)制必然會(huì)損害這部分群體的利益，繼而會(huì)產(chǎn)生一系列的沖突與矛盾，進(jìn)而引發(fā)對(duì)住房公積金制度的質(zhì)疑。這需要理順影響住房公積金制度互助機(jī)制運(yùn)行的主要因素。

（一）公積金使用政策

在理論上，繳交了住房公積金即已獲得了公積金貸款的權(quán)利，參繳者名義上都擁有貸款權(quán)，權(quán)利上是公平的。然而，真正獲得住房公積金貸款則需要滿足一系列條件。最重要的條件是準(zhǔn)入門檻對(duì)支付能力的要求，即貸款人群有支付首付與每月還貸的能力，市場(chǎng)化的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)使中低收入人群難以兼?zhèn)涫赘杜c每月還貸兩方面條件，公積金管理中心出于資金安全考慮也不愿借貸給這類人群，實(shí)際運(yùn)行中也常常將其拒于貸款門外。在住房公積金貸款新政中，個(gè)人住房貸款的準(zhǔn)入門檻要求里，連續(xù)繳納公積金的時(shí)間僅為半年，而如福建、河南許昌等一些地區(qū)進(jìn)一步放開繳存限制，對(duì)特殊人員取消繳交時(shí)間限制，實(shí)行即繳即貸政策。絕大部分地區(qū)的住房公積金貸款期限被放寬至30年。因此，對(duì)有能力的貸款人群而言，繳存1年即可獲得公積金貸款。一些地區(qū)的即繳即貸政策以及30年的貸款期限嚴(yán)重違背了制度的互助精神。此外，公積金提取政策也過于寬松，許多人每年提取公積金用于租房，尤其是一些地區(qū)為提高使用率而規(guī)定所有參繳人都可提取用于繳納物業(yè)費(fèi)，完全不利于公積金資金池的積蓄，難以為居民購(gòu)房提供充足的貸款支持。

如上所述，住房公積金制度的互助機(jī)制以大數(shù)法則和長(zhǎng)期法則為基礎(chǔ)，即繳即貸且獲得30年公積金貸款期限的人群僅是制度的受惠者而未為資金池作出相應(yīng)貢獻(xiàn)，不符合制度設(shè)計(jì)中的互助理念。另一些中低收入人群只繳存而未貸款，這損害了他們的利益，進(jìn)而會(huì)引發(fā)一系列問題，導(dǎo)致制度喪失群眾基礎(chǔ)，其存續(xù)的可持續(xù)性堪憂。

（二）覆蓋面

在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，住房公積金主要是為了解決中低收入者的住房問題，互助機(jī)制主要是為解決中低收入家庭住房困難的問題。但目前我國(guó)公積金對(duì)繳納人實(shí)質(zhì)是有一定限制的，主要是在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位工作的職工，對(duì)于個(gè)體單位和規(guī)模較小的私營(yíng)企業(yè)職工、城市外來務(wù)工人員這部分低收入群體，雖然規(guī)定其應(yīng)被納入繳交主體范圍，但由于未強(qiáng)制執(zhí)行，這部分職工基本處于體系之外。此外，一些沒有正式編制的員工也沒有被納入公積金繳交體系內(nèi)，這部分低收入群體最需要公積金的幫助，卻因?yàn)榉N種條件的限制而沒有被納入住房公積金系統(tǒng)，住房公積金制度互助機(jī)制的作用大打折扣。更為重要的是，由于公積金制度覆蓋面不足，大數(shù)法則這個(gè)前提條件難以達(dá)到，前期利益受損者在未來可能會(huì)面臨公積金無款可貸的局面，或者無法享受前期公積金貸款的各方面優(yōu)惠條件?！伴偕茨蟿t為橘，橘生淮北則為枳”是對(duì)公積金互助機(jī)制的否定，民眾會(huì)因此質(zhì)疑公積金存在的意義。

（三）屬地管理

住房公積金管理遵循屬地化管理原則，各個(gè)地區(qū)收繳的公積金由該地公積金管理中心統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)，地區(qū)間的住房公積金資金不能調(diào)配使用。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，職工工資水平存在較大差異，導(dǎo)致公積金繳交水平差距顯著，進(jìn)而造成部分地區(qū)公積金累計(jì)資金富足，部分地區(qū)資金匱乏。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)效益良好的企業(yè)職工，繳納的公積金可能達(dá)到數(shù)千數(shù)萬(wàn)，是低水平地區(qū)職工的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。這種地域發(fā)展的差異，會(huì)導(dǎo)致貧富兩極分化更加突出，違背了幫助中低收入群體的初衷。不同地區(qū)公積金的使用率同樣存在很大差別，有的地區(qū)公積金使用率超過100%，存在資金不足的問題，如2017年公積金年報(bào)顯示，天津、合肥等地公積金個(gè)人住房貸款率均超過100%；而有些地區(qū)公積金使用率卻相當(dāng)?shù)?，?017年青海、西藏和黑龍江等省，即使國(guó)家采用行政方式要求各地加大公積金使用力度，其住房公積金個(gè)貸率依然維持在53%、60%和70%，新疆建設(shè)兵團(tuán)僅34%。屬地化管理使資金無法在地區(qū)間調(diào)配使用，導(dǎo)致部分地區(qū)存在資金緊張的情況，部分地區(qū)出現(xiàn)大量沉淀資金，公積金不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

因此，屬地化管理體制極大地限制了住房公積金制度互助機(jī)制作用的發(fā)揮，將人數(shù)眾多的中國(guó)劃分為342個(gè)管理中心，限制了資金的融通，形成了資金沉淀與資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)并存的局面，為人所詬病，也使不同人群因管理體制的原因，享受不同的公積金政策，嚴(yán)重違背了互助的基本原理。

四、互助機(jī)制改善的若干建議

根據(jù)住房公積金制度互助機(jī)制的前提及制約因素分析，提出若干建議以期促進(jìn)公積金互助機(jī)制發(fā)揮功用。

（一）建立住房公積金分賬戶管理模式

住房公積金貸款政策通過調(diào)整，降低了貸款準(zhǔn)入門檻，提高了貸款期限，增加了貸款額度，盡管在一定程度上違背了公積金互助機(jī)制的基本原理，但有其政策的合理性。在當(dāng)前新政的基礎(chǔ)上，發(fā)揮公積金的互助功能，減少互助目標(biāo)的偏離，是未來調(diào)整的方向。

具體而言，是將當(dāng)前公積金賬戶的單賬戶模式改為分賬戶管理模式，即對(duì)單位繳存資金與個(gè)人繳存分別設(shè)立賬戶，實(shí)行雙賬戶管理，但資金屬性不變，仍為職工所有。這種資金管理方式可以消除公積金使用中的模糊性與不確定性，突出資金的互助性。將公積金賬戶分為單位賬戶與個(gè)人賬戶，可以便于制定統(tǒng)一的公積金使用規(guī)則，職工僅僅在符合一定規(guī)則要求的情況下，才能使用單位賬戶內(nèi)的資金。如購(gòu)買基本住房的人群，可以無障礙地使用單位賬戶資金，提高住房公積金的目標(biāo)管理效率，從而更多地支持居民購(gòu)買基本住房，實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)——解決居民的住房問題；而對(duì)已有住房的人群，尤其是使用過住房公積金貸款的人群，應(yīng)限制其單位公積金賬戶內(nèi)資金的使用，突出其對(duì)他人的互助；如果出現(xiàn)違規(guī)使用公積金的情況，可以限制其單位賬戶資金的使用，甚至扣減其單位賬戶資金。同樣，單位賬戶內(nèi)的資金，除符合法定情形外，不得隨意提取，這種方式可以避免單一賬戶模式下職工使用公積金住房貸款使賬戶資金清零，防止出現(xiàn)“寅吃卯糧”、個(gè)人賬戶“空轉(zhuǎn)”、資金枯竭的情況。因此，分賬戶管理模式，能有效規(guī)范資金的使用，提高公積金的管理效率，體現(xiàn)互助性。

（二）擴(kuò)大公積金覆蓋面

一定量的公積金繳納人數(shù)是互助機(jī)制起作用的重要前提，必須盡可能地?cái)U(kuò)大公積金覆蓋面。盡管住房公積金是保障中低收入群體基本住房需求的制度，但當(dāng)前我國(guó)繳納公積金的人員主要是公有制企業(yè)職工，非公有制企業(yè)覆蓋率不足20%，且繳納人員多為中高收入者，真正需要幫助的中低收入人群覆蓋率較低，因此亟待將覆蓋面拓寬至所有就業(yè)者。無論企業(yè)效益、企業(yè)性質(zhì)如何，都應(yīng)該參與到住房公積金體制中。只有擴(kuò)大覆蓋面，使更多人參與其中，才能進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金資金池儲(chǔ)存量，從而幫助更多需要幫助的人。因此，住房公積金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定具體措施，實(shí)現(xiàn)公積金增量擴(kuò)面。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體加大公積金宣傳力度，引導(dǎo)群眾樹立公積金繳存意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。對(duì)于符合繳納要求的企業(yè)要加強(qiáng)監(jiān)督，敦促其及時(shí)繳納公積金。加快住房公積金網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)的建立，方便群眾及時(shí)辦理公積金業(yè)務(wù)，提升公積金服務(wù)水平。尤其在法律層面，建議各地將住房公積金納入《勞動(dòng)合同法》，在管理層面剝離公積金管理中心的行政職能，成立專業(yè)性住房公積金管理局，負(fù)責(zé)公積金的繳交擴(kuò)面，促進(jìn)住房公積金的深度推進(jìn)。

（三）促進(jìn)屬地管理向垂直管理轉(zhuǎn)變

住房公積金的屬地管理體制限制使公積金地區(qū)間流動(dòng)不足，資金配置效率低下，各地公積金管理機(jī)構(gòu)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)別，其公積金使用情況存在很大差別，有些地區(qū)資金緊張，而有些地區(qū)公積金長(zhǎng)期沉淀，嚴(yán)重制約了公積金金融互助功能的發(fā)揮。短期內(nèi)，在公積金充足的地區(qū)，公積金管理中心可以將一部分公積金有償拆借給公積金不足的地區(qū)，加強(qiáng)公積金的流動(dòng)性，也可以獲得一定收益，實(shí)現(xiàn)公積金的保值增值；同時(shí)又可以緩解發(fā)達(dá)地區(qū)資金緊張的壓力，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。從長(zhǎng)期角度而言，應(yīng)改變當(dāng)前屬地管理模式，在全國(guó)層面，至少應(yīng)在省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)住房公積金的統(tǒng)籌管理，這樣才能充分發(fā)揮住房公積金的互助功能，提高實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的效率。