從案例觀察集中審批機(jī)構(gòu)的體制性優(yōu)勢(shì)

● 劉徽

集中審批機(jī)構(gòu)是一種通過組織結(jié)構(gòu)重組的路徑，對(duì)行政審批窗口、人員、權(quán)力在不同程度上進(jìn)行集中的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。與傳統(tǒng)多頭分散式、多層碎片化的行政審批權(quán)力配置方式相比，集中審批機(jī)構(gòu)在不同層面上破解了行政審批“一長(zhǎng)四多”（用時(shí)長(zhǎng)、材料多、蓋章多、中介多、收費(fèi)多）突出問題，實(shí)現(xiàn)了營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和企業(yè)群眾辦事的便利。由于集中審批機(jī)構(gòu)是與改革開放相伴而生的機(jī)構(gòu)，改革中形成了多種具體設(shè)置模式，在推進(jìn)方式上也經(jīng)歷了由探索、試點(diǎn)到全覆蓋的歷程。

一、制度性交易成本由高轉(zhuǎn)低：行政審批局設(shè)置前后的案例分析

江蘇省Q市（縣級(jí)市）2014年成立了行政服務(wù)中心，2015年該市所在地區(qū)列入江蘇省首批國(guó)家級(jí)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，2015年8月組建行政審批局，將與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)關(guān)系最密切的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)兩大領(lǐng)域共53項(xiàng)許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局集中行使，其中，涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入10個(gè)部門的27個(gè)事項(xiàng)，投資建設(shè)領(lǐng)域涉及7個(gè)部門的26個(gè)事項(xiàng)。2014年和2016年，某全國(guó)性房地產(chǎn)連鎖企業(yè)先后在Q市投資開發(fā)兩個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目，分別處于行政審批局改革前和改革后。在此期間，涉及的房地產(chǎn)項(xiàng)目行政審批并沒有減少，收費(fèi)僅有新型墻體材料基金等少量行政事業(yè)性收費(fèi)減免，影響制度性交易成本的主要因素在于行政審批局的體制性因素。

（一）程序由串聯(lián)變并聯(lián)，辦理時(shí)長(zhǎng)壓減62%。2014年項(xiàng)目總建筑面積33.4萬平方米，總投資14億元，2014年8月8日取得項(xiàng)目核準(zhǔn)批文，2015年1月22日取得施工許可，全流程審批共112個(gè)工作日。這還不包括立項(xiàng)前由維穩(wěn)辦、環(huán)保局、經(jīng)信委、國(guó)土局等部門開展的穩(wěn)評(píng)、環(huán)評(píng)、能評(píng)、用地預(yù)審的2個(gè)月。

2016年項(xiàng)目總建筑面積3.4萬平方米，總投資2億元，從2016年10月27日取得項(xiàng)目核準(zhǔn)批文，12月27日取得施工許可，全流程審批僅花了43個(gè)工作日。其中規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)包括施工圖、防雷、排水、抗震等事項(xiàng)，2014年項(xiàng)目跑了4個(gè)部門用了1個(gè)月，2016年項(xiàng)目通過容缺預(yù)審、并聯(lián)審批，僅用了4個(gè)工作日。

（二）材料由分頭報(bào)送變一庫共享，申報(bào)材料壓減66%。2014年項(xiàng)目分別向維穩(wěn)辦、環(huán)保局、經(jīng)信委、國(guó)土局、審圖辦、氣象局、排水處、抗震辦等部門提供各類申請(qǐng)材料共303份。其中，立項(xiàng)批文、總平面圖、土地證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法人身份證明、授權(quán)委托書等材料，先后向20多個(gè)部門反復(fù)提交。

2016年項(xiàng)目項(xiàng)目提交申請(qǐng)材料共135份。節(jié)約的材料主要是，工程規(guī)劃許可證、土地證、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案等佐證材料在行政審批局內(nèi)部平臺(tái)上直接提取使用，不再要求企業(yè)重復(fù)提供。

（三）收費(fèi)變多窗口為一表制，節(jié)約企業(yè)成本近百萬元。2014年項(xiàng)目共需跑發(fā)改、住建、人防、城管、白蟻所、氣象等8個(gè)部門，蓋至少8個(gè)收費(fèi)專用章，繳納市政公用基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、人防工程易地建設(shè)費(fèi)、城市規(guī)劃技術(shù)服務(wù)費(fèi)、白蟻防治費(fèi)、渣土處置費(fèi)、渣土有償使用費(fèi)、防雷裝置設(shè)計(jì)審核技術(shù)服務(wù)費(fèi)、城市生活垃圾處理費(fèi)、新型墻體材料基金及散裝水泥基金10筆費(fèi)用。其中僅渣土處置費(fèi)一項(xiàng)至少需要10個(gè)工作日。

2016年項(xiàng)目只需跑行政審批局1個(gè)窗口，蓋1個(gè)章，當(dāng)天辦結(jié)。與2014年項(xiàng)目相比節(jié)約企業(yè)成本98萬元。此外，2016年項(xiàng)目將立項(xiàng)、規(guī)劃許可階段繳納的費(fèi)用，扎口后移至施工許可階段繳納，企業(yè)節(jié)約了相應(yīng)時(shí)間段的融資成本。改革后，房地產(chǎn)項(xiàng)目辦事成本平均降低5%左右。

二、整合程度由淺至深：地方設(shè)置集中審批機(jī)構(gòu)的歷程

集中審批機(jī)構(gòu)是改革開放以后出現(xiàn)的新型機(jī)構(gòu)類型。以2001年國(guó)務(wù)院成立行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》出臺(tái)為標(biāo)志，集中審批機(jī)構(gòu)開始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期?？傮w上看，集中審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置居于行政審批制度改革、地方機(jī)構(gòu)改革兩項(xiàng)重點(diǎn)改革的交匯點(diǎn)上，形成了四種基本模式。

（一）以政務(wù)服務(wù)中心和政務(wù)大廳為代表形式的空間集中。機(jī)構(gòu)序列意義上的政務(wù)服務(wù)中心，和實(shí)體建筑意義上的政務(wù)大廳，共同構(gòu)成了空間集中的制度載體。這一模式的基本假設(shè)是行政審批的主要問題是“窗口”分散、政策復(fù)雜，主要解決問題是減少辦事人員“跑窗口”的工作量。在該模式下，行政審批主體仍然是各部門，設(shè)在政務(wù)大廳的“窗口”及其人員，在隸屬關(guān)系上仍是行政審批權(quán)力部門的延伸，在決策意志、權(quán)力利益等方面都?xì)w屬于具有行政審批權(quán)力的機(jī)構(gòu)，即“前店后廠”。在此基礎(chǔ)上，政務(wù)服務(wù)中心牽頭對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究等共性問題進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)審批行為的監(jiān)督。該模式在優(yōu)化行政審批流程方面作出了一定嘗試，但總體上受制于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的決心和各相關(guān)部門的配合程度。由于該模式并不觸及職責(zé)權(quán)力配置，只是將監(jiān)督觸角集中化、顯性化，因此推進(jìn)阻力較小。該模式目前已基本擴(kuò)散至全國(guó)各市、縣政府以及少數(shù)省級(jí)政府，集中范圍也從行政審批權(quán)向其他具有“窗口”性質(zhì)的服務(wù)事項(xiàng)延伸，普遍實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)大廳辦審批”。

（二）以并聯(lián)審批、區(qū)域評(píng)估為代表形式的時(shí)間集中。將一些具有可同時(shí)辦理的審圖、評(píng)估等事項(xiàng)由“串聯(lián)”改“并聯(lián)”，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域?qū)⒃u(píng)估由“一項(xiàng)目一評(píng)”改為“區(qū)域評(píng)估”，構(gòu)成了時(shí)間集中的基本特征。這一模式的制度形式還包括“多圖聯(lián)審”“多評(píng)合一”“聯(lián)合踏勘”“聯(lián)合驗(yàn)收”等。其基本假設(shè)是多部門、按項(xiàng)目審圖、評(píng)估費(fèi)時(shí)費(fèi)力，投資建設(shè)項(xiàng)目全部評(píng)估事項(xiàng)多達(dá)23項(xiàng)，涉及19家行政部門。主要解決的問題是降低時(shí)間上的制度性交易成本。在該模式中，各相關(guān)部門仍分別行使審圖、評(píng)估事項(xiàng)的決定權(quán)，但是必須在并聯(lián)程序的軌道上運(yùn)行，特別是將過去“多個(gè)窗口、分散辦理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粋€(gè)窗口接件、全程跟蹤”，以提升程序整合程度帶動(dòng)審批效能提升。區(qū)域評(píng)估屬于時(shí)間集中的特殊類型，將某一區(qū)域（主要是開發(fā)區(qū)）涉及的評(píng)估事項(xiàng)全部集中行使，此后項(xiàng)目即不需再單項(xiàng)目評(píng)估，直接按參數(shù)引用評(píng)估結(jié)果。如江蘇省在全省推廣“五聯(lián)合一簡(jiǎn)化”“多評(píng)合一”“網(wǎng)上聯(lián)合審圖”經(jīng)驗(yàn)做法，大力推動(dòng)可研報(bào)告、節(jié)能評(píng)估報(bào)告、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告“三書合一”，報(bào)告編制時(shí)間壓縮2/3，支出費(fèi)用減少60%。2016年7月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》提出要“多評(píng)合一、統(tǒng)一評(píng)審”后，“一個(gè)程序管審圖（評(píng)估）”等機(jī)制開始加速擴(kuò)散。

（三）以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為代表形式的網(wǎng)上集中。建設(shè)融合全部或大部分行政審批事項(xiàng)的網(wǎng)上“政務(wù)大廳”，實(shí)行行政審批大數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理是網(wǎng)上審批的基本定位。這一模式是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)步特別是網(wǎng)上購物的成功經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散而發(fā)展起來的。其基本假設(shè)是鑒于審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)阻力太大，進(jìn)而通過技術(shù)路徑實(shí)現(xiàn)審批效能的提升，主要解決的問題是打破審批“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”，實(shí)現(xiàn)“不進(jìn)一扇門、不找任何人、辦成所有事”的便利化審批目標(biāo)。以南通市為例，改革前，南通市行政審批局集中的53個(gè)行政許可事項(xiàng)，共對(duì)應(yīng)59個(gè)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，分為國(guó)家、省、市多個(gè)層級(jí)，內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)、專網(wǎng)多類應(yīng)用環(huán)境。行政審批局組建后，該市打通大多數(shù)專網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)接口，建成行政審批服務(wù)平臺(tái)，集成行政審批、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、中介服務(wù)、網(wǎng)上審批、追溯提醒、數(shù)據(jù)中心、應(yīng)用支撐7個(gè)功能系統(tǒng)，形成了“一個(gè)平臺(tái)管數(shù)據(jù)”。

（四）以行政審批局為代表形式的“化學(xué)集中”。

組建機(jī)構(gòu)法人意義上的行政審批局，將行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局集中行使，是“化學(xué)集中”的基本設(shè)定。其基本假設(shè)是空間集中、時(shí)間集中都無法徹底打破審批鏈條中的部門利益，主要解決的問題是利用機(jī)構(gòu)重組的制度紅利減少程序空轉(zhuǎn)、要素浪費(fèi)。南通市自2015年組建行政審批局后，將市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)兩大領(lǐng)域共15個(gè)部門、53類、117個(gè)審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至行政審批局集中行使。通過擺脫部門利益，審批管理的視角開始由“部門權(quán)力”轉(zhuǎn)移到“辦一件事”，行政審批局可以在法律規(guī)定的框架下重構(gòu)行政審批事項(xiàng)的最優(yōu)流程，一系列制度創(chuàng)新舉措可以在幾乎“零阻力”的情況下推出并落實(shí)。如南通市行政審批局自成立以來，共精簡(jiǎn)行政審批流轉(zhuǎn)節(jié)點(diǎn)411個(gè)、中介服務(wù)項(xiàng)目41個(gè)，原來具有重復(fù)、浪費(fèi)性質(zhì)的“權(quán)力”行為，現(xiàn)在開始成為行政審批局自身的程序負(fù)擔(dān)，形成了內(nèi)生性的消減動(dòng)力。行政審批局與各主管部門通過信息推送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管有效對(duì)接，在精簡(jiǎn)審批機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管力量配置。

三、改革內(nèi)容由點(diǎn)到面：集中審批機(jī)構(gòu)的江蘇實(shí)踐

中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》指出，要深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，有條件的市縣和開發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”。在市縣和開發(fā)區(qū)繼續(xù)深化集中審批機(jī)構(gòu)，特別是實(shí)行“一枚印章管審批”的行政審批局，已經(jīng)成為發(fā)展方向。江蘇省在推進(jìn)集中審批機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革中，也經(jīng)歷了多維度的探索進(jìn)程。

（一）從探索集中審批機(jī)構(gòu)到實(shí)現(xiàn)行政審批局全覆蓋。江蘇省自2000年初即有部分市縣探索設(shè)立行政審批中心（政務(wù)服務(wù)中心）等，到2009年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，江蘇省、市、縣三級(jí)全部設(shè)立了政務(wù)服務(wù)管理辦公室。2015年，江蘇省被納入首批國(guó)家級(jí)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，并選擇在南通市、盱眙縣、鹽城市大豐區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等地開展試點(diǎn)。2017年，江蘇省全面擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)范圍，選擇4個(gè)市、9個(gè)縣（市、區(qū)）、19個(gè)開發(fā)區(qū)開展試點(diǎn)工作。本輪市縣機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)后，江蘇全面總結(jié)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全省13個(gè)市、96個(gè)縣（市、區(qū)）全部設(shè)立了行政審批局。通過全面深化相對(duì)集中行政許可權(quán)等改革，基本實(shí)現(xiàn)“3個(gè)工作日內(nèi)開辦企業(yè)、5個(gè)工作日內(nèi)獲得不動(dòng)產(chǎn)登記、50個(gè)工作日內(nèi)取得工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可證”目標(biāo)。

（二）協(xié)同推進(jìn)事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)改革。江蘇省出臺(tái)了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見，省直7個(gè)部門根據(jù)自身職責(zé)制定出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域事中事后監(jiān)管制度，建立了依據(jù)監(jiān)管和服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)等六項(xiàng)機(jī)制，形成與相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的有效對(duì)接。同時(shí)在推進(jìn)投資審批、中介機(jī)構(gòu)、收費(fèi)管理、資格資質(zhì)認(rèn)證、商事制度改革等進(jìn)程中，注重與相對(duì)集中行政許可權(quán)改革相關(guān)舉措形成共振，放大改革效應(yīng)。與相對(duì)集中行政許可權(quán)改革覆蓋范圍相一致，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建成覆蓋全省的“江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”。

（三）發(fā)揮“一枚印章管審批”在完善治理體制中的積極作用。在開發(fā)區(qū)層面，制定出臺(tái)《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)全鏈審批清單》202項(xiàng)，保證開發(fā)區(qū)行政審批局權(quán)責(zé)一致。在開發(fā)區(qū)推行“一枚印章管審批”與“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”“一個(gè)平臺(tái)管信用”“一個(gè)中心管指揮”的有效銜接，打造江蘇省開發(fā)區(qū)開發(fā)開放新高地。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，鞏固提升“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層治理一張網(wǎng)、政務(wù)服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、指揮調(diào)度一中心”的“1+4”治理模式，為下一步全面推進(jìn)基層審批服務(wù)執(zhí)法力量整合打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。