臨沂市蘭山區(qū)創(chuàng)新探索區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)改革

● 王君師

（作者系臨沂市蘭山區(qū)委書記、編委主任）

臨沂市蘭山區(qū)聚焦區(qū)鎮(zhèn)兩級職責(zé)界限不清、管理體制不順等問題，創(chuàng)新探索區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)改革。統(tǒng)籌核心事權(quán)，凝聚發(fā)展合力；下沉便民事權(quán)，提升治理水平；明確共有事權(quán)，提升綜合效能；強(qiáng)化督導(dǎo)考核，推進(jìn)責(zé)任落實(shí)。通過改革，有效推動(dòng)基層治理水平提升。

近年來，隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革、放管服改革的深入推進(jìn)，機(jī)構(gòu)職能不斷優(yōu)化、權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范，政府職能持續(xù)轉(zhuǎn)變，政務(wù)服務(wù)效能顯著提高。但是，在某些地方和領(lǐng)域，仍存在事權(quán)不清晰、責(zé)任不明確、權(quán)責(zé)不一致、財(cái)力不匹配等問題，這些問題在區(qū)鎮(zhèn)兩級間表現(xiàn)尤為明顯，已經(jīng)成為制約基層政府社會(huì)治理服務(wù)效能的短板。山東省臨沂市蘭山區(qū)聚焦區(qū)鎮(zhèn)兩級職責(zé)界限不清、管理體制不順等堵點(diǎn)痛點(diǎn)，以構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的事權(quán)運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)，創(chuàng)新探索區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)改革。通過全面梳理機(jī)構(gòu)改革后區(qū)鎮(zhèn)職責(zé)權(quán)限、工作流程、運(yùn)行管理現(xiàn)狀等，加快流程再造、機(jī)制優(yōu)化、架構(gòu)重塑，實(shí)現(xiàn)了基層減負(fù)和提能增效有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)了基層治理水平和服務(wù)效能的不斷提升。

一、區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)劃分存在的問題

（一）區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)劃分不明確不清晰，導(dǎo)致政府職能越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

雖然區(qū)直部門和鎮(zhèn)街均有“三定”規(guī)定，對各自職責(zé)進(jìn)行了明確界定，但區(qū)鎮(zhèn)政府之間的責(zé)任劃分還沒有明確細(xì)化。有些本應(yīng)由區(qū)級管理的財(cái)力事權(quán)，沒有真正管起來、管到位，降低了區(qū)級統(tǒng)籌效能；有些本該由鎮(zhèn)級管理的基層事務(wù)沒有放下去、放到位，限制了鎮(zhèn)級主觀能動(dòng)性；有些需要區(qū)鎮(zhèn)共同承擔(dān)的事項(xiàng)，由于職責(zé)交叉不清、責(zé)任劃分不明，出現(xiàn)互相推諉扯皮的問題?！安辉摴艿囊踩ス堋薄霸摴艿牟蝗ス堋薄霸摴艿牟粫?huì)管”成為制約基層治理能力的重要因素，嚴(yán)重影響了政府形象和公信力。

（二）部分職能部門借“屬地管理”名義將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁基層，導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重

當(dāng)前，基層負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)重要原因是事權(quán)不清、責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不一。本應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任的職能部門由“運(yùn)動(dòng)員”變身為“裁判員”“督導(dǎo)員”，將原本屬于自己的任務(wù)和職能以“屬地管理”“層級責(zé)任”等方式轉(zhuǎn)嫁基層，把開會(huì)發(fā)文簽訂責(zé)任狀考核問責(zé)作為“落實(shí)”工作的主要措施。而鎮(zhèn)街在如“控違”“治污”等工作中有責(zé)無權(quán)，有心無力，加之過多的任務(wù)與考核，陷入了“想管無法管”，“不管卻失職”，“管了就侵權(quán)”的尷尬境地?；鶎尤蝿?wù)過多、責(zé)任過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應(yīng)付、苦不堪言，嚴(yán)重影響了工作積極性和主動(dòng)性，降低了基層治理服務(wù)效能。

（三）區(qū)鎮(zhèn)政府之間事權(quán)和財(cái)力不匹配，導(dǎo)致基層財(cái)政壓力加大

分稅制改革后，區(qū)級呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下傾斜的趨勢。這種情況在區(qū)鎮(zhèn)政府間更加突出。財(cái)力與事權(quán)不匹配，義務(wù)與權(quán)力不對等，不僅使上級政策難以全面落實(shí)，影響政府的公信力，而且使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，出現(xiàn)較大財(cái)力缺口，甚至一些地方出現(xiàn)無力負(fù)擔(dān)基本開支的狀況。

解決上述問題，亟待厘清職責(zé)邊界、理順權(quán)責(zé)關(guān)系，通過流程再造、完善機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。

二、改革實(shí)踐探索

（一）統(tǒng)籌核心事權(quán)，凝聚發(fā)展合力

為破解傳統(tǒng)發(fā)展模式下核心發(fā)展事權(quán)分散導(dǎo)致資源統(tǒng)籌不到位的難題，蘭山區(qū)按照“突出重點(diǎn)、注重效能”的原則，將發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、片區(qū)開發(fā)、項(xiàng)目審批等10項(xiàng)核心發(fā)展權(quán)收歸區(qū)級，解決了鎮(zhèn)街發(fā)展粗放的問題，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、布局統(tǒng)一，有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

一是統(tǒng)籌做好全域規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“一張圖”。堅(jiān)持全域統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、多規(guī)合一，著力編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，新城區(qū)、蘭山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等片區(qū)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及教育、衛(wèi)生、交通、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，破解了以往由于區(qū)域規(guī)劃不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的道路連接不暢、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)同質(zhì)、規(guī)劃布局無序等難題，走出了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的困境。

二是統(tǒng)籌抓好項(xiàng)目審批建設(shè)，實(shí)現(xiàn)招商“一盤棋”。通過建立聯(lián)合審批制度，成立聯(lián)合審批小組，配套制定招商引資、入園標(biāo)準(zhǔn)、“飛地經(jīng)濟(jì)”等政策，統(tǒng)籌抓好項(xiàng)目審批建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚、企業(yè)向園區(qū)集中發(fā)展，破解了以往招商過程中各招商部門為了吸引投資方，各自提高返稅率，提供優(yōu)惠政策等形成不良競爭引起的資源流失、政府公信力下降、項(xiàng)目難開展等難題。對通過審批、準(zhǔn)予落地的項(xiàng)目，區(qū)鎮(zhèn)共同組成項(xiàng)目推進(jìn)服務(wù)小組，協(xié)同當(dāng)好服務(wù)企業(yè)的“店小二”，切實(shí)解決了企業(yè)難題，有效提升了政府形象。

三是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城建“一把尺”。通過將片區(qū)開發(fā)等工作收歸區(qū)級統(tǒng)一運(yùn)作、統(tǒng)一推進(jìn)，研究制定土地增減掛鉤工作流程和棚戶區(qū)改造、舊城舊村征收征地、建設(shè)工程施工手續(xù)辦理流程，確保了項(xiàng)目推進(jìn)合法依規(guī)，破解了以往鎮(zhèn)街由于財(cái)力有限、資源不足等在推進(jìn)片區(qū)開發(fā)、棚戶區(qū)改造時(shí)出現(xiàn)的工程進(jìn)度慢、配套不完善等難題。同時(shí)統(tǒng)籌做好學(xué)校、醫(yī)院、道路、供暖等基礎(chǔ)配套，真正把民生工程辦成民心工程。

（二）下沉便民事權(quán)，提升治理水平

推動(dòng)治理創(chuàng)新，既要為基層減負(fù)，又要為基層賦權(quán)。為破解長期以來鎮(zhèn)街“看得見的管不著”、區(qū)直部門“管得著的看不見”難題，蘭山區(qū)堅(jiān)持“基層的問題靠基層的辦法來解決”，按照“依法下放、宜放則放、方便群眾”的原則，將民生保障、社會(huì)事務(wù)等便民服務(wù)事權(quán)下放鎮(zhèn)級，推進(jìn)了治理重心下移、力量下沉、資源下放，用“一根針”撬動(dòng)了“千條線”，打通了服務(wù)群眾“最后一公里”，有效提升了人民群眾的獲得感和幸福感。

一是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)事權(quán)精準(zhǔn)下放。采用鎮(zhèn)級和區(qū)直審批部門同步梳理報(bào)送的方式確定擬下放事權(quán)，同時(shí)通過實(shí)地走訪、調(diào)查問卷等方式廣泛征求基層群眾意見，結(jié)合鎮(zhèn)級實(shí)際承受能力和人員力量、財(cái)力狀況、監(jiān)管能力等因素，將工商登記、食品經(jīng)營許可、衛(wèi)生許可等52項(xiàng)直接面向基層、服務(wù)群眾的便民服務(wù)事權(quán)下沉鎮(zhèn)級，確保下放事權(quán)的科學(xué)性、合理性和可行性。

二是堅(jiān)持權(quán)責(zé)明晰，確保事項(xiàng)承接到位。明確職責(zé)分工，委托下放部門負(fù)責(zé)對鎮(zhèn)街、經(jīng)開區(qū)實(shí)施行政權(quán)力行為予以監(jiān)督并承擔(dān)法律責(zé)任，受委托鎮(zhèn)街、經(jīng)開區(qū)對實(shí)施行政權(quán)力行為承擔(dān)日常監(jiān)督管理責(zé)任，負(fù)責(zé)對授權(quán)范圍內(nèi)的審批服務(wù)事項(xiàng)開展受理、審核、批準(zhǔn)、簽章、發(fā)文、發(fā)件等工作。創(chuàng)新審管互動(dòng)機(jī)制，厘清相對集中行政許可和事中事后監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，建立了信息共享、審管互動(dòng)、雙向反饋的工作機(jī)制。通過明確雙方職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究，有效規(guī)范了基層審批服務(wù)程序，避免了下放事項(xiàng)“一放了之、一放就亂、一管就死”，確保了下放事項(xiàng)“接得住、留得下、管得好”。

三是堅(jiān)持配套跟進(jìn)，提升政務(wù)服務(wù)水平。為方便基層群眾辦事，將區(qū)市場監(jiān)督管理局所屬各市場監(jiān)管所從事相關(guān)審批服務(wù)的工作人員就地入駐所在鎮(zhèn)街道便民服務(wù)中心。在村社區(qū)設(shè)置便民服務(wù)室、新時(shí)代文明實(shí)踐站，為群眾提供幫辦、代辦志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“群眾辦事不出鎮(zhèn)、生活服務(wù)不出村”。依托社會(huì)治理綜合服務(wù)中心，搭建了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級社會(huì)治理平臺(tái)，承擔(dān)解決群眾訴求和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定職能，做到了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，在區(qū)鎮(zhèn)村形成了“許可一廳辦，訴求一室解”的便民服務(wù)新格局。

（三）明確共有事權(quán)，提升綜合效能

為化解長期以來困擾基層社會(huì)治理的“條”“塊”矛盾，解決因權(quán)責(zé)不清帶來的推諉扯皮問題，蘭山區(qū)對區(qū)鎮(zhèn)共同承擔(dān)且職責(zé)交叉不清的重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，先行公布了涉及綜合執(zhí)法、道路維護(hù)、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化等重點(diǎn)領(lǐng)域18項(xiàng)共有事權(quán)清單。

一是堅(jiān)持以確權(quán)為前提，確保權(quán)責(zé)協(xié)同。為構(gòu)建齊抓共管、各司其職、協(xié)調(diào)互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，以權(quán)責(zé)清單和機(jī)構(gòu)改革后部門最新“三定”規(guī)定等為依據(jù)，厘清區(qū)鎮(zhèn)兩級職責(zé)邊界，全面清理區(qū)級與鎮(zhèn)級簽訂的各類“責(zé)任狀”，確保了事權(quán)邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致。同時(shí)，制定系統(tǒng)內(nèi)事權(quán)劃分實(shí)施意見，對區(qū)鎮(zhèn)共有事權(quán)運(yùn)行流程進(jìn)行優(yōu)化、整合和再造，逐一明確事項(xiàng)的主體責(zé)任、配合責(zé)任和財(cái)力分配占比等。通過定崗定責(zé)定流程，一方面破解了以往由于過分強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任導(dǎo)致的“責(zé)任甩鍋”難題，另一方面避免了過分強(qiáng)調(diào)部門責(zé)任導(dǎo)致的“落實(shí)虛化”“責(zé)任空轉(zhuǎn)”問題，有效發(fā)揮了區(qū)鎮(zhèn)兩級在城鄉(xiāng)社會(huì)治理中的主體作用。

二是堅(jiān)持以機(jī)制為保障，確保運(yùn)行高效。根據(jù)規(guī)范“屬地管理”工作要求，建立“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，鎮(zhèn)街遇到無法獨(dú)立解決的復(fù)雜事項(xiàng)或者突發(fā)事件可向區(qū)直部門“呼叫”，區(qū)直部門快速“響應(yīng)”，與鎮(zhèn)街聯(lián)動(dòng)解決。同時(shí)強(qiáng)化部門間協(xié)作配合機(jī)制，涉及多個(gè)區(qū)直部門的，由該事項(xiàng)主要責(zé)任部門牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。通過構(gòu)建橫向協(xié)作縱向聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，改變了過去遇到問題“先開會(huì)、再協(xié)調(diào)、最后落實(shí)”的流程，形成了部門和鎮(zhèn)街上下聯(lián)動(dòng)、合力攻堅(jiān)的新格局。

三是堅(jiān)持以監(jiān)督為抓手，確保問責(zé)有據(jù)。按照“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)必相等、失職必追究”的原則，改進(jìn)問責(zé)管理辦法，切實(shí)提高問責(zé)精準(zhǔn)度，防止出現(xiàn)屬地式問責(zé)、強(qiáng)壓式問責(zé)、“背鍋式”問責(zé)等情形，真正讓干部干事有底氣，實(shí)現(xiàn)為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)。

（四）強(qiáng)化督導(dǎo)考核，推進(jìn)責(zé)任落實(shí)

減輕基層負(fù)擔(dān)不是讓基層撂挑子、甩包袱，而是要減負(fù)擔(dān)增服務(wù)、減束縛增效能。為推進(jìn)各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)，蘭山區(qū)依據(jù)區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)清單，探索實(shí)行共性與個(gè)性相結(jié)合的差異化考核辦法，同時(shí)制定出臺(tái)了相關(guān)配套措施，打出了一套分工明、流程細(xì)、責(zé)任清的“組合拳”，確保政策執(zhí)行不走樣。

一是強(qiáng)化底線意識(shí)，實(shí)施底線考核。在對黨建、脫貧、環(huán)保、安全等進(jìn)行常規(guī)考核的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《村社區(qū)干部“負(fù)面清單”二十條》，將掃黑除惡、土地征收、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、違建治理等重點(diǎn)工作的任務(wù)內(nèi)容、問責(zé)情形印成一張“明白紙”，發(fā)放至每一名村社區(qū)干部手中，讓他們既對當(dāng)前重點(diǎn)工作了然于胸，也對紅線底線心中有數(shù)，更好地圍繞中心，服務(wù)大局。

二是堅(jiān)持因地制宜，實(shí)施差異考核。根據(jù)鎮(zhèn)街發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、功能定位和部門單位的職能職責(zé)，量身定做了“跳起來夠得著”的考核指標(biāo)，以科學(xué)精準(zhǔn)的考核引導(dǎo)各級干部干有目標(biāo)、比有標(biāo)尺。蘭山區(qū)將11個(gè)鎮(zhèn)街和1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)劃分為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型、工業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型等不同類型，對不同類型的主體設(shè)置不同的考核指標(biāo)及權(quán)重。通過實(shí)施差異化考核，打破了過去實(shí)行一套指標(biāo)體系、“一把尺子”量到底的方式，以不同的指標(biāo)權(quán)重破解了工作“一刀切”的問題，有效調(diào)動(dòng)了基層積極性。

三是實(shí)施流程再造，完善配套措施。推進(jìn)制度創(chuàng)新，要抓好流程再造。為確保改革落到實(shí)處，圍繞“干什么”“誰來干”“怎么干”的問題，對每項(xiàng)事權(quán)目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)分工、工作流程等予以進(jìn)一步明確，制定出臺(tái)了相關(guān)配套措施16個(gè)、系統(tǒng)內(nèi)事權(quán)劃分意見15個(gè)、下放實(shí)施方案2個(gè)。按照“一事一流程”的原則，逐項(xiàng)編制了事權(quán)運(yùn)行流程圖，直觀展現(xiàn)了各項(xiàng)事權(quán)的辦事流程、具體環(huán)節(jié)、辦理時(shí)限等，以工作流程的科學(xué)化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，推動(dòng)制度創(chuàng)新取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

蘭山區(qū)將“流程再造”理念貫穿事權(quán)改革整個(gè)過程，通過從制度上厘清區(qū)鎮(zhèn)兩級權(quán)責(zé)關(guān)系，明確什么該干、什么能干、什么不能干，實(shí)現(xiàn)了基層松綁減負(fù)和治理提能增效的雙贏，推進(jìn)了社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的體制機(jī)制保障。