資源型地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“四個(gè)維度”

● 太原市委編辦

山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)的創(chuàng)新來(lái)源于認(rèn)知、體制、運(yùn)行、空間四個(gè)維度的創(chuàng)新。認(rèn)知維度上，確立服務(wù)即管理、先行先試、人才是基礎(chǔ)的理念；體制維度上，明確法律主體地位，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行，推行編制動(dòng)態(tài)調(diào)整；運(yùn)行維度上，突出頂層設(shè)計(jì)、中間環(huán)節(jié)、監(jiān)督管理；空間維度上，實(shí)行擴(kuò)容增量、協(xié)同互補(bǔ)、融合聯(lián)動(dòng)。

2017年6月，習(xí)近平總書(shū)記在視察山西時(shí)指出，“要用好黨中央賦予山西建設(shè)國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)重大任務(wù)的機(jī)遇，真正走出一條產(chǎn)業(yè)優(yōu)、質(zhì)量高、效益好、可持續(xù)的發(fā)展新路”。2017年2月25日揭牌以來(lái)，山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)山西綜改示范區(qū)），立足資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以新思路破解難題，以新模式增強(qiáng)活力，打造集聚先進(jìn)生產(chǎn)要素的政策洼地和發(fā)展高地，激發(fā)體制機(jī)制創(chuàng)新的蓬勃生命力。本文以山西綜改示范區(qū)為例，從認(rèn)知維度、體制維度、運(yùn)行維度、空間維度，對(duì)山西綜改示范區(qū)改革成效和發(fā)展進(jìn)行分析研究和建設(shè)構(gòu)想，以期對(duì)同類(lèi)型開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展提供有益思路。

一、認(rèn)知維度

（一）確立服務(wù)即管理的理念。公共服務(wù)效率是衡量管理水平的重要指標(biāo)。從傳統(tǒng)意義上的管理到現(xiàn)代行政意義上的服務(wù)，反映的是行政基本理念的轉(zhuǎn)變，需要以“公眾至上”為核心導(dǎo)向，將“服務(wù)者”定位實(shí)事求是地體現(xiàn)在工作過(guò)程中，將服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意和認(rèn)可作為衡量自身工作的準(zhǔn)則。這種觀念的確立與普及，已成為我國(guó)政府職能模式實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的重要思想基礎(chǔ)。山西綜改示范區(qū)通過(guò)推行“一顆印章管審批、一個(gè)大廳管服務(wù)、一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，樹(shù)立行政服務(wù)理念，改進(jìn)公共服務(wù)方式，切實(shí)履行提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的基本職責(zé)。

（二）確立先行先試的理念?！跋刃邢仍嚒笔巧轿骶C改示范區(qū)的最大政策，同步體現(xiàn)在思想改革層面和體制優(yōu)化層面。近年來(lái)，山西省積極解決制約轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸，從頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)入手，深化人事和薪酬制度改革，加快建設(shè)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的管理團(tuán)隊(duì),全面推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，逐步構(gòu)筑起促進(jìn)和保障轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制和政策支撐，但制約轉(zhuǎn)型發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾依然存在。應(yīng)更深入地吸收轉(zhuǎn)化資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的相關(guān)配套政策，參照自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，多元結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革、相對(duì)集中許可權(quán)試點(diǎn)改革、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等舉措，適時(shí)在山西綜改示范區(qū)范圍優(yōu)先試驗(yàn)進(jìn)而成熟推廣。

（三）確立人才是基礎(chǔ)的理念。開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)制度性嚴(yán)密、構(gòu)成性復(fù)雜的龐大生態(tài)性工程。要形成一支敢闖敢試、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)墓芾矸?wù)隊(duì)伍，在整合組建的基礎(chǔ)上，推進(jìn)職員聘任制改革，充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)深化改革、推動(dòng)創(chuàng)新的積極性。要拓寬專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入管委會(huì)管理崗位的多元渠道，在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的部門(mén)機(jī)構(gòu)嘗試設(shè)置相關(guān)的特聘職位，實(shí)現(xiàn)聘用期和協(xié)議工資制度管理。要形成人才引進(jìn)、項(xiàng)目落地的集聚效應(yīng)，根據(jù)太原市《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制加快推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，細(xì)化制定出臺(tái)人才團(tuán)隊(duì)引進(jìn)、培育、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等政策，以高端人才聚集來(lái)吸引高新企業(yè)投資和高科技項(xiàng)目落地。

二、體制維度

（一）明確法律主體地位。從法律角度看，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一直存在其為政府的派出機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）、行政機(jī)關(guān)委托組織、法律法規(guī)授權(quán)組織的爭(zhēng)議。需要將開(kāi)發(fā)區(qū)的特殊法律主體置于法治化的整體框架內(nèi)進(jìn)行明確和保障。2019年1月，山西省通過(guò)《山西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》，規(guī)定“開(kāi)發(fā)區(qū)為縣級(jí)以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，提供投資服務(wù)保障”。明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立的行政主體資格，代表省、市人民政府在法律允許范圍內(nèi)行使管理權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、設(shè)立變更、管理運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開(kāi)放合作、服務(wù)保障等相關(guān)活動(dòng)做出具體規(guī)定。近期，在山西綜改示范區(qū)先行先試改革基礎(chǔ)上，出臺(tái)《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制規(guī)定》，提供有法可依的地區(qū)性立法規(guī)范。在更大程度上賦予試點(diǎn)相應(yīng)的法律地位或政策權(quán)限，通過(guò)更全面的行政授權(quán)等舉措，確?，F(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)與開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相互匹配、相互支撐。

（二）實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)自身特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，科學(xué)創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。山西綜改示范區(qū)推行大部門(mén)制、扁平化改革，優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)任期制、全員聘任制和績(jī)效工資制。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，科學(xué)設(shè)置管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將下設(shè)園區(qū)的公共職能集中到山西綜改示范區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一行使，相關(guān)園區(qū)設(shè)立服務(wù)中心負(fù)責(zé)日常管理。目前，山西綜改示范區(qū)管委會(huì)設(shè)12個(gè)工作機(jī)構(gòu)，整合設(shè)置29個(gè)事業(yè)單位。同時(shí)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，投資組建開(kāi)發(fā)建設(shè)、科技產(chǎn)業(yè)投資等公司。

（三）推行編制動(dòng)態(tài)調(diào)整。在機(jī)構(gòu)編制法定化的總體框架下，將靜態(tài)規(guī)范與動(dòng)態(tài)控制相結(jié)合，形成既有嚴(yán)格法律約束力又不失靈活性的機(jī)構(gòu)編制管理制度。山西綜改示范區(qū)根據(jù)需要設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不再與省、市部門(mén)上下對(duì)口。同時(shí)，允許在機(jī)構(gòu)編制部門(mén)審核批準(zhǔn)的山西綜改示范區(qū)管委會(huì)“三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)招商引資和企業(yè)服務(wù)情況，及時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)設(shè)部門(mén)間的人員編制，管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的更名、編制調(diào)整、職能劃分等事項(xiàng)由山西綜改示范區(qū)管委會(huì)自行研究決定，報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)備案，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理監(jiān)督和適時(shí)調(diào)整。

三、運(yùn)行維度

（一）突出頂層設(shè)計(jì)，形成縝密具體的政策體系。山西綜改示范區(qū)逐步形成以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，以山西省委省政府《關(guān)于建設(shè)山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)的實(shí)施方案》為統(tǒng)領(lǐng)，以山西省人大常委會(huì)《關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》和山西省政府《關(guān)于落實(shí)建設(shè)山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)實(shí)施方案的若干意見(jiàn)》為支撐, 以山西綜改示范區(qū)26個(gè)體制機(jī)制文件為配套的“1+3+26”政策制度體系，涵蓋體制機(jī)制、行政效能、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、人才支撐、財(cái)政金融、模式探索等方面。省級(jí)層面，通過(guò)“1+3”頂層設(shè)計(jì)，全方位支撐山西綜改示范區(qū)推動(dòng)政策制度創(chuàng)新，打造先行先試的政策制度高地。綜改示范區(qū)層面，通過(guò)26項(xiàng)制度的集成創(chuàng)新，形成精準(zhǔn)化、可操作的制度框架。

（二）突出中間環(huán)節(jié)，形成流程簡(jiǎn)化的運(yùn)轉(zhuǎn)體系。山西綜改示范區(qū)以“一網(wǎng)通辦”、企業(yè)投資項(xiàng)目“承諾制”改革，探索深化“放管服效”改革的山西綜改示范區(qū)路徑。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制規(guī)定》，以系統(tǒng)集成方式開(kāi)展集中審批、放管服改革，建立權(quán)力集成運(yùn)行的高效治理體系。

（三）突出監(jiān)督管理，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己梭w系。注重建立符合實(shí)際的考核指標(biāo)。針對(duì)資源型地區(qū)的特點(diǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和跟蹤預(yù)警，注重綠色低碳發(fā)展，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化工作為突破口，促進(jìn)資源的減量化和再利用，扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染、低產(chǎn)出傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式，緩解資源供求矛盾。立足資源型地區(qū)的特征，以發(fā)展規(guī)模、發(fā)展質(zhì)量、對(duì)外開(kāi)放、創(chuàng)新能力、節(jié)能環(huán)保、安全生產(chǎn)等內(nèi)容作為考核重點(diǎn)，科學(xué)制定資源利用、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)系數(shù)，對(duì)長(zhǎng)期滯后發(fā)展的園區(qū)，推行淘汰退出機(jī)制，防范制度性潛在風(fēng)險(xiǎn)，為生態(tài)文明建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。

四、空間維度

（一）立足太原核心區(qū)域：實(shí)行擴(kuò)容增量。山西綜改示范區(qū)包括太原市和晉中市兩個(gè)片區(qū)。太原市位于太原盆地的北端，東西約144公里，南北約107公里，面積不足，地域偏狹。向南延伸即為晉中市榆次區(qū)，屬于空間區(qū)位上的太原都市區(qū)核心圈層。按照空間結(jié)構(gòu)和擴(kuò)散原理，山西綜改示范區(qū)要高度整合區(qū)域區(qū)位、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等綜合因素，拓展規(guī)模布局，集中區(qū)域化力量，推進(jìn)泛區(qū)域化建設(shè)，有力提升“一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)、兩個(gè)集團(tuán)軍”的科學(xué)性、合理性和統(tǒng)一性。突出“農(nóng)谷”核心區(qū)、晉商傳統(tǒng)文化發(fā)展的策源地等優(yōu)勢(shì)條件及現(xiàn)代服務(wù)功能和都市制造功能，實(shí)現(xiàn)太原都市圈的產(chǎn)業(yè)鏈整合升級(jí)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。下一步，應(yīng)按照《山西中部盆地城市群一體化發(fā)展規(guī)劃綱要（2019-2030年）》，全面推動(dòng)山西中部地區(qū)一體化規(guī)劃和協(xié)調(diào)布局，拓展轉(zhuǎn)型升級(jí)新空間，強(qiáng)化太榆同城化的趨勢(shì)引導(dǎo)，將分別隸屬于太原市和晉中市的片區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一主導(dǎo)，走出太榆同城化“先行區(qū)”的第一步。

（二）整合山西全域優(yōu)勢(shì)：實(shí)行協(xié)同互補(bǔ)。站在山西全省戰(zhàn)略發(fā)展角度，山西綜改示范區(qū)在構(gòu)建“太原經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化太原輻射帶動(dòng)能力，引領(lǐng)全省經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造中部地區(qū)新的增長(zhǎng)極。在加強(qiáng)全省域的合作交流、資源共享基礎(chǔ)上，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)特性和資源稟賦，創(chuàng)新開(kāi)放融合模式，結(jié)合地處東、中部結(jié)合處的地緣優(yōu)勢(shì)，積極承接新興產(chǎn)業(yè)革命布局和轉(zhuǎn)移，集聚東中西部資源，深化地域間項(xiàng)目合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）依托全國(guó)戰(zhàn)略布局：實(shí)行融合聯(lián)動(dòng)。擴(kuò)大開(kāi)放是資源型地區(qū)加快轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的必然選擇。山西綜改示范區(qū)應(yīng)主動(dòng)融入京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、軍民融合等國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展布局，加強(qiáng)與更廣泛區(qū)域的交流合作，提升在國(guó)家戰(zhàn)略布局中的地位和作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于支持山西省進(jìn)一步深化改革促進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見(jiàn)》提出“加強(qiáng)與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略銜接，支持山西省與京津冀地區(qū)建立合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展”。2018年10月國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于支持山西省與京津冀地區(qū)加強(qiáng)協(xié)作實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的意見(jiàn)》，為山西深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提供了政策依據(jù)。與此相適應(yīng)，山西綜改示范區(qū)要推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)重點(diǎn)承接產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，推動(dòng)形成與京津冀地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、互利共贏的新局面，實(shí)現(xiàn)山西綜改示范區(qū)整體發(fā)展水平、綜合競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的同步提升，區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的不充分、不平衡問(wèn)題將會(huì)得到有效改善。