肇慶四會市推進鎮(zhèn)街行政管理體制改革的實踐與思考

●肇慶四會市委編辦

鎮(zhèn)街行政管理體制改革是基層治理體系建設(shè)的主要內(nèi)容。四會市以大沙鎮(zhèn)為例，針對體制機制存在的問題，提出深化簡政放權(quán)改革，擴大鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限；創(chuàng)新基層政府管理方式，提高基層管理水平；優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)；創(chuàng)新人員編制管理，建立務(wù)實高效的用人用編制度；推動鎮(zhèn)街配套改革，強化改革合力。

2010年，廣東省在鎮(zhèn)街開展簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革。此后，“一門式一網(wǎng)式”政務(wù)服務(wù)改革等多項配套改革不斷推進。肇慶四會市大沙鎮(zhèn)與佛山市三水區(qū)接壤，是肇慶的東南大門，經(jīng)濟發(fā)展居廣東省中游水平，探索該鎮(zhèn)改革在發(fā)展中存在的困難和問題，對于面上推進鎮(zhèn)街行政管理體制改革具有現(xiàn)實意義。

一、基本情況

肇慶四會市大沙鎮(zhèn)位于西江、北江和綏江的交匯處，321國道、四連線省道和三茂跌路貫穿全鎮(zhèn)，水陸交通方便，是全國重點鎮(zhèn)、省中心鎮(zhèn)、省教育強鎮(zhèn)、省衛(wèi)生鎮(zhèn)、省新型城鎮(zhèn)化“2511”示范試點鎮(zhèn)和肇慶市文明鎮(zhèn)，下轄16個村（居）委會，常住人口7.3萬人，戶籍人口3.54萬人。2018年，稅收8779萬元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值30.4億元，固定資產(chǎn)投資總額45億元，工業(yè)企業(yè)110家，規(guī)模以上企業(yè)35家。

大沙鎮(zhèn)黨委政府內(nèi)設(shè)綜合性辦事機構(gòu)8個，直屬事業(yè)單位6個，核定行政編制45名，事業(yè)編制51名，后勤服務(wù)人員數(shù)4名。市直部門派駐機構(gòu)12個。鎮(zhèn)行政服務(wù)中心是鎮(zhèn)綜合性行政服務(wù)事業(yè)單位，設(shè)4個綜合服務(wù)窗口，受理行政審批和公共服務(wù)事項156項，其中直接辦理事項92項。2019年1-7月，受理事項8124件，辦結(jié)8109件，辦結(jié)率達99.8%。

二、鎮(zhèn)街行政管理體制機制存在的主要問題

一是鎮(zhèn)政府職能與經(jīng)濟社會發(fā)展要求不同步。2010年簡政放權(quán)改革以來，向大沙鎮(zhèn)下放事權(quán)196項，直接放權(quán)41項，服務(wù)前移和委托放權(quán)155項，缺乏在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、社會治安、民生保障等方面的行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強制和監(jiān)督檢查權(quán)。如農(nóng)村村民住宅用地審核，鎮(zhèn)行政服務(wù)中心只負責(zé)收件，并無審批權(quán)限，仍需市自然資源局審批。

二是鎮(zhèn)政府財力與事權(quán)不匹配。鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，盡管財政收入持續(xù)增加，但鎮(zhèn)公共財政經(jīng)費依然緊張，難以滿足公共服務(wù)、社會保障、環(huán)境治理等方面的現(xiàn)實需求。2016-2018年，大沙鎮(zhèn)一般財政撥款收入10665.38萬元，政府性基金預(yù)算撥款收入21547.79萬元，但人員支出、日常支出、項目支出達32779.59萬元，收支相抵，資金缺口達560多萬元。

三是鎮(zhèn)執(zhí)法體制與執(zhí)法訴求不適應(yīng)。現(xiàn)有執(zhí)法工作多由上級職能部門派出（派駐）機構(gòu)承擔(dān)，如自然資源執(zhí)法由自然資源所負責(zé)，市場監(jiān)督執(zhí)法由市場監(jiān)督管理所負責(zé)，執(zhí)法隊伍規(guī)模小，力量分散，專業(yè)水平不高，具有行政執(zhí)法資格的人員少，不適應(yīng)執(zhí)法需求。

四是派出（駐）機構(gòu)管理與調(diào)控要求不一致。大沙鎮(zhèn)黨委政府對于市市場監(jiān)管、財政、自然資源等部門派出（駐）機構(gòu)，處于“不能不管、管又難管”的兩難境地。派（出）駐機構(gòu)在人員使用、干部管理、經(jīng)費保障、業(yè)務(wù)工作等方面是以市直部門管理為主，但實績考核卻按屬地管理對鎮(zhèn)黨委政府進行評分，甚至追責(zé)。

三、對深化鎮(zhèn)街行政管理體制的意見建議

深化鎮(zhèn)街行政管理體制改革，要認真研究鎮(zhèn)街體制機制存在的普遍問題，在放管服改革和優(yōu)化機構(gòu)編制管理等方面下功夫，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平和加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供體制機制保障。

一是深化簡政放權(quán)改革，切實擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限。進一步明確和優(yōu)化鎮(zhèn)街政府職能配置，縣直有關(guān)部門主要負責(zé)全縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、宏觀政策的制定和組織實施。鎮(zhèn)街主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的微觀管理和服務(wù)，重點強化發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、加強社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等職能。擴大鎮(zhèn)街管理權(quán)限，由鎮(zhèn)街結(jié)合實際，按需提出下放事權(quán)清單，縣直有關(guān)部門通過下放、委托、內(nèi)部調(diào)整管理權(quán)限和服務(wù)前移等方式，在經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、民生事業(yè)等方面依法下放與鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的行政管理權(quán)。切實強化財力保障，縣級政府與鎮(zhèn)街的財政關(guān)系可采取確定基數(shù)、超收分成、一定幾年不變的辦法，超過基數(shù)部分應(yīng)當全額或絕大部分返還給鎮(zhèn)街。如在完成地方增值稅、營業(yè)稅、所得稅的前提下，縣級財政應(yīng)上調(diào)一定比例返還給鎮(zhèn)街，以保持鎮(zhèn)街發(fā)展后勁。推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由鎮(zhèn)街管理的事項轉(zhuǎn)移出去，減輕鎮(zhèn)街負擔(dān)和壓力。

二是創(chuàng)新基層政府管理方式，切實提高基層治理水平。強化村（居）黨組織建設(shè)，推動“兩新”黨組織屬地化管理，以社區(qū)黨建統(tǒng)籌“兩新”黨建。整合各類管理網(wǎng)格和部門專網(wǎng)端口，推行“鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)”，做到便民服務(wù)“一窗口”、綜合執(zhí)法“一隊伍”、日常管理“一中心”，切實提升基層政府治理能力。切實構(gòu)建監(jiān)督問責(zé)機制，縣直部門要做好對鎮(zhèn)街用權(quán)的指導(dǎo)、培訓(xùn)、銜接和監(jiān)督工作，明晰和完善行權(quán)程序，建立用權(quán)責(zé)任制，確保用權(quán)規(guī)范順暢。鎮(zhèn)街承接上級下放的管理事權(quán)后，要規(guī)范行使下放事權(quán)，依法承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。建立完善行政首長責(zé)任制和公職人員問責(zé)制度，完善行政過錯責(zé)任追究制度，實現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職必問責(zé)、違法必追究。推進鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，探索設(shè)置綜合執(zhí)法機構(gòu)，整合執(zhí)法力量和資源，以鎮(zhèn)街名義開執(zhí)法工作，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的綜合執(zhí)法體系，實現(xiàn)關(guān)口前移、重心下移、資源下沉。

三是推進審批服務(wù)便民化改革，最大限度方便企業(yè)群眾辦事。探索設(shè)置政務(wù)服務(wù)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)行政審批與公共服務(wù)工作。完善政務(wù)服務(wù)運行機制，推進管理服務(wù)向村（居）延伸，建立市縣鎮(zhèn)村（居）四級聯(lián)動的便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以創(chuàng)新“數(shù)字政府”建設(shè)為契機，進一步優(yōu)化系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用，優(yōu)化審批流程，精簡辦事流程，壓減辦事時限，實現(xiàn)一次取號、一窗受理、一套材料、一天辦結(jié)、一次辦成“五個一”目標，為企業(yè)群眾提供更優(yōu)質(zhì)、更高效、更貼心的服務(wù)。

四是優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)。優(yōu)化綜合辦事機構(gòu)設(shè)置，堅持按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，科學(xué)統(tǒng)籌設(shè)置綜合辦事機構(gòu)，加強對經(jīng)濟、市場、規(guī)劃、財政、執(zhí)法等方面的管理與綜合協(xié)調(diào)。探索鎮(zhèn)街綜合性辦事機構(gòu)正職由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，實現(xiàn)決策和管理的扁平化，加強對鎮(zhèn)街工作的綜合協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)化縣直部門派出（駐）機構(gòu)設(shè)置，縣直部門派出（駐）在鎮(zhèn)的機構(gòu)，原則上要將職能相近的機構(gòu)整合，與鎮(zhèn)街相關(guān)職能機構(gòu)綜合設(shè)置。確實不能整合的派駐機構(gòu)，實行“條塊”結(jié)合、以“塊”為主的管理體制，并賦予鎮(zhèn)對其主要負責(zé)人的協(xié)同考察任免權(quán)、績效評議權(quán)和獎懲建議權(quán)。優(yōu)化鎮(zhèn)街事業(yè)單位設(shè)置，深化事業(yè)單位分類改革，對歸口同一綜合性辦事機構(gòu)管理的事業(yè)站所（中心）進行整合撤并，對條件成熟的經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為經(jīng)濟實體或中介服務(wù)組織。

五是創(chuàng)新人員編制管理，建立務(wù)實高效的用編用人制度。結(jié)合事權(quán)下放，優(yōu)化縣直有關(guān)部門人員編制配備，推動人員編制資源向鎮(zhèn)街下沉。創(chuàng)新推行政府雇員制度，探索雇員數(shù)量按鎮(zhèn)街編制總額的比例確定。大力推行政府購買服務(wù)，對適宜通過政府購買服務(wù)的公共服務(wù)和事務(wù)性、輔助性工作等，鼓勵引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買服務(wù)，由花錢養(yǎng)人向花錢辦事轉(zhuǎn)變。

六是推動鎮(zhèn)街配套改革，強化改革合力。統(tǒng)籌推進鎮(zhèn)街行政管理體制改革和新型城鎮(zhèn)化綜合改革，在土地、建設(shè)、金融扶持方面形成改革合力。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化，加強對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，促進服務(wù)資源高效配置。改進基本公共服務(wù)投入機制，加大對鎮(zhèn)街基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項目和社會事業(yè)發(fā)展的支持力度。深化戶籍制度改革，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、其他常住人口及其隨遷子女平等享有就業(yè)、醫(yī)療、受教育等權(quán)利。

▲ 港珠澳大橋